ชำแหละ ร่าง พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯบอนไซปฏิรูปสื่อ?
หากการเสนอแก้ไขตามร่าง พรบ.แก้ไขไม่ส่งผลให้เกิดการแก้ปัญหาที่ดีกว่า และมีข้อเสนออื่นที่ดีกว่าแล้ว เห็นสมควรให้คงการหลักการบัญญัติกฎหมายไว้ตาม พรบ.
หมายเหตุ - สภานิติบัญญัติแห่งชาติ(สนช.)มีมติรับหลักการร่าง พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม (ฉบับที่...) พ.ศ.... ฉบับคณะรัฐมนตรี 26 เมษายน 2559
เพื่อเป็นข้อมูลอีกด้านหนึ่งของ ร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ จึงขอนำความเห็นที่มีต่อ ร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ซึ่งรวบรวมและเสนอแนะโดย นางสาวสุวรรณา สมบัติรักษาสุข และ ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.ปิยะบุตร บุญอร่ามเรือง
ในนามคณะทำงานร่วม ฯมานำเสนอ
-----------------------------------------------
นับตั้งแต่ประเทศไทยประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 เป็นต้นมา ในด้านสื่อสารมวลชนสะท้อนให้เห็นว่า ประเทศไทยก้าวเข้าสู่ “ยุคการปฏิรูปสื่อ” ซึ่งในส่วนที่เกี่ยวข้องกับกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ หมายถึง การจัดสรรทรัพยากรคลื่นความถี่ใหม่เพื่อกระจายการถือครองอย่างเป็นธรรมที่แต่เดิมรัฐเท่านั้นที่เป็นผู้ถือครองไปให้แก่ ภาคเอกชน และภาคประชาชน ให้มากขึ้น โดยเป้าหมายของการปฏิรูปสื่อนอกจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างที่ผูกขาดการถือครองจากรัฐให้กระจายไปยังภาคส่วนต่างๆมากขึ้นแล้ว บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญยังกำหนดให้ การจัดสรรคลื่นความถี่ที่ได้รับการกำหนดให้เป็นทรัพยากรสื่อสารของชาติเพื่อประโยชน์สาธารณะจะต้องมีองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระรับผิดชอบหน้าที่ในการจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการไปพร้อมกันด้วย ซึ่งแนวคิดการปฏิรูปสื่อแม้เมื่อประเทศไทยได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับต่อมาคือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 หลักการของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็ยังคงยืนยันหลักการเดิมของรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้านั้นไว้อย่างไม่เปลี่ยนแปลง กล่าวคือ มีการบัญญัติไว้ใน มาตรา 45 ความว่า
“คลื่นความถี่ที่ใช้ในการส่งวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และโทรคมนาคมเป็นทรัพยากรสื่อสารของชาติเพื่อประโยชน์สาธารณะ
ให้มีองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระองค์กรหนึ่งทำหน้าที่จัดสรรคลื่นความถี่ตามวรรคหนึ่ง และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ
การดำเนินการตามวรรคสองต้องคำนึงถึงประโยชน์สูงสุดของประชาชนในระดับชาติและระดับท้องถิ่น ทั้งในด้านการศึกษา วัฒนธรรม ความมั่นคงของรัฐ ประโยชน์สาธารณะอื่น และการแข่งขันโดยเสรีอย่างเป็นธรรม รวมทั้งต้องจัดให้ภาคประชาชนมีส่วนร่วมในการดำเนินการสื่อมวลชนสาธารณะ
การกำกับการประกอบกิจการตามวรรคสองต้องมีมาตรการเพื่อป้องกันมิให้มีการควบรวมการครองสิทธิข้ามสื่อ หรือการครอบงำ ระหว่างสื่อมวลชนด้วยกันเองหรือโดยบุคคลอื่นใด ซึ่งจะมีผลเป็นการขัดขวางเสรีภาพในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารหรือปิดกั้นการได้รับข้อมูลข่าวสารที่หลากหลายของประชาชน”
ปัจจุบันเมื่อคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญได้จัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับวันที่ 29 มีนาคม 2559 ก็ยังคงตระหนักและให้ความสำคัญกับทรัพยากรคลื่นความถี่ไว้โดยไม่เปลี่ยนแปลงในหลักการด้วยการบัญญัติให้
“มาตรา 60 รัฐต้องรักษาไว้ซึ่งคลื่นความถี่และสิทธิในการเข้าใช้วงโคจรดาวเทียม อันเป็นสมบัติของชาติ เพื่อใช้ให้เกิดประโยชน์แก่ประเทศชาติและประชาชน
การจัดให้มีการใช้ประโยชน์จากคลื่นความถี่ตามวรรคหนึ่ง ไม่ว่าจะใช้เพื่อ ส่งวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และโทรคมนาคม หรือเพื่อประโยชน์อื่นใด ต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สูงสุดของประชาชน ความมั่นคงของรัฐ และประโยชน์สาธารณะ รวมตลอดทั้งการให้ประชาชนมีส่วนได้ใช้ประโยชน์จากคลื่นความถี่ด้วย ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ
รัฐต้องจัดให้มีองค์กรของรัฐที่มีความเป็นอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ เพื่อรับผิดชอบและกำกับการดำเนินการเกี่ยวกับคลื่นความถี่ให้เป็นไปตามวรรคสอง ในการนี้ องค์กรดังกล่าว ต้องจัดให้มีมาตรการป้องกันมิให้มีการแสวงหาประโยชน์จากผู้บริโภคโดยไม่เป็นธรรมหรือสร้างภาระแก่ผู้บริโภคเกินความจำเป็น ป้องกันมิให้คลื่นความถี่รบกวนกัน รวมตลอดทั้งป้องกันการกระทำที่มีผลเป็นการขัดขวางเสรีภาพในการรับรู้หรือปิดกั้นการรับรู้ข้อมูลหรือข่าวสารที่ถูกต้องตามความเป็นจริงของประชาชน และป้องกันมิให้บุคคลหรือกลุ่มบุคคลใดใช้ประโยชน์จากคลื่นความถี่โดยไม่คำนึงถึงสิทธิของประชาชนทั่วไป รวมตลอดทั้งการกำหนดสัดส่วนขั้นต่ำที่ผู้ใช้ประโยชน์จากคลื่นความถี่จะต้องดำเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ”
จากหลักการความเป็นมาของการปฏิรูปสื่อดังกล่าว จึงเป็นที่มาของกฎหมายที่เกี่ยวข้องหลายฉบับ โดยฉบับที่จัดเป็นกฎหมายที่ก่อตั้งองค์กรอิสระตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญคือ พระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. ๒๕๕๓ ซึ่งมีผลบังคับใช้มาได้ระยะหนึ่ง ซึ่งต่อมาที่ประชุมคณะรัฐมนตรีได้ปรึกษาลงมติให้เสนอร่าง พระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม (ฉบับที่...) พ.ศ.... ต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติเป็นเรื่องด่วน และได้นำเสนอต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณาเป็นเรื่องเร่งด่วนต่อไป นั้น
จากการศึกษา ร่างพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม (ฉบับที่...) พ.ศ..... สามารถสรุปเป็นตารางและประเด็นต่างๆอันจะนำไปสู่ข้อควรพิจารณาสำคัญต่อ ร่างพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม (ฉบับที่...) พ.ศ.... ซึ่งต่อไปจะใช้ชื่อย่อว่า “พรบ.กสทช. ๒๕๕๓” และ “ร่าง พรบ.แก้ไข ซึ่งผลการศึกษามีข้อสังเกตต่างๆตามตารางเปรียบเทียบร่าง พรบ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ ฉบับคณะรัฐมนตรี ๒๖ เมษายน ๒๕๕๙ ที่แนบและถือเป็นส่วนหนึ่งของข้อเสนอแนะนี้ด้วย
สรุปการพิจารณาศึกษาวิเคราะห์
ผลจากการศึกษา ร่างพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม (ฉบับที่...) พ.ศ..... เมื่อนำมาเปรียบเทียบกับพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ.2553 ตามตารางที่ได้นำเสนอมาแต่ต้น การศึกษาครั้งนี้จึงมีหลักการพิจารณาและการนำเสนอโดยอาศัยแนวทางหลักที่ว่า หากการเสนอแก้ไขตามร่าง พรบ.แก้ไขไม่ส่งผลให้เกิดการแก้ปัญหาที่ดีกว่า และมีข้อเสนออื่นที่ดีกว่าแล้ว เห็นสมควรให้คงการหลักการบัญญัติกฎหมายไว้ตาม พรบ. กสทช. 2553 เช่นเดิม จากการศึกษาโดยสรุปพบประเด็นที่เป็นข้อสังเกตสำคัญดังนี้
1. หลักความเป็นอิสระของหน่วยงานกำกับดูแล
จากเจตนารมณ์ในการปฏิรูปสื่อที่วางหลักการไว้ตั้งแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 เป็นต้นมาจนกระทั่งถึง ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เมื่อวันที่ 29 มีนาคม 2559 ยังคงยืนยันหลักความเป็นอิสระขององค์กรที่จะได้รับมอบหมายหน้าที่ในการจัดสรรและกำกับดูแลการประกอบกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม ซึ่งอาจสรุปเป็นหลักการได้ว่า การมีหน่วยงานอิสระกำกับดูแลและบังคับใช้กฎเกณฑ์ทำให้รัฐสามารถกำหนดนโยบายอันเป็นประโยชน์ของชาติโดยปราศจากข้อขัดแย้งทางผลประโยชน์ (conflict of interests) ระหว่างการปฏิบัติหน้าที่ 3 บทบาท ได้แก่
หน้าที่ผู้กำหนดนโยบาย (Policy Development)
หน้าที่ในการบังคับใช้กฎเกณฑ์ (Regulation) และ
หน้าที่ผู้ให้บริการ (Network Operations / Service Provision)
การกำหนดบทบาทที่ชัดเจนดังกล่าวข้างต้นจะทำให้รัฐบาลสามารถริเริ่มนโยบายการแข่งขันที่มีประสิทธิภาพปราศจากข้อคำนึงถึงผลประโยชน์เฉพาะของหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง และหน่วยงานกำกับดูแลก็สามารถดำเนินตามนโยบายด้วยความเป็นกลางได้อย่างแท้จริง ทั้งในเรื่องการแข่งขัน และการเชื่อมต่อโครงข่าย อันจะเป็นการสร้างความมั่นใจให้กับตลาดถึงความเป็นกลางของคำวินิจฉัยจากหน่วยงานกำกับดูแล ที่จะช่วยดึงดูดผู้ให้บริการรายใหม่เข้าสู่ตลาดได้อีกทางหนึ่ง
ในอดีตผ่านมาพบว่า เกิดปัญหาเรื่องความสัมพันธ์ระหว่าง กสทช. ในฐานะที่เป็นหน่วยงานกำกับดูแล และรัฐบาลในฐานะที่เป็นผู้กำหนดนโยบายหลายประการ ร่างพรบ.แก้ไข นี้ จึงได้พยายามปรับปรุงแก้ไขเพื่อให้เกิดความชัดเจนในความสัมพันธ์ดังกล่าว เช่น
การแก้ไขมาตรา 27 (1) กำหนดให้ กสทช. ต้องจัดทำแผนแม่บทที่สอดคล้องกับแผนและนโยบายระดับชาติ ซึ่งแต่เดิมไม่ได้กำหนดไว้
การแก้ไขมาตรา 27 /1 กำหนดให้มีคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาว่าการดำเนินการของกสทช. สอดคล้องกับแผนและนโยบายระดับชาติหรือไม่ ซึ่งข้อนี้เป็นสิ่งที่ขัดกับหลักความเป็นอิสระของหน่วยงานกำกับดูแลอย่างร้ายแรง เพราะเป็นการเปิดโอกาสให้คณะกรรมการดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สามารถปรับปรุงแก้ไขแผนและนโยบายที่ตนเองกำหนดไว้ก่อนหน้าผ่านกลไกนี้ และมีผลบังคับแก่ กสทช. ซึ่งที่จริงแล้ว หากเห็นว่าการดำเนินการของ กสทช. ไม่สอดคล้องกับแผนและนโยบายระดับชาติก็จะต้องดำเนินการตามกฎหมายและเอาผิดฐานกระทำหรือละเว้นการกระทำในหน้าที่ ซึ่งมีช่องทางอยู่มากมายอยู่แล้ว เช่น การประเมินผลการทำงานเฉพาะเรื่องของโดยคณะกรรมการติดตามและประเมินผล หรือกระบวนการยุติธรรมทางศาลปกครอง หรือศาลยุติธรรมแล้วแต่กรณี
ดังนั้น การกลับไปใช้หลักการเดิมตาม พรบ.กสทช.2553 จึงน่าจะเป็นวิธีการที่ดีโดยใช้เพียงการปรับปรุงถ้อยคำให้สอดคล้องกับเจตนาของรัฐบาลเท่านั้น หรือกล่าวโดยสรุป ในกรณีที่มีการแก้ไขให้เป็นไปตามหลักความเป็นอิสระของหน่วยงานกำกับดูแล จะต้องมีการกำหนดบทบาทหน้าที่ให้ชัดเจน เช่น การเป็น Policy Maker ของคณะกรรมการดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ การเป็น Regulator ของ กสทช. เป็นต้น
2. หลักการกำกับดูแลด้วยผู้เชี่ยวชาญ
ในกรณีของ กสทช. ซึ่งได้รับมอบอำนาจหน้าที่โดย พรบ.กสทช.2553 เป็นเสมือนตัวแทน (agent) ที่ได้รับมอบอำนาจหน้าที่เพื่อทำงานแทนฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งถือเป็นตัวการ (principal) โดยตรง เพื่อทำหน้าที่เป็นหน่วยงานกำกับดูแลกิจการสื่อสาร (communications regulator) ซึ่งโดยหลักการมีเหตุผลความจำเป็นที่หน่วยงานนี้จะเป็นหน่วยงานที่มีองค์ประกอบดังนี้คือ
ต้องมีความเชี่ยวชาญ (expertise) ในกิจการที่ตนเองกำกับและมีข้อมูลในการตัดสินใจที่ดีกว่าฝ่ายนิติบัญญัติและส่วนราชการทั่วไป
ต้องมีความยืดหยุ่นในการทำงาน (flexibility) สามารถปรับปรุงกฎเกณฑ์ของตนเองได้ง่ายกว่า และทันสถานการณ์กับบริบทที่เปลี่ยนแปลงไป
ต้องมีพันธกิจที่ไว้วางใจได้ (credible commitments) และมีเสถียรภาพ (stability) เพราะหน่วยงานจะไม่ต้องอยู่ภายใต้อิทธิพลทางการเมืองรายวัน ทำให้มีเวลาและความน่าเชื่อถือที่จะส่งเสริมกิจกรรมแบบตลาดมากกว่านักการเมืองระยะสั้น
ต้องเป็นหน่วยงานที่มีประสิทธิภาพ (efficiency) และประสิทธิผล (efficacy) เพราะด้วยปัจจัยข้างต้น หน่วยงานลักษณะนี้สามารถนำมาซึ่งผลลัพธ์ในการกำกับดูแลที่ดี
ต้องมีความโปร่งใส (transparency) และการมีส่วนร่วมของสาธารณะ (public participation) เพราะกระบวนการตัดสินใจของหน่วยงานลักษณะนี้จะเปิดกว้างและโปร่งใสกว่าส่วนราชการทั่วไป และเพราะปลอดจากอิทธิพลทางการเมือง ทำให้สามารถนำมาซึ่งการกำกับดูแลที่ดีกว่า และย่อมหมายถึงความรับผิดชอบที่ดีกว่าของหน่วยงาน
ต้นทุนการดำเนินการต้องต่ำลง (reducing decision making costs) เพราะการมอบหมายให้หน่วยงานลักษณะนี้ตัดสินใจแทนฝ่ายนิติบัญญัติหรือฝ่ายบริหารย่อมเป็นไปได้ง่ายและสะดวกกว่าที่จะให้ฝ่ายนิติบัญญัติหรือฝ่ายบริหารตัดสินใจเอง
ความไม่แน่นอนทางการเมือง (political uncertainty) ทำให้นักการเมืองไม่สามารถใช้หน่วยงานลักษณะนี้ที่มีแนวโน้มที่จะถูกเปลี่ยนแปลงได้ยากนี้นำพานโยบายไปสู่การปฏิบัติได้ในระยะยาว
ในแง่นี้ความเชี่ยวชาญจึงเป็นคุณสมบัติที่สำคัญที่สุดของ กสทช. ที่จะสามารถตอบโจทย์ความชอบธรรมและความจำเป็นในการจัดตั้งหน่วยงานลักษณะนี้และนำพาภารกิจทั้งหลายให้ลุล่วงได้ และเพื่อสนองตอบต่อหลักการดังกล่าว ประเด็นที่ร่าง พรบ.แก้ไข จะต้องให้ความสำคัญที่ต้องคำนึงถึงคือ
1) คุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของ กสทช.
ที่ผ่านมาพบว่า การกำหนดคุณสมบัติผู้เชี่ยวชาญในแต่ละด้านเพื่อให้ได้ผู้ทรงคุณวุฒิในแต่ละด้านมาทำงานร่วมกันดังที่ปรากฏมาแล้วใน พรบ.กสทช.2553 มีส่วนทำให้ไม่ได้ผู้ที่มีคุณสมบัติที่เหมาะสมอย่างแท้จริงมารับหน้าที่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งบทบัญญัติในมาตรา 7 (12) ที่ห้ามไม่ให้ผู้ที่มีประสบการณ์เคยเป็นผู้บริหารในกิจการที่เกี่ยวข้องมาในระยะเวลา 1 ปีก่อนได้รับการเสนอชื่อ ทำให้ขาดผู้ทรงคุณวุฒิที่มีคุณสมบัติที่ดีกว่าและเหมาะสมกว่ามาเป็น กสทช.ในชุดที่ผ่านมา แต่กลายเป็นได้ผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้านวิศวกรรมโดด ๆ ที่ไม่มีความเข้าใจเรื่องธุรกิจ ได้ผู้เชี่ยวชาญด้านกิจการกระจายเสียงที่มีประสบการณ์เพียงแค่เคยจัดรายการวิทยุ และได้ผู้เชี่ยวชาญด้านกิจการโทรคมนาคมไปกำกับดูแลกิจการกระจายเสียง เป็นต้นจึงพยายามแก้ไขให้มีการกำหนดคุณสมบัติส่วนตัวเพิ่มมากขึ้นในร่าง พรบ.แก้ไข แต่การกำหนดคุณสมบัติที่เพิ่มมากขึ้นดังกล่าวก็หาใช่เนื้อหาที่เกี่ยวข้องกับภารกิจของ กสทช. แต่ประการใด ๆ ทั้งสิ้น การแก้ไข ร่าง พรบ.ดังกล่าว จึงอาจไม่ใช่ทางแก้ของประเด็นปัญหาในเรื่องนี้แต่อย่างใด แต่การแก้ไขครั้งนี้ยังดีมีข้อดีอยู่บ้างที่กำหนดให้มีผู้บริหารและผู้มีประสบการณ์คุ้มครองผู้บริโภคแต่เงื่อนไขระยะเวลาประสบการณ์ก็ไม่ได้สัดส่วนและอาจไม่สามารถแก้ปัญหาข้างต้นได้
2) กระบวนการสรรหา กสทช.
ร่างพรบ.แก้ไขได้พยายามแก้ไขกระบวนการสรรหา กสทช.ซึ่งไม่ใช่ประเด็นปัญหาหลักของการได้มาซึ่งผู้เชี่ยวชาญ แต่การตัดกระบวนการได้มาโดยวิธีการคัดเลือกกันเองของหน่วยงานด้านต่าง ๆ ให้เหลือเพียงการคัดเลือกโดยคณะกรรมการสรรหาเพียงส่วนเดียวก็เป็นประเด็นที่มีความเหมาะสมเพื่อลดความยุ่งยากของกระบวนการที่ซับซ้อนลงได้ในระดับหนึ่ง แต่อย่างไรก็ดีการที่ ร่างพรบ.แก้ไข เปลี่ยนแปลงหน่วยธุรการของการสรรหาจากสำนักงานเลขาธิการวุฒิสภาเป็นสำนักงาน ปลัดกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ อาจสร้างปัญหาใหม่เพราะที่ผ่านมาสำนักงานเลขาธิการวุฒิสภาสามารถดำเนินการได้ดีตามสมควรอยู่แล้ว แม้มีข้อโต้แย้งติดขัดเรื่องใดสำนักงานเลขาธิการวุฒิสภาก็ยังคงดำเนินการให้กระบวนการสรรหาดำเนินไปได้ หากเปลี่ยนมาเป็นสำนักงาน ปลัดกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ที่ในอนาคตจะเป็นผู้มีส่วนได้เสียโดยตรงต่อการได้มาซึ่งรายชื่อผู้มีคุณสมบัติได้รับเลือกเป็น กสทช.ก็อาจมีข้อยุ่งยากหลายประการตามมา
3) คณะกรรมการสรรหา กสทช.
ร่างพรบ.แก้ไขได้พยายามแก้ไขกระบวนการสรรหา กสทช.ซึ่งไม่ใช่ประเด็นปัญหาหลักของการได้มาซึ่งผู้เชี่ยวชาญ โดยในส่วนที่เกี่ยวกับคณะกรรมการสรรหา กสทช.ได้ถูกปรับเปลี่ยนองค์ประกอบของคณะกรรมการสรรหาใหม่ทั้งหมดอย่างไม่มีเหตุผลสนับสนุนหลักการที่แน่ชัดว่าเป็นอย่างไร การใช้กรรมการสรรหาไม่ใช่ผู้ที่มีความรู้ความเข้าใจในกิจการกระจายเสียงหรือกิจการโทรทัศน์หรือกิจการโทรคมนาคมใด ๆ ทั้งสิ้น จึงไม่อาจเข้าใจได้ว่าองค์ประกอบดังกล่าวจะสามารถนำมาซึ่งผู้เชี่ยวชาญตามหลักการได้อย่างไร อีกทั้งตัวแทนจากองค์กรอิสระเช่น ปปช. คตง. และผู้ตรวจการแผ่นดิน ก็ไม่มีความเหมาะสมที่จะเป็นกรรมการสรรหา เพราะจะขัดต่อภารกิจที่บุคคลเหล่านั้นจะต้องเป็นหน่วยตรวจสอบ ดังนั้น จึงไม่เป็นผลดีที่จะเปลี่ยนแปลงองค์ประกอบของคณะกรรมการสรรหา และเมื่อไม่มีข้อเสนอที่ดีกว่า จึงขอเสนอให้กลับไปใช้ตามเดิมใน พรบ.กสทช.๒๕๕๓ แต่เนื่องจากปัจจุบัน หน่วยงานที่เป็นคณะกรรมการสรรหาบางหน่วยงานอาจเป็นหน่วยงานที่สิ้นสภาพหรือไม่แสดงบทบาทตามภารกิจหน้าที่ที่มีอยู่แต่เดิมแล้วจึงเสนอแนะให้มีการปรับปรุงรายชื่อหน่วยงานบางหน่วยได้
3. หลักวินัยการเงินการคลัง
เนื่องจากหลักวินัยการเงินการคลังนั้นตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญต่อกรณี พรบ.เงินกู้ ๒ ล้านล้าน ได้มีมติเอกฉันท์ว่า พรบ. ดังกล่าวขัดต่อรัฐธรรมนูญ และในคำวินิจฉัยนี้ได้วางหลักการสำคัญเกี่ยวกับ “เงินแผ่นดิน” เอาไว้ว่า การใช้จ่ายเงินแผ่นดินต้องดำเนินการตามกฎหมาย 4 ฉบับ ได้แก่ กฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย, กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ, กฎหมายว่าด้วยการโอนงบประมาณ หรือกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง ยกเว้นกรณีจำเป็นเร่งด่วน และการใช้จ่ายเงินแผ่นดินอยู่ภายใต้กรอบวินัยการเงินการคลังตามรัฐธรรมนูญ
การใช้จ่ายเงินตามนโยบายเศรษฐกิจดิจิทัลผ่านทางกองทุนพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมโดยไม่ผ่านวิธีงบประมาณตามปกติย่อมทำไม่ได้ อีกทั้งนโยบายนี้เป็นนโยบายหลักของรัฐบาลโดยตรงย่อมไม่เป็นการสมควรที่จะใช้ช่องทางกองทุนดำเนินการ แตกต่างจากเจตนารมณ์ของกองทุน กทปส.ที่ไม่ใช่นโยบายหลักของรัฐบาลแต่เป็นภารกิจตาม พรบ.กสทช.2553 มาตรา 52 เมื่อการแก้ไขอาจขัดต่อหลักคำวินิจฉัย และไม่มีข้อเสนอใหม่ที่ดีกว่า จึงเสนอให้คงหลักการเดิมตาม พรบ.กสทช.2553 โดยให้กองทุนดิจิทัลฯดำเนินการตามวิธีงบประมาณจากรายได้แผ่นดิน และปรับปรุงถ้อยคำให้สอดคล้องกับเจตนาของรัฐบาล แต่เสนอให้มีการจำกัดวงเงินงบประมาณประจำปีของสำนักงาน กสทช. ไม่เกินครึ่งหนึ่งของค่าธรรมเนียมทั้งหลายที่สำนักงานจัดเก็บได้ในแต่ละปี
4. หลักการประเมินผลการปฏิบัติงาน
จากหลักการกำกับดูแลที่ดีสากล (OECD Principles for the Governance of Regulators) การประเมินผลการดำเนินงาน (Performance Evaluation) ถือเป็นหลักการที่สำคัญประการหนึ่ง และจำเป็นจะต้องดำเนินการให้บรรลุผลเพื่อสะท้อนภาพของหน่วยงานกำกับดูแลที่เป็นอิสระออกมาให้ได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเพื่อตอบปัญหาความชอบธรรมของหน่วยงานที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งว่ามีความสามารถในการสร้างความไว้วางใจในการปฏิบัติหน้าที่ที่ได้รับมอบหมายต่อไปหรือไม่ ในแง่นี้บางที่เรียกว่า “ความชอบธรรมเชิงผลลัพธ์” (output-oriented legitimacy)
จากการศึกษาพบว่า คณะกรรมการติดตามและประเมินผลการปฏิบัติงาน กสทช. หรือที่เรียกว่า “กตป.” ประสบปัญหาในการทำงานเป็นอย่างมากเนื่องจากการไม่ให้ความร่วมมือของ สำนักงาน กสทช. ด้วยเหตุที่ พรบ.กสทช.2553 กำหนดให้โครงสร้างการทำงานของ กตป.ต้องพึ่งพิงสำนักงาน กสทช.เป็นหลัก ภารกิจการติดตามตรวจสอบจึงไม่สามารถจะดำเนินการได้อย่างที่ควรจะเป็น แม้ร่างพรบ.แก้ไข จะพบความพยายามแก้ไขปัญหาและให้ความเป็นอิสระเพิ่มมากขึ้นโดยกำหนดให้ มีผู้แทนจากหน่วยงานภายนอกเป็นกรรมการ มีทรัพยากรและบุคลากรที่จำเป็นภายในสำนักงาน กสทช. และกำหนดให้รายงานผลการประเมินแก่ กสทช. เพื่อทราบ แต่เมื่อเขียนบทบัญญัติที่กลับแก้ไข กลับพบว่า เป็นการบัญญัติเพื่อเปลี่ยนแปลง กตป. ให้เป็นหน่วยงานประเมินภายใน (internal audit) สำนักงาน กสทช. แม้โดยหลักสากลของการประเมินผลการกำกับดูแลจะสามารถใช้กระบวนการประเมินผลงานภายในหน่วยงานกันเองได้ แต่ประสบการณ์ที่ผ่านมาทางปฏิบัติบ่งชี้ว่าการประเมินผลภายในย่อมไม่เพียงพอและไม่อาจจะบรรลุวัตถุประสงค์ไปได้
นอกจากนี้ร่างพรบ.แก้ไข ยังเปลี่ยนแปลงชื่อคณะกรรมการ กตป.ไปเป็นชื่อ “คณะกรรมการกำกับการประเมินผลการปฏิบัติงาน” แม้จะเข้าใจได้ว่าเพื่อให้สะท้อนกับภารกิจที่น้อยลง แต่ทำให้การยกร่างพรบ.แก้ไขมีความซับซ้อนโดยไม่จำเป็น จึงไม่ใช่สาระสำคัญที่มีคุณค่ามากพอที่ควรค่าแก่การแก้ไข จึงเห็นควรเสนอให้แก้ไขโครงสร้างของ กตป.ให้เป็นหน่วยงานประเมินภายนอก (external audit) โดยสมบูรณ์โดยมีสำนักงานเลขาธิการวุฒิสภาเป็นหน่วยธุรการ และให้ กตป.มีสถานะคล้ายกับคณะกรรมาธิการชุดหนึ่งในวุฒิสภา และปรับปรุงถ้อยคำให้สอดคล้องกับเจตนาของรัฐบาล
5. การตัดบทบัญญัติที่ไม่มีสาระอันควรแก่การแก้ไขเพิ่มเติม
จากการศึกษาพบว่า มีบทบัญญัติที่มีการเพิ่มเติมในร่าง พรบ.แก้ไข ที่เมื่ออ่านแล้วอาจส่งผลให้ตีความเข้าใจได้ว่า เป็นการเพิ่มเติมเพื่อประโยชน์ส่วนตนของใครคนใดคนหนึ่งอย่างไม่เหมาะสม เช่น มาตรา 44/2 ให้รองเลขาธิการ กสทช. หรือผู้เชี่ยวชาญตามสัญญาจ้าง ซึ่งดำรงตำแหน่งอยู่ ยังคงดำรงตำแหน่งและปฏิบัติหน้าที่รองเลขาธิการ กสทช. หรือผู้เชี่ยวชาญจนกว่าจะครบกำหนดตามสัญญาจ้าง ให้ผู้ซึ่งได้รับการว่าจ้างตามสัญญาจ้างการติดตามและประเมินผลการปฏิบัติงานของสำนักงาน กสทช. ซึ่งได้ทำสัญญาจ้างไว้และสัญญาจ้างนั้นยังไม่ครบระยะเวลาจ้าง ยังคงปฏิบัติงานต่อไปจนครบกำหนดระยะเวลาในสัญญาจ้างนั้น หากกรณีการบัญญัติกฎหมายข้างต้นเพื่อให้ความเป็นธรรมแก่บุคคลใดที่ได้รับความไม่เป็นธรรมจากสำนักงาน กสทช. มาก่อน ก็ควรจะดำเนินการทางศาลโดยฟ้องเป็นคดี ไม่สมควรอย่างยิ่งที่จะบัญญัติไว้เป็นกฎหมายเช่นนี้ จึงมีความเห็นว่า ควรเสนอให้มีการปรับปรุงถ้อยคำของบทบัญญัติทั้งหลาย และให้ตัดบทบัญญัติที่ไม่มีสาระอันควรออกจากร่างกฎหมายฉบับนี้เสีย
อาศัยข้อมูลและข้อสังเกตที่ประกอบเหตุผลต่างๆดังที่ได้แสดงไว้ในตารางเปรียบเทียบและบทสรุปจากวิธีศึกษาพิจารณาวิเคราะห์ที่ได้กล่าวมาทั้งหมดนี้เพื่อวัตถุประสงค์ให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติมีการแก้ไขในประเด็นต่างๆตามที่ได้เสนอแนะมาข้างต้นด้วย