ปัญหาการตีความ“ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง”ระหว่างศาล รธน.กับศาลฎีกาฯ
การตีความ “ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง”ที่แตกต่างกันระหว่างศาลรัฐธรรมนูญกับศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง อาจไม่มีผลกระทบต่อประชาชนทั่วไป แต่อาจมีผลกระทบต่อการบังคับใช้กฎหมายและต่อสถาบันทางการเมือง
กรณีดังกล่าว เป็นผลสืบเนื่องจากศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองมีมติด้วยคะแนนเสียงข้างมาก ให้จำหน่ายคดีนายญาณเดช ทองสิมา กับพวกรวม 2 คน จำเลย เรื่อง เป็นเจ้าพนักงานร่วมกันปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ ออกจากสารบบความของศาลฎีกาฯ(คดีหมายเลขแดงที่ อม.3/2553 ลงวันที่ 12 พฤษภาคม 2553)
คดีดังกล่าวคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ(ป.ป.ช.)มีมติว่า นายญาณเดช ทองสิมา เมื่อครั้งดำรงตำแหน่งรองผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร กับพวก อนุมัติให้นำเงินงบประมาณของกรุงเทพฯ ประจำปีงบประมาณ 2541 ไปใช้ก่อสร้างสะพานข้ามคลองรางเข้ เพื่อเอื้อประโยชน์ให้เอกชนเฉพาะรายหรือเฉพาะกลุ่มเป็นปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ จึงส่งเรื่องให้อัยการสูงสุดส่งฟ้องต่อศาลฎีกาฯ
อย่างไรก็ตามศาลฎีกาฯมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณาเพราะเห็นว่า คดีดักล่าวไม่อยู่ในอำนาจของศาลฎีกาฯโดยให้เหตุผลว่า เมื่อพิจารณาเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ 2540 ที่ให้จัดตั้งศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองเนื่องจากประเทศไทยประสบปัญหาเกี่ยวกับการทุจริตและประพฤติมิชอบของนักการเมืองและข้าราชการระดับสูง
แต่กระบวนการยุติธรรมในการดำเนินคดีแต่เดิมล่าช้าและไม่มีประสิทธิภาพเพียงพอ จึงกำหนดให้คณะกรรมการ ป.ป.ช.ทำหน้าที่ไต่สวนข้อเท็จจริงและให้อัยการสูงสุดฟ้องคดียังศาลฎีกาฯและตามรัฐธรรมนูญฯก็บัญญัติไว้เช่นเดียวกันว่า ว่าการพิจารณาของศาลฎีกาฯให้ใช้ระบบไต่สวนและคำพิพากษาเป็นที่สุด
ฉะนั้นความหมายของคำว่า ข้ารากชารการเมืองอื่นที่อยู่ในอำนาจการพิจารณาคดีของศาลฎีกาฯต้องอยู่ในระดับเดียวกันกับตำแหน่งทางการเมืองในตำแหน่งนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี ส.ส. ส.ว.,ที่ปรึกษานายกรัฐมนตรีไปจนถึงผู้ช่วยเลขานุการรัฐมนตรีตาม พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการการเมือง พ.ศ. 2535 มิใช่ข้าราชการการเมืองทั่วไป
ทั้งความหมายของข้าราชการเมืองอื่นดังกล่าวตามคำนิยามศัพท์ของคำว่า “ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง”ตาม พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันการทุจริต พ.ศ.2542 มาตรา4(5)ก็บัญญัติแยกๆว้ต่างหากจากคำว่า “รองผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร”ซึ่งอยู่ในมาตรา 4(7)
แม้ตาม พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2528 จะบัญญัติให้ “รองผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร”เป็นข้าราชการการเมืองตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการการเมือง ก็เป็นเพียงกำหนดสถานะให้แตกต่างจากข้าราชการประจำเท่านั้น
แต่กรุงทเพมหานครเป็นเพียงราชการบริหารส่วนท้องถิ่นเทียบไม่ได้กับผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่เป็นผู้บริหารระดับชาติ
ดังนั้น รองผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครจำเลยที่ 1 จึงมิได้อยู่ในความหมายของข้าราชการการเมืองอื่นตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 มาตรา /275 ซึ่งย่อมส่งผลให้จำเลยที่ 2 ซึ่งถูกฟ้องในฐานะตัวการร่วมไม่อยู่ในอำนาจของศาลฎีกาฯด้วย
จากคำวินิจฉัยของศาลฎีกาฯดังกล่าว จึงทำให้ที่มีการกล่าวงหานายพิจิตต รัตตกุล อดีตผู้ว่า กทม.และพวกซึ่งมีนายญาณเดชรวมอยู่ด้วย ว่า ทุจริตในการจัดซื้อที่ดินทิ้งขยะในเขตบางซื่อมูลค่า 270 ล้านบาท ไม่อยู่ในอำนาจศาลฎีกาฯด้วย อัยการสูงสุดต้องไปยื่นฟ้องต่อศาลอาญา
ขณะที่ศาลฎีกาฯตีความคำว่า “ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง”ที่อยู่ในอำนาจศาลฎีกาฯต้องเป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองระดับชาติเท่านั้น
แต่ศาลรัฐธรรมกลับตีความคำว่า “ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง”อย่างกว้างขวางลงไปถึงระดับผู้บริหารและสมาชิกสภาท้องถิ่นที่มีผลกระทบต่อการดำรงตำแหน่งสมาชิกวุฒิสภา(ส.ว.)ถึงขั้นหลุดจากตำแหน่ง(คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 2/2554 ลงวันที่11 กุมภาพันธ์ 2554)
คดีดังล่าว ประธานวุฒิสภา ส่งเรื่อง ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า สมาชิกภาพของ นายอิทธิพล เรืองวรบูรณ์ ส.ว.ระบบสรรหา สิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญพ.ศ 2550 มาตรา 119 (4) ประกอบมาตรา 115(5) หรือไม่ เพราะนายยุทธนา เรืองวรบูรณ์ บุตรชายนายอิทธิพล ดำรงตำแหน่งนายกเทศมนตรีตำบลศรีสงคราม อ.ศรีสงคราม จังหวัดนครพนม
คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญระบุว่า มีปัญหาที่ต้องวินิจฉัยว่า การที่นายยุทธนา เรืองวรบูรณ์เป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 115 (5) หรือไม่
พิจารณาแล้วเห็นว่า รัฐธรรมนูญ มาตรา 115(5)บัญญัติว่า “บุคคลผู้มีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามดังต่อไปนี้เป็นผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งหรือได้รับการเสนอชื่อเพื่อเข้ารับการสรรหาเป็นสมาชิกวุฒิสภา … (๕) ไม่เป็นบุพการี คู่สมรส หรือบุตรของผู้ดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง”
รัฐธรรมนูญมิได้บัญญัติบทนิยามของคำว่า “ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง” ไว้อย่างชัดแจ้ง แต่หากพิจารณาประกอบกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญมาตราอื่น ได้แก่ มาตรา 259 ที่บัญญัติว่า “ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองดังต่อไปนี้มีหน้าที่ยื่นบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สินของตน คู่สมรส และบุตรที่ยังไม่บรรลุนิติภาวะต่อคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ทุกครั้งที่เข้ารับตำแหน่งหรือพ้นจากตำแหน่ง …(๖) ผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นตามที่กฎหมายบัญญัติ”
และมาตรา 115 (9) ที่บัญญัติว่า บุคคลผู้ไม่มีลักษณะต้องห้ามดังต่อไปนี้เป็นผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งหรือได้รับการเสนอชื่อเพื่อเข้ารับการสรรหาเป็นสมาชิกวุฒิสภา “(9) ไม่เป็นรัฐมนตรีหรือผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองอื่นซึ่งมิใช่สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น หรือเคยเป็นแต่พ้นจากตำแหน่งดังกล่าวมาแล้วยังไม่เกินห้าปี”
ถึงแม้รัฐธรรมนูญมิได้มีบทนิยามศัพท์คำว่า “ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง” ไว้โดยเฉพาะ
แต่เมื่อพิเคราะห์จากบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญประกอบกฎหมายที่เกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินที่มีอยู่ในขณะนี้แล้ว เห็นได้ว่า ตำแหน่งทางการเมืองหมายถึง ตำแหน่งที่มีอำนาจหน้าที่ในการกำหนดนโยบายและกำกับทิศทางการบริหารราชการแผ่นดิน ไม่ว่าจะเป็นการบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคหรือส่วนท้องถิ่น ซึ่งรวมถึงเทศบาลด้วย
ตำแหน่งนายกเทศมนตรีตำบลเป็นตำแหน่งที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในเขตเทศบาลตำบลนั้น มีอำนาจหน้าที่ในระดับนโยบายและกำกับทิศทางการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นในเขตเทศบาลตำบลดังกล่าว ดังนั้น จึงเป็นตำแหน่งทางการเมืองประเภทหนึ่ง
ทั้งเมื่อพิเคราะห์บทบัญญัติรัฐธรรมนูญ มาตรา 115 ทั้งมาตราแล้ว จะเห็นได้อีกทางหนึ่งว่า ตำแหน่งผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่น รวมทั้งผู้บริหารเทศบาลตำบลด้วยนั้น อยู่ในความหมายของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองด้วย ดังมาตรา 115 (9) ได้บัญญัติถึงลักษณะต้องห้ามของผู้ที่จะดำรงตำแหน่งสมาชิกวุฒิสภาไว้อีกข้อหนึ่งว่า จะต้องไม่เป็นรัฐมนตรีหรือผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองอื่น ซึ่งมิใช่สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น หรือเคยเป็นแต่พ้นจากตำแหน่งดังกล่าวมาแล้วยังไม่เกินห้าปี ซึ่งแสดงว่าผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นนั้นเป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองประเภทหนึ่ง แต่ไม่ประสงค์จะให้เป็นลักษณะต้องห้าม ตามมาตรา 115 (9) นี้ จึงต้องเขียนยกเว้นไว้
ดังนั้น ผู้ดำรงตำแหน่งนายกเทศมนตรีตำบลจึงเข้าลักษณะเป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 115 (5) ซึ่งมิได้มีข้อความยกเว้นไว้เหมือนดังในกรณีมาตรา 115 (9)
เมื่อข้อเท็จจริงฟังได้ว่า ผู้ถูกร้องซึ่งเป็นสมาชิกวุฒิสภา เป็นบุพการีของนายยุทธนา เรืองวรบูรณ์ นายกเทศมนตรีตำบลศรีสงครามซึ่งเป็นผู้บริหารท้องถิ่น และเป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองจึงมีลักษณะต้องห้ามตามรัฐธรรมนูญ เป็นเหตุให้สมาชิกภาพความเป็นสมาชิกวุฒิสภาของผู้ถูกร้องสิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญ นับแต่วันที่มีเหตุให้ผู้ถูกร้องเป็นบุคคลผู้มีลักษณะต้องห้าม ตามรัฐธรรมนูญ คือ วันที่นายยุทธนา เรืองวรบูรณ์ บุตรของผู้ถูกร้องได้รับเลือกตั้งให้ดำรงตำแหน่งนายกเทศมนตรีตำบลศรีสงคราม
นายสมคิด เลิศไพฑูรย์ อธิการบดีมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ อดีตเลขานุการคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 ยอมรับว่า เดิมในการยกร่างรัฐธรรมนูญห้ามบุตร คู่สมรสหรือบุพการีของผู้สมัคร เป็น ส.ว.เป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองเพราะต้องการป้องกันมิให้สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา เป็น “สภาผัว-สภาเมีย” หรือป้องกันการเป็นสภาเครือญาติในระดับชาติเท่านั้น แต่ไม่ทราบว่าในชั้นคณะกรรมาธิการ มีการถกเถียงกันอย่างไร จึงมีการใช้คำว่า “ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง”ซึ่ง อาจต้องมีการตรวจสอบบันทึกการประชุมคณะกรรมาธิการว่า ทำไมจึงมีการตีความขยายของ “ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง”ขยายความถึงผู้บริหารและสมาชิกสภาท้องถิ่นด้วย
จากข้อเท็จจริงดังกล่าว เห็นได้ว่า การวินิจฉัย “ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง”ของศาลฎีกาฯเป็นไปอย่างเคร่งครัด ขณะที่ศาลรัฐธรรมนูญตีความขยายจนมีผลต่อการดำรงตำแหน่งของ ส.ว.
แม้การบังคับใช้กฎหมายของทั้งสองศาลแตกต่างกัน แต่การตีความที่แตกต่างกันในลักษณะดังกล่าว มีผลอย่างไรในต่อแวดวงกฎหมายมหาชน เป็นเรื่องที่น่าหาคำตอบอย่างยิ่ง