จะร่างรัฐธรรมนูญทั้งที...
ดูเหมือนว่ารัฐสภาจะเดินหน้ายกร่างรัฐธรรมนูญใหม่แน่นอนแล้ว คือห้ามไม่ได้แล้ว รัฐสภาถือเป็นตัวแทนของปวงชน ถ้าปวงชนส่วนใหญ่ (สมมุติว่าแทนโดยเสียงข้างมากในรัฐสภา) ตัดสินใจเดินหน้า ปวงชนส่วนน้อยไม่มีทางเลือก คือต้องเดินไปด้วยกัน เพราะรัฐธรรมนูญเป็นเรื่องของเราทุกคน จะร่างรัฐธรรมนูญทั้งที ควรมีความงามตั้งแต่ต้น ในท่ามกลาง และในตอนปลาย
งามตั้งแต่ต้น
ก่อนอื่น ผู้เสนอให้ยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ได้แก่ คณะรัฐมนตรี พรรคเพื่อไทย พรรคชาติไทยพัฒนา และตัวแทนประชาชน 3 คณะ ที่ยื่นรายชื่อ กว่า 50,000 ชื่อ และเสนอให้ตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญโดยแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 291 นั้น ควรบอกกล่าวให้ชัดเจนขึ้นถึงหลักการและเหตุผลของการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ เท่าที่ฟังมาจะเน้นในเรื่องที่มาของรัฐธรรมนูญปัจจุบัน ว่าไม่ชอบ แต่ยังไม่ชัดเจนในเรื่อง ความจำเป็นเร่งด่วน ทิศทางการปฏิรูป และเนื้อหาที่จะแก้ เป็นต้น ทั้งนี้ เพื่อให้พรรคการเมืองอื่น ๆ ตลอดจนพลังการเมืองอื่น ๆ ภาคธุรกิจและภาคประชาสังคม ฯลฯ เห็นคล้อยตามหลักการและเหตุผลของการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่นี้ให้มากที่สุด และมีความประสงค์จะเข้าร่วมคิด ร่วมแสดงออก และร่วมจัดทำรัฐธรรมนูญกันต่อไป
ที่มาของสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) มีความสำคัญมาก ผู้เสนอให้ยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ล้วนเสนอให้เลือกตั้ง สสร. โดยผู้เสนอฯเกือบทุกฝ่าย เสนอให้ใช้ระบบเลือกตั้งแบบคะแนนนำกำชัย (คนช. หรือ First Past the Post) แบบเขตเดียวเบอร์เดียว และใช้จังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง ระบบ คนช. เป็นที่คุ้นเคย เรียบง่าย เหมาะที่จะเลือกตั้ง ส.ส. ที่ทำงานเกาะติดพื้นที่ และเอื้อต่อพรรคการเมืองใหญ่เพื่อให้ได้เสียงมากพอแก่การจัดตั้งรัฐบาลที่มีประสิทธิภาพ แต่ไม่เหมาะสำหรับการเลือกตั้ง สสร. เพราะ สสร. ไม่น่าจะใช่ผู้แทนด้านพื้นที่ หากเป็นด้านความคิดทางการเมือง ด้านผลประโยชน์รวมของชาติ ด้านสังคม/อาชีพ มากกว่า สสร. ไม่เน้นการผนึกกำลังกันเป็นพรรคเป็นพวก หากต้องถกแถลงกันด้วยเหตุด้วยผลจนตกผลึกหรือเห็นพ้องต้องกัน เพราะรัฐธรรมนูญที่เป็นกติกาหลักของชาติของทุกคน ข้อด้อยของการใช้ระบบ คนช. เพื่อเลือกสสร. จังหวัดละ 1 คน มีดังนี้
1) เราเล็งเห็นผลได้โดยคร่าว ๆ ว่า ผู้สมัคร สสร. จะพยายามอิงคะแนนเสียงของพรรคในจังหวัด และผู้สมัครที่สนิทสนมกับพรรคเพื่อไทยในภาคเหนือและอีสาน และกับพรรคประชาธิปัตย์ในภาคใต้ น่าจะได้รับเลือกตั้งเป็น สสร. ส่วนในภาคอื่น ๆ ก็แบ่งกันไป อันตรายคือการที่ สสร. มีลักษณะแบ่งข้าง และเสียงข้างมากในสภามักจะเดินหน้าไปโดยไม่นำพาเสียงข้างน้อยในสภา ส่วนเสียงข้างน้อยอื่น ๆ ที่ได้มีตัวแทนเป็น สสร. ก็อาจตั้งกลุ่มค้านกันอยู่ข้างนอกสภา ซึ่งอาจทำให้เกิดปฏิกิริยาจากเสียงข้างมากในสภา ที่จะสนับสนุนฝ่ายตนให้มารณรงค์นอกสภาเหมือนกัน
2) คะแนนนำกำชัย หมายความว่าผู้สมัครที่มีเสียงมากกว่าใครเพื่อนจะได้รับเลือกตั้ง คาดได้ว่าในแต่ละจังหวัด จะมีผู้สมัครนับสิบคน ผู้มีคะแนนนำอาจได้รับคะแนนเพียง 10 ถึง 20% ก็ได้เป็น สสร. แล้ว หมายความว่า คะแนนเสียง 80 – 90 % เป็นคะแนนสูญเปล่า คือไม่ได้ใช้ประโยชน์ในการเลือกใครเข้าสภาร่างฯ ระบบ คนช. ในกรณีที่ไม่ใช่การเลือกตั้งในระบบพรรค น่าจะกีดกันเสียงข้างน้อยออกไป มากกว่าจะรวมทุกฝ่ายให้กว้างขวางที่สุด เพื่อให้ทุกฝ่ายรู้สึกว่ามีปากเสียงของตนอยู่ในสภาไม่มากก็น้อย ซึ่งน่าจะจำเป็นสำหรับภารกิจการร่างรัฐธรรมนูญ
3) การใช้จังหวัดเป็นเขตเลือกตั้งแบบเขตเดียวเบอร์เดียว ขัดต่อหลักการสำคัญของการเลือกตั้งคือ “หนึ่งคน หนึ่งเสียง หนึ่งมูลค่า” (One Person, One Vote, One Value) เพราะแต่ละจังหวัดมีประชากรไม่เท่ากัน กลับมี สสร. คนเดียวเหมือนกัน มีการอ้างถึงการเลือกตั้ง ส.ว. ของสหรัฐอเมริกา ที่มี ส.ว. สองคนต่อมลรัฐ โดยไม่คำนึงถึงประชากร แต่สหรัฐเป็นสหพันธรัฐที่ประสงค์ที่จะปกป้องเสียงของมลรัฐให้มีเท่า ๆ กัน ในระดับ ส.ว. แต่ระดับ ส.ส. ก็คำนึงถึงประชากรอยู่ดี
ในที่นี้ขอเสนอทางเลือกระบบเลือกตั้งสองทาง
1) การเลือกตั้งโดยใช้จังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง มีจำนวน สสร. ตามสัดส่วนประชากร และใช้ระบบคะแนนเสียงเดียว
สมมุติว่าต้องการ สสร. จากการเลือกตั้ง 130 คน (จากการสรรหา 20 คน รวมเป็น 150 คน) สมมุติว่าประชากรทั้งประเทศมีตัวเลขกลม ๆ เท่ากับ 65 ล้านคน หมายความว่า สสร. เลือกตั้ง 1 คน จะแทนประชากร 5 แสนคน เพราะ 65 ล้านหารด้วย 130 เท่ากับ 5 แสน เอาตัวเลขประชากรของแต่ละจังหวัดหารด้วย 5 แสน ผลหารที่เป็นจำนวนเต็มคือจำนวน สสร. ที่จัดสรรให้จังหวัดในรอบแรก ในรอบสองจะจัดสรร สสร. เพิ่มให้จังหวัด เริ่มตั้งแต่จังหวัดที่มีเศษการหารสูงสุด เรื่อยไปจนครบ 130 คน ถ้าทุกจังหวัดมี สสร. อย่างน้อยหนึ่งคน ก็เรียบร้อย มิฉะนั้นก็ย้อนกลับไปใหม่ และใช้เกณฑ์ทุกจังหวัดมี สสร. อย่างน้อยหนึ่งคน เหนือเกณฑ์เศษการหารสูงสุด ในตอนท้าย ๆ ของการจัดสรรรอบสอง
ในกรณีที่จังหวัดมี สสร. หลายคน ยังควรให้ผู้ลงคะแนนเลือกผู้สมัครได้คนเดียว หรือใช้ระบบเลือกตั้งแบบคะแนนเดียวโอนไม่ได้ (SNTV) ระบบนี้เคยใช้กับการเลือกตั้ง ส.ว. ตามรัฐธรรมนูญ 2540 ซึ่งผู้ลงคะแนนเลือกผู้สมัครได้คนเดียว แม้ว่าในเขตนั้นจะมีหลายที่นั่งก็ตาม วิธีนี้หลีกเลี่ยงคะแนนเสียงเป็นบล็อก (block vote) เพราะถ้ามีการลงคะแนนเป็นบล็อก ดังที่เคยเลือกตั้ง ส.ส. ในระบบที่เรียกกันว่าเขตเดียวเรียงเบอร์หรือพวงเล็ก คะแนนอิงพรรคก็อาจชนะได้ไปทั้งพวง แทนที่จะได้ผู้ชนะที่เป็นตัวแทนความคิดที่หลากหลาย ซึ่งรวมทั้งเสียงข้างน้อยและตรงตามหลักการที่จะรวมทุกฝ่าย (inclusiveness) นั่นเอง
2) ใช้กลุ่มจังหวัดที่มีประชากรเท่า ๆ กันเป็นเขตเลือกตั้ง
ขอเสนอให้ใช้ระบบเลือกตั้งแบบคะแนนเดียวโอนไม่ได้ (SNTV) กับเขตเลือกตั้งที่มีขนาดเท่ากัน นั่นคือมีจำนวนประชากรใกล้เคียงกัน และมี สสร. เท่ากัน การแบ่งเขตเลือกตั้งเป็นเรื่องสำคัญ ในการเลือกตั้ง ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อก่อนครั้งสุดท้าย ซึ่งเป็นการเลือกตั้งครั้งแรก ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 (ต่อมามีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในประเด็นนี้) มีการจัดแบ่งพื้นที่ประเทศเป็น 8 กลุ่มจังหวัด และให้แต่ละกลุ่มจังหวัดเป็นเขตเลือกตั้งที่มี ส.ส. ได้ 10 คน แม้มีข้อวิจารณ์ว่าการแบ่งเขตเลือกตั้งดังกล่าว อาจไม่สมบูรณ์แบบ เช่น มีการรวมจังหวัดที่อยู่ต่างภูมิภาคให้อยู่ในเขตเดียวกันบ้าง แต่ถ้าจะคงการแบ่งเขตเป็น 8 เขตเหมือนที่เคยใช้ ก็ใช้ได้เลย และผู้ลงคะแนนก็มีความคุ้นเคยในระดับหนึ่งแล้ว ถ้าให้มี สสร. 10 คนต่อเขต ก็จะได้ สสร. จากการเลือกตั้ง 80 คน ซึ่งเป็นตัวเลขที่ใกล้เคียงกับกรณีจังหวัดละคน
สรุปข้อเสนอคือ ใช้เขตเลือกตั้ง 8 เขต แต่ละเขตมี สสร. 10 คน ผู้ลงคะแนนเลือกผู้สมัครได้คนเดียว ผู้สมัครที่ได้รับเลือกตั้งคือผู้สมัครที่ได้คะแนนสูงสุด 10 คนแรก
งามในท่ามกลาง
รัฐธรรมนูญควรจะดีพร้อมในหลักการและในหลักปฏิบัติ โดยมีทั้งความเป็นสากลและความสอดคล้องกับบริบทสังคมการเมืองไทย ในมาตรา 291 ที่จะแก้ไขเพิ่มเติม ควรมีบทบัญญัติที่กำกับการทำงานของ สสร. ไว้บ้าง โดยหวังในความดีพร้อมดังกล่าว โดยเฉพาะควรมีบทบัญญัติกำกับในเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชน ที่ต้องทำอย่างจริงจัง มิใช่ขอไปที
1) ก่อนการยกร่าง สภาร่างรัฐธรรมนูญควรนำเรื่อง ปรัชญาหรืออุดมการณ์แห่งชาติ ที่จะเป็นเสาหลักหรือปฐมหลักการของรัฐธรรมนูญ เข้าสู่การถกแถลงอย่างจริงจัง คณะราษฎรเคยกำหนดหลัก 6 ประการ อินโดนีเซียมีหลัก 5 ประการหรือปัญจศีล หลายประเทศก็มีหลักปรัชญาเกี่ยวกับว่า “เราจะอยู่กันอย่างไร” เช่นกัน ในการนี้ สสร. ควรส่งเสริมการแลกเปลี่ยนความคิดเห็นของประชาชน และมีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นที่เป็นระบบ หลักปรัชญาแห่งชาติจะใช้เป็นกรอบในการยกร่างรัฐธรรมนูญต่อไป และเป็นข้ออ้างอิงเมื่อมีการถกเถียงกันในประเด็นสำคัญ ๆ
2) สภาร่างรัฐธรรมนูญควรถกแถลงว่ารัฐธรรมนูญที่จะร่าง ควรเป็นฉบับที่สั้น ที่บัญญัติเฉพาะที่เป็นหลักการสำคัญ ส่วนรายละเอียดให้ออกเป็นกฏหมายประกอบรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายธรรมดา หรือควรเป็นฉบับที่ยาว มีรายละเอียดค่อนข้างมาก เหมือนรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550
3) คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญควรกำหนดแนวคิดหรือประเด็นสำคัญ ๆ ที่ควรรับฟังความคิดเห็นจากประชาชน แล้วส่งเสริมการแลกเปลี่ยนความคิดเห็นของประชาชน ตลอดจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นเกี่ยวกับแนวคิดและประเด็นดังกล่าวอย่างกว้างขวางอีกเช่นกัน สังเกตว่าคำที่ใช้ในที่นี้คือ “แลกเปลี่ยน” ความคิดเห็นที่เป็นการสื่อสารสองทาง มากกว่ารับฟังความคิดเห็นที่มีนัยเป็นการสื่อสารทางเดียวมากกว่า
งามในตอนปลาย
ดูเหมือนจะเห็นพ้องต้องกันว่า จะนำร่างรัฐธรรมนูญเข้าสู่การลงประชามติ “รับ” หรือ “ไม่รับ” ร่างของ สสร. เป็นธรรมดาอยู่เองที่จะมีคนเห็นด้วยกับร่างในบางมาตรา และไม่เห็นด้วยในบางมาตรา การลงประชามติคือการคิดแบบองค์รวมว่า เบ็ดเสร็จแล้ว พอรับได้หรือรับไม่ได้ สอบผ่านหรือสอบตก แต่ประเด็นสำคัญคือต้องให้เวลาและโอกาสแก่ประชาชน ที่จะมาถกแถลงกันเองในมาตราหรือประเด็นที่มีความเห็นก้ำกึ่ง เพื่อให้ในที่สุดการลงประชามติ คือการตัดสินใจอย่างมีข้อมูลและมีเหตุผล ช่วงเวลาการศึกษาร่างรัฐธรรมนูญ ควรเป็นเวลาของสถาบันการศึกษา ภาคการเมือง ภาคประชาสังคม ฯลฯ ที่จะได้รับการสนับสนุนจากสภาร่างฯให้ทำการศึกษา ไม่ใช่ช่วงเวลาประชาสัมพันธ์หรือสื่อสารฝ่ายเดียวของ สสร.
สรุป
การร่างรัฐธรรมนูญใหม่ครั้งนี้ เป็นหัวเลี้ยวหัวต่อของสังคมการเมืองไทย เราต้องพยายามหักเลี้ยวให้ดี จะได้ไม่ลงข้างทาง เราจะต้องไม่ขับเร็วนัก จะได้เห็นทางอย่างถี่ถ้วน นั่นก็คือ ระยะเวลาที่ให้ สสร. ทำงาน ควรมากกว่า 180 วันดังที่เป็นร่างของหลายฝ่าย ไหน ๆ ก็ชอบเลขเก้ากันแล้ว ขอเสนอสักเก้าเดือนหรือ 270 วันเป็นอย่างไร ซึ่งความจริงควรจะมากกว่านี้อีก เพราะไม่ควรถือคติ “น้ำขึ้นให้รีบตัก” เพราะในกรณีนี้ เราต้องการพร้าเล่มงามมิใช่หรือจะร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งที ขอให้ทำให้ดีที่สุด คือให้ทุกฝ่ายมีส่วนร่วม ทั้งในตัวกระบวนการและความรู้สึกเป็นเจ้าของผลลัพธ์นั่นเอง