คำต่อคำ:วิษณุ เครืองาม "ที่ปรึกษาแก้ รธน. ไม่ใช่ 10 อรหันต์-ไม่มีอำนาจบังคับ ควบคุม"

หมายเหตุ - ศ.ดร.วิษณุ เครืองาม อดีตรองนายกรัฐมนตรี แถลงข่าวการประชุมคณะกรรมการที่ปรึกษาด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญของผู้ตรวจการ แผ่นดินนัดแรก ถึงบทบาทหน้าที่ของคณะที่ปรึกษาฯ

อันดันดับแรกต้องทำความเข้าใจกันก่อน เพราะหากตั้งต้นไม่ถูกจะทำให้เข้าบทบาทของคณะที่ปรึกษาฯ 10 คนตรงนี้ผิดพลาด จึงต้องย้ำอีกครั้งหนึ่งว่า ผู้ตรวจการแผ่นดินมีอำนาจหน้าที่ตาม รัฐธรรมนูญ ที่ได้จงใจให้หน้าที่ไว้ประการหนึ่งในมาตรา 244 (3) คือหน้าที่ในการจัดทำข้อเสนอแนะ ติดตาม ประเมินผลว่ารัฐธรรมนูญที่ได้ใช้มาแล้วนั้น มีปัญหาตรงไหนอย่างไร มาตราใดที่ยังไม่ได้ใช้ มาตราใดผิดพลาดคลาดเคลื่อน

นอกจากนี้ยังมีอีกประการที่ใส่ไว้ด้วย ก็คือว่า มีอำนาจหน้าที่ที่จะเสนอข้อพิจารณาในการแก้ไขรัฐธรรมนูญตามความจำเป็น อำนาจเหล่านี้เมื่อสมัยใช้รัฐธรรมนูญปี 2540 คือเมื่อ 15 ปีมาแล้ว ตามรัฐธรรมนูญ ปี 2540 เขาใส่อำนาจที่จะเสนอให้แก้รัฐธรรมนูญอะไรเอาไว้บ้างไว้ที่มาตราสุดท้าย โดยฝากเอาไว้ที่องค์กรอิสระ 3 องค์กร ได้แก่ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ คณะกรรมการการเลือกตั้ง ศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งถ้า 3 องค์กรนี้คิดว่ามีอะไรต้องแก้ไข เมื่อรัฐธรรมนูญใช้ไปแล้ว 5 ปีก็ให้ทำข้อเสนอแนะแก้ไขได้

โปรดสังเกตว่า 3 องค์กรครั้งนั้น ไม่รวมผู้ตรวจการแผ่นดิน

แต่พอมาถึงรัฐธรรมนูญ ปี 2550 รัฐธรรมนูญได้ตัดอำนาจขององค์กรอิสระทั้ง 3 องค์กรออกไป และเอาอำนาจไปฝากไว้กับองค์กรที่ 4 ที่ไม่เคยให้อำนาจมาก่อน คือฝากไว้ที่ผู้ตรวจการแผ่นดิน ซึ่งเป็นองค์กรเดียวในบรรดาองค์กรอิสระทุกประเภทในรัฐธรรมนูญนี้ ที่จะทำข้อเสนอแนะว่า ควรแก้ไขรัฐธรรมนูญอะไรบ้างตามความจำเป็น ขณะเดียวกันก็ฝากหน้าที่ให้ดู ติดตาม ประเมินผลด้วยว่า ที่รัฐธรรมนูญบอกให้ออกกฎหมายลูก สุดท้ายได้ออกหรือยัง ที่รัฐธรรมนูญบอกให้ทำ มีการทำตามหรือหลีกเลี่ยง หลบเลี่ยงอย่างไร ตรงนี้เป็นอำนาจของผู้ตรวจการแผ่นดิน ฉะนั้นก็แยกเป็น 2 ส่วนคือ ส่วนติดตามบังคับใช้ กับส่วนข้อเสนอให้แก้ไข

ส่วนติดตามบังคับใช้นั้น ผู้ตรวจการแผ่นดินได้ตั้งสำนักติดตาม ประเมินผลการปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญไว้ นานแล้ว และก็ทำรายงานออกมาฉบับหนึ่ง ซึ่งบอกไว้เลยว่า มาตราใดมีปัญหาอะไร มีใครส่งข้อทักท้วงมาบ้าง มีหน่วยงานไหนขัดข้องบ้าง เพียงแต่ในรายงานไม่ได้บอกว่า ถ้าจะปรับปรุงนั้นจะปรับปรุงอย่างไร ซึ่งคณะกรรมการที่ปรึกษา 10 คนก็จะนำตรงนี้มาดูว่า จะเสนอแนะให้ปรับปรุงแก้ไขอะไรบ้าง เพื่อว่า 99 คนที่จะไปร่างรัฐธรรมนูญในอีกไม่กี่เดือนข้างหน้า เขาอาจจะเอามาตราอย่างเดียวกันกลับไปเขียนใหม่ เขาจะได้รู้ว่าเคยเขียนแล้วและพบว่ารัฐธรรมนูญมีปัญหา ถ้าจะเขียนใหม่ต้องเขียนอีกแบบหนึ่งหรืออย่างไร ถ้าเขามีความเห็นคล้อยตามเรา แต่ถ้าเขายืนยันว่าจะเขียนตามเดิม อันนั้นก็แล้วไป นี่คือ การบ้านข้อหนึ่งที่เราจะทำ

ขณะที่กรอบที่สอง ซึ่งก็คือ ข้อเสนอแนะให้แก้ไขรัฐธรรมนูญ ในส่วนตรงนี้ที่ผ่านมา ผู้ตรวจการแผ่นดินไม่ได้เคลื่อนไหวอะไรก็เพราะเหตุว่า มาตรา 244 (3) บอกให้เสนอแนะตามความจำเป็น ในเมื่อไม่มีใครขยับเขยื้อนเคลื่อนไหวในสังคม ก็ไม่ใช่เรื่องที่ผู้ตรวจการแผ่นดินจะไปชิงเปิดประเด็น จุดพลุเพื่อจะขอแก้ไข

แต่พอมาในระยะนี้ เมื่อจะมีการแก้ไข จนถึงขั้นยกร่างทั้งฉบับแล้ว สิ่งใดที่มันมีอยู่และเป็นปัญหา สะสมเป็นดินพอกหางหมูอยู่ ก็คงต้องนำขึ้นมาพิจารณาอย่างเป็นระบบ ส่งไปยังหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

เพราะฉะนั้นวิธีทำงานของคณะกรรมการที่ปรึกษา 10 คนเราจึงได้ตกลงกันว่า

1.ขอให้สาธารณชนเข้าใจว่า เราเป็นแต่เพียงคณะที่ปรึกษา เราไม่ใช่ตัวผู้ตรวจการแผ่นดินเอง เพราะฉะนั้นเรามีอะไรก็ส่งให้ผู้ตรวจการแผ่นดินเอาไปเลือกใช้ประโยชน์

2.เราจะเป็นที่ปรึกษาเฉพาะที่เกี่ยวข้องกับรัฐธรรมนูญเท่านั้น ไม่เกี่ยวข้องกับเรื่องอื่นๆ ทั้งสิ้น  

3.คณะกรรมการชุดนี้จะไม่ยกร่างรัฐธรรมนูญแข่งกับใคร จะไม่ติดตามการทำงานของคณะกรรมาธิการฯ ที่กำลังประชุมอยู่เวลานี้และจะไม่ติดตามการทำงานของ ส.ส.ร. กล่าวคือไม่ได้ยุ่ง ไม่ได้เกี่ยว ขาดตอนกัน 

เราจะทำอย่างเดียวคือส่งข้อเสนอไปยังผู้ตรวจการฯ ถ้าผู้ตรวจการเลือกและเห็นด้วยกับจุดใด ท่านก็จะส่งต่อไปให้แก่รัฐบาล ส.ส.ร.หรือใครก็สุดแท้

ส่วนประเด็นที่คณะที่ปรึกษา 10 คนนี้จะหยิบยกขึ้นมา เราเห็นว่าต้องแบ่งเป็น 2 ขยัก เพราะว่าวันนี้การแก้รัฐธรรมนูญเขาทำเป็น 2 ขยัก ขยักแรกคือการแก้ มาตรา 291 ตรงนี้ก็เป็นการแก้รัฐธรรมนูญอย่างหนึ่ง เราก็คงหนีไม่พ้นที่ต้องเข้าไปดู ในแง่ที่ว่า การแก้มาตรา 291 เพิ่มหมวดใหม่ขึ้นให้มีการแก้รัฐธรรมนูญได้ทั้งฉบับนั้น ในทางทฤษฎี ในทางปฏิบัติมีปัญหาอะไรหรือไม่ หรือมีทางใดที่ทำให้มีความรัดกุม ชัดเจน สละสลวย งดงามและเป็นที่สอดคล้องกับความต้องการของประชาชนมากกว่านี้ได้หรือ ไม่...ตรงนี้เราก็จะให้ความเห็นไป

ขยักที่ 2 ก็คือ เมื่อเลยไปถึงการเกิด ส.ส.ร. 99 คน (ถ้า ตัวเลขคือ 99 คนจริง) การร่างรัฐธรรมนูญคงต้องลงมือร่างกันตั้งแต่มาตราแรกยันมาตราสุดท้ายอยู่ แล้ว เราก็จะหยิบยกเอาบ้างประเด็นขึ้นมาว่า ประเด็นนี้เขียนอยู่ในรัฐธรรมนูญปี 2550 ปี 2540 หรืออาจจะเขียนตั้งแต่ปี 2475 และก็มีเสียงวิพากษ์วิจารณ์ เราคิดว่าเพื่อให้เข้ากับกาลสมัยโลกาภิวัตน์ สอดคล้องกับประชาธิปไตย สิทธิมนุษยชน ธรรมาภิบาล รวมทั้งนิติธรรม ซึ่งเป็นหลักใหม่ๆ เหล่านี้ ควรจะมีการเขียนเสียใหม่อย่างไร หลักการควรจะเป็นอย่างไร

สมมุตินะครับ เช่น ประเด็น ส.ส.ร.ควรจะสังกัดพรรคหรือไม่ ประเด็น มาตรา 190 ในการทำสนธิสัญญาควรจะเขียนให้รัดกุม ชัดเจนอย่างไร เพราะได้แก้มาครั้งหนึ่งแล้วก็ยังดูไม่ชัดเจน และก็ยังมีอีกหลายประเด็นที่กรรมการกฤษฎีกา เคยได้รับการบอกกล่าวจากส่วนราชการต่างๆ อยู่เสมอว่ามีปัญหา ซึ่งวันนี้เมื่อทำแล้วก็ต้องทำให้ชัดเจน ส่วนจะทำอย่างไรก็ต้องใช้สติปัญญาของที่ปรึกษาทั้ง 10 คน โดยเราจะทำในลักษณะตั้งประเด็น และมีข้อเสนอแนะ หนึ่ง สอง สาม ในกรณีที่มีความเห็นต่างกันก็จะใส่ทุกความเห็น และก็ส่งไปยังผู้ตรวจการแผ่นดิน ซึ่งลำดับขั้นตอนก็จะเป็นไปตามนี้ 

เพราะฉะนั้น ขอความกรุณาโปรดเข้าใจว่า คณะกรรมการชุดนี้ไม่ใช่ 10 อรหันต์ เพราะอรหันต์จริงๆ คือ ผู้ตรวจการแผ่นดิน เพราะท่านมีอำนาจเสนอแนะแก้ไข

ส่วน ที่ท่านมาตั้งคณะที่ปรึกษา เพื่อช่วยดูในส่วนของรัฐธรรมนูญ เพราะผู้ตรวจการฯ ให้ความเห็นว่า คนที่จะมาเป็นที่ปรึกษาให้กับผู้ตรวจการฯ ในการแก้รัฐธรรมนูญนั้น คงต้องเป็นคนที่มีความเป็นกลาง มีความเป็นนักวิชาการ เคยสอน เคยใช้ เคยร่าง เคยวิพากษ์วิจารณ์มาก่อน เพราะเรื่องนี้ไม่ใช้งานปกติ งานธรรมดา แต่เป็นงานใหญ่ เป็นเรื่องของรัฐธรรมนูญ เพราะฉะนั้น ต้องอาศัยความรู้ทางวิชาการมาประกอบกัน

++ เมื่อถามว่า ถ้าเป็นเช่นนั้น ประเด็นที่จะพิจารณาในนัดต่อไปคือเรื่องมาตรา 291 ใช่หรือไม่

ผมย้ำอีกครั้ง การทำงานของเรานั้นได้ยึดมาตรา 244 (3) เป็นหลัก ส่วนประเด็นของมาตรา 291 นั้นคงไม่ถึงขนาดไปสู้รบปรบมือ ขัด ขวางการจัดทำ การแก้ไขที่มีอยู่ในสภา แต่ความเห็นของเราจะออกไปในทางวิชาการมากกว่า ตั้งแต่เริ่มต้นว่า ในทางทฤษฎีและปฏิบัติ การทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ มันมีเหตุผล หลักการ มีกรอบ วิธีอะไรหรือไม่ โดยเราจะเอาวิธีการทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับที่เคยทำมาแล้วในอดีต เช่นเมื่อครั้งปี 2489 ปี 2540 ขึ้นมาเป็นแนวทางในการเปรียบเทียบ...นี่ก็คือเป็นประการที่หนึ่ง 

ส่วนประการที่สอง ก็คือว่า ขณะนี้คณะกรรมการวิสามัญ พิจารณาการแก้ไขรัฐธรรมนูญก็เปิดให้แปรญัตติกันอยู่ ซึ่งก็คงต้องมีการแก้ไขกันหลายมาตรา ตรงนี้เราก็อาจมีข้อเสนอแนะไปว่า เมื่อ คุณกำลังจะแก้อะไรอยู่แล้ว มีทางไหนไหมที่จะแก้ให้ดูดี รัดกุม ชัดเจน ถูกต้อง เป็นที่ยอมรับ เป็นที่เชื่อถือ เป็นมาตรฐานสากลทั่วไป สอดคล้องกับหลักวิชาการได้มากกว่านี้

"วันนี้ข้อเสนอแนะจากสังคมท่านก็เห็นว่ามีอยู่แล้ว เช่นพูดถึงเรื่องการทำประชามติก่อนที่จะมีการร่าง ฯลฯ สิ่งเหล่านี้จะเอาเข้ามาสู่กระบวนการพูดคุยกัน และพอจบเรื่องนี้คงใกล้เคียงกับเวลาที่การจัดทำการแก้ไขรัฐธรรมนูญมาตรา 291 เสร็จสิ้น เข้าวาระ 3 ในอีก 1-2 เดือนข้างหน้า และเมื่อเกิด ส.ส.ร.ขึ้นก็คงขยับไปเรื่องเนื้อหา ซึ่งเราก็จะขยับไปตรงนั้นตาม  

แต่ขอขีดเส้นใต้ตรง นี้ว่า ไม่ได้ติดตามการทำงานของคณะกรรมาธิการฯ และ ส.ส.ร. เพราะฉะนั้น ส.ส.ร. วันนี้จะประชุมอะไรกันเราไม่สนใจ เราอาจจะหยิบเรื่องอื่นขึ้นมา เขาอาจจะพูดเรื่องหัว เราอาจจะหยิบเรื่องท้ายขึ้นมา แต่สุดท้ายก็จะเป็นเล่มจบ และอาจส่งไป ส.ส.ร.อยู่ดี 

++เมื่อถามว่า กรรมการชุดนี้จะอยู่ไปถาวรหรือไม่ อย่างไร

...10 คนนี้มีงานทำมาหากินกันทั้งนั้น ฉะนั้นก็คงเป็นไปในระยะหนึ่ง อาจจะเสร็จก่อนหรือเสร็จหลัง ส.ส.ร. ก็แล้วแต่ แต่ว่าแนวโน้มจะต้องเสร็จก่อน เพราะจะมีประโยชน์อะไรที่เสร็จหลัง ส.ส.ร. เขาประกาศเสร็จเรียบร้อย ในหลวงทรงลงพระปรมาภิไธย ชุดนี้ยังมาเอ๋อเหรอ อ๋าหลาอยู่ จะไปแก้ตรงไหนก็ไม่ได้ เราคงต้องทำให้มันเสร็จๆ และคงทำเร็ว เพราะว่าหนึ่งเราไม่ต้องยกร่าง แต่ ส.ส.ร.เขามีเวลา 180 วันนับต่อจากนี้ เขาจึงต้องคิดกรอบ ยกร่าง ต้องมีถ้อยคำด้วย เราไม่ต้องถึงขั้นยกร่างอะไรเลย 

อีกประการหนึ่งก็คือเราไม่ได้ยกขึ้นมาพิจารณาทุกมาตรา มาตราไหนไม่เป็นประเด็นก็ไม่ควรจะยกขึ้น ยกมาแต่มาตราใหญ่ ซึ่งมาตราใหญ่นั้นจะมาจากที่ปรึกษาแต่ละคน มองว่าเป็นเรื่องใหญ่ 

...อย่างเช่นที่บอกว่า การปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ทั้งหลายต้องทำตามหลักนิติธรรม วันนี้ทุกหน่วยราชการส่งคำถามมาที่กฤษฎีกาว่า หลักนิติธรรม แปลว่าอะไร ทำให้มีคนบอกว่า จะตีความให้ชัดเจนกว่านี้ได้ไหม ซึ่งในตอนที่เขายกร่าง จะพบว่า เขาโหวตกันออกมาหกสิบกว่าให้เอาหลักนิติธรรม ห้าสิบกว่าเอาหลักนิติรัฐ และวันนี้ถ้าจะทำใหม่ก็ต้องย้อนกลับมาว่าเอาหลักนิติรัฐหรือเปล่า ไอ้เรื่องนี้แหละที่จะเอามาพูดกันในที่ประชุมคณะที่ปรึกษา นี่คือตัวอย่าง 

สรุบก็คือ เมื่อเราไม่ได้ยกร่าง ไม่ยกเป็นรายมาตรา มันน่าจะเสร็จเร็วและจะได้ไปทำมาหากินอย่างอื่นกัน 

++ เมื่อถามถึงความเชื่อมั่นในเรื่องความเป็นกลางของคณะที่ปรึกษาฯ 

ผมไม่ได้สถาปนาตัวเอง อีก 9 คนก็ไม่ได้ตั้งตัวเอง ผู้ตรวจการแผ่นดินท่านตั้ง ฉะนั้น ความเป็นกลาง ไม่เป็นกลางเบื้องต้น ผู้ตรวจการฯ ต้องเป็นคนตอบ

 แต่ว่าในส่วนที่พอจะตอบแทนทั้ง  10 คนได้ ก็คือ เราจะทำงานด้วยความเป็นกลาง ซึ่งความเป็นกลางตรงนี้หมายความว่า ไม่จำเป็นต้องมีฉันทามติ หรือสุดท้ายต้องบีบให้ทุกคนโหวตเห็นด้วย เสียงข้างน้อยต้องทำตามเสียงข้างมาก แต่เราคุยกันแล้วว่าใครเห็นอย่างไรก็ยังเห็นอย่างนั้น มีอิสระของตัวเอง เหมือนกันหรือไม่เหมือนกันตรงไหนก็ได้ นี่คือความเป็นกลาง 

อีกประการหนึ่งก็คือว่า เราจะพยายามไม่ให้ใครคนใดคนหนึ่ง พูดอะไรออกไปในทางฝักใฝ่ ส่อ หรือแสดงอะไรที่ไม่ได้มีหลักฐานสนับสนุน ถ้าอยู่ภายใต้สิ่งเหล่านี้ นี่ก็คือหลักฐาน...ความเป็นกลางมันก็จะมีอยู่ในตัวของมันเอง

แต่ถ้ายังพบอีกว่า ไม่เป็นกลาง ก็เป็นเรื่องของสังคมที่ต้องตัดสิน ซึ่งก็คงไม่มีใครว่าอะไร และก็ไม่มีเหตุอะไรที่เราจะต้องมาจับให้ 10 คนตรงนี้ต้องเป็นกลางให้จงได้ ในเมื่อเราไม่ได้มีอำนาจหน้าที่อะไร 

สิ่งที่เราคิดไป ผู้ตรวจการฯ อาจเอาไปใส่ตะแกรงร่อนอีกรอบหนึ่ง 100 ท่านอาจจะเอาแค่ 10 ไปส่ง สสร.ก็เป็นเรื่องของท่าน และเมื่อไปถึง ส.ส.ร. ร่อนอีกอาจเอาแค่ 2 เท่านั้นก็เรื่องของท่าน จึงไม่มีเหตุอะไรที่ต้องมานั่งจับเอาความเป็นกลาง เหมือนกับที่เราไม่ต้องสงสัยว่า 99 คนมีความเป็นกลางไหม ถ้าเกิดมันมาตามช่องทางไหนอย่างไร มันก็ไปตามกระบวนการนั้น เราต้องเอาสิ่งที่เป็นผลงานมาพูดกันมากกว่า ฉันใดก็ฉันนั้น

++ เมื่อถามต่อว่า อาจารย์บอกว่าจะยกมาแต่ประเด็นที่เป็นปัญหา มาตรา 237 กับมาตรา 309 ต้องยกมาด้วยไหม

 ยังไม่การพูดกันชัดเจน แต่มีกรรมการบางท่านได้ยกขึ้นมาเป็นตัวอย่าง และคงเป็นไปไม่ได้หรอกที่สังคมทั้งประเทศเขามองว่าเป็นปัญหา แต่กรรมการที่ปรึกษาไปรู้เอาหัวไปมุดอยู่ที่ไหน ถึงไม่รู้ว่ามันเป็นปัญหา

...เมื่อใดที่สาธารณชนพูด มันละเลยไม่ได้

++ ถ้ายื่นข้อเสนอไปแล้วสภาไม่ได้มีการตอบสนอง จะทำอย่างไร

คนที่จะเดือดร้อนคือผู้ตรวจการแผ่นดิน เพราะท่านประธานผู้ตรวจการฯ จะเป็นคนเซ็นส่งไป พวกเราจะไปเดือดร้อนอะไร อย่าว่าแต่ ส.ส.ร. ไม่เอาเลย ถึงผู้ตรวจการฯ ไม่เอาก็ไม่เป็นไร ไม่เดือดร้อน  ผมก็ไม่เอากลับไปเขียนตำราไว้สอนได้อีกเล่มหนึ่ง หากินต่อไปได้อีก จะกลัวอะไร

++แล้วที่บอกว่า จะเร่งการทำงานก่อนที่ ส.ส.ร. จะดำเนินการเสร็จสิ้น ตรงนี้จะเป็นการไปคอนโทรล ส.ส.ร. หรือไม่

เราไม่กลัวและไม่กังวลว่าพรรคการเมืองใด หรือสมาชิกรัฐสภาที่ให้กำเนิด ส.ส.ร.จะเข้าไปชี้นำหรือคอนโทรล ทั้งๆ ที่เขามีช่องทางและมีอำนาจ คณะที่ปรึกษานี้ช่องก็ไม่มี อำนาจก็ไม่มี บารมีตัวบุคคลก็ไม่มี แต่จะต้องเป็นประเด็นว่าจะไปชี้นำ หรือจะไปคอนโทรล 

ทาง ส.ส.ร.เองก็มีคนออกมาพูดว่า สุดท้ายทุกอย่างอยู่ในมือ ส.ส.ร. ขณะที่รัฐบาลเองก็ดาหน้าออกมาพูดตั้งหลายท่านว่าไปคอนโทรลเขาไม่ได้ ไปบังคับ แทรกแซงเขาไม่ได้ ตรงนี้ก็แปลว่าไม่มีใครแทรกแซง ส.ส.ร.ได้ ซึ่งถ้าทฤษฎีนี้ถูกต้อง แล้วทำไม 10 คนตรงนี้ถึงจะไปแทรกแซง จนทำให้ ส.ส.ร. ขนพองสยองเกล้า ต้องยอมกลัวได้ เพราะฉะนั้นมันไม่มีประเด็นอะไรในส่วนนี้