เมื่อ 5 มาตรา ร่าง พ.ร.บ.งบฯปี 61 ไม่มีการอ่านในการพิจารณาวาระสองมีผลอย่างไร

ผลในข้อกฎหมายเมื่อ 5 มาตราในร่างพ.ร.บ.งบปี 2561 ไม่มีการอ่านให้ สนช.พิจารณาลงมติในวาระที่สองในหนังสือคำชี้แจงของสนช.ที่สว.(สนช.)0014/พิเศษ ลงวันที่ 15กันยายน 2560 โดยท่านเลขาธิการวุฒิสภายอมรับว่าประธาน สนช.คือ ท่านศาสตราจารย์พรเพชร วิชิตชลชัย ไม่ได้ให้เลขาธิการวุฒิสภาอ่าน 5 มาตราที่คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพ.ร.บ.งบปี 2561ไม่มีการแก้ไขโดยอ้างว่ากระทำได้ตามข้อบังคับการประชุมสภาสนช. พ.ศ. 2560 ข้อ 75 ที่กำหนดไว้ว่า

“ญัตติใดไม่มีผู้คัดค้าน ให้ประธานถามที่ประชุมว่า มีผู้คัดค้านเป็นอย่างอื่นหรือไม่ เมื่อไม่มีผู้เห็นเป็นอย่างอื่น หรือเป็นการพิจารณา....ร่างพระราชบัญญัติใวาระที่สอง โดยคณะกรรมาธิการไม่มีการแก้ไข ให้ถือว่าที่ประชุมเห็นชอบด้วยกับญัตตินั้น” ที่ผู้เขียนได้โต้แย้งว่าการที่จะเข้าเงื่อนไขข้อ 75 นี้จะต้องเป็นร่างพระราชบัญญัติที่คณะกรรมาธิการไม่มีการแก้ไขเลยทั้งฉบับ เพราะข้อบังคับ 75 นี้ใช้คำว่า “ร่างพระราชบัญญัติในวาระที่สองโดยคณะกรรมาธิการไม่มีการแก้ไข” มิได้ใช้คำ “ร่างมาตราที่ไม่มีการแก้ไข” แต่ประการใด

ฉะนั้นการที่ไม่มีการอ่านทั้ง 5 มาตราที่ไม่มีการแก้ไข ให้สมาชิก สนช.พิจารณาลงมติตามข้อ 122 จึงเป็นผลให้ 5 มาตราดังต่อไปนี้ตกไปไม่มีผลเป็นกฎหมายงบประมาณรายจ่ายปี พ.ศ. 2561 คือมาตรา ดังนี้

มาตรา 1 พระราชบัญญัตินี้เรียกว่า “พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2561”

มาตรา 2 พระราชบัญญัตินี้ให้ใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม พ.ศ. 2560 เป็นต้นไป

มาตรา 3 งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2560 ให้ตั้งเป็นจำนวนรวมทั้งสิ้น 2,900,000,000,000 บาท จำแนกเป็นรายจ่ายตามที่จะระบุต่อไปในพระราชบัญญัตินี้ ....

มาตรา 61 งบประมาณรายจ่ายสำหรับแผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐ ให้ตั้งเป็นงบประมาณรายจ่ายของส่วนราชการ และรัฐวิสาหกิจ เป็นจำนวน 260,818,932,200 บาท จำแนกดังนี้

1. กระทรวงการคลัง รวม 212,241,11,300 บาท คือ

(1) สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ 212,241,111,300 บาท

2. รัฐวิสาหกิจ รวม 48,577,820,900 บาท คือ

(1) ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร 34,390,099,700 บาท

(2) การรถไฟแห่งประเทศไทย 4,401,532,300 บาท

(3) การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย 9,321,487,000 บาท

(4) การประปาส่วนภูมิภาค 464,710.900 บาท

มาตรา 63 งบประมาณรายจ่ายของส่วนราชการในพระองค์ ให้ตั้งเป็นจำนวน 4,196,323,500 บาท จำแนก ดังนี้

1. ส่วนราชการในพระองค์ รวม 4,196,323,500 บาท

(1) แผนงานพื้นฐานด้านความมั่นคง 4,196,323,500 บาท

มาตรา 63 อำนาจการสั่งจ่ายเงินแผ่นดิน

มาตรา 64 ผู้รักษาการที่คณะกรรมาธิการไม่มีการแก้ไขทั้ง 5 มาตรา นั้นชอบและถูกต้องแล้ว แต่เมื่อท่านประธานไม่อ่านให้มีการลงมติตามข้อบังคับข้อ 122 และไม่อยู่ในข่ายข้อยกเว้นข้อ 75 ตามที่ให้เหตุผลมาแล้ว จึงเป็นการตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งข้อบังคับการประชุมสภาที่ตราขึ้นตามรัฐธรรมนูญโดยชัดแจ้ง และข้อความในร่าง 5 มาตราดังกล่าวเป็นสาระสำคัญทุกมาตราที่มีความสัมพันธ์กันทั้งฉบับ จึงมีผลให้ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2561 เป็นอันตกไปทั้งฉบับ และจะเป็นการเสียหายอย่างยิ่งในการบริหารราชการแผ่นดินที่ต้องมีงบประมาณรายจ่ายเป็นหลักในการจ่ายเงินแผ่นดิน 

ในการนี้ผู้เขียนจึงได้เสนอแนะให้ท่านประธานสภาและสมาชิกสนช.ในหลายบทความ นำข้อบังคับที่ 128 มาดำเนินการแก้ไขข้อผิดพลาดดังกล่าวโดยรีบด่วนก่อนที่นายกรัฐมนตรีจะนำร่างขึ้นทูลเกล้าเพื่อลงพระปรมาภิไธย แต่เมื่อทุกฝ่ายเพิกเฉย แต่ท่านนายกรัฐมนตรียังอาจส่งไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัยได้ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 148(2)

อนึ่ง เพื่อจะได้ทราบถึงความเป็นมาของข้อ 75 ของข้อบังคับปี 2560 ที่ท่านนำมาอ้างว่าทำได้นั้น ข้อนี้มีที่มาจากข้อบังคับเดิม ๆ และข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2540 ข้อที่ 75 ที่กำหนดไว้ ดังนี้

“ญัตติใดไม่มีผู้คัดค้าน ให้ประธานถามที่ประชุมว่า มีผู้เห็นเป็นอย่างอื่นหรือไม่ เมื่อไม่มีผู้เห็นเป็นอย่างอื่น ให้ถือว่าที่ประชุมลงมติเห็นชอบด้วยญัตตินั้น
ความในวรรคหนึ่งมิให้ใช้บังคับแก่ญัตติที่เป็นร่างพระราชบัญญัติ หรือเรื่องอื่นใดที่รัฐธรรมนูญหรือข้อบังคับนี้ ให้ที่ประชุมวินิจฉัยโดยการออกเสียงลงคะแนน”

จะเห็นได้ว่าตามข้อบังคับเดิมนั้น ถ้าเป็นร่างพระราชบัญญัติแล้วไม่ว่ากรรมาธิการจะมีการแก้ไขหรือไม่แก้ไข จะต้องให้ที่ประชุมวินิจฉัยโดยออกเสียงลงคะแนนทุกฉบับไม่มีข้อยกเว้นแต่ประการใด

แต่เมื่อตามข้อบังคับปี 2560 ข้อ 75 ได้มีข้อยกเว้นเพิ่มเติมเข้ามาเฉพาะ “ร่างพระราชบัญญัติในวาระที่สองโดยคณะกรรมาธิการไม่มีการแก้ไข” ก็จะต้องใช้โดยเคร่งครัดที่เป็นร่างพระราชบัญญัติที่ไม่มีการแก้ไขเลยทั้งฉบับเท่านั้นจะนำมาใช้กับมาตราที่กรรมาธิการไม่มีการแก้ไขไม่ได้

ประเด็นที่สำคัญนี้ยังไม่จบครับ ผมจะนำมาเป็นกรณีศึกษาที่สำนักเสริมศึกษาและทรัพยากรมนุษย์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จะจัดให้มีการอบรมเจ้าหน้าที่รัฐสภาของท่านประธาน สนช.ที่ผมจะเป็นผู้บรรยายในหัวข้อวิชากฎหมายการคลังและงบประมาณรายจ่ายในเร็ว ๆ นี้ครับ