มุมมืดของ กสทช. : กรณีการจัดทำร่างประกาศการครอบงำกิจการของคนต่างด้าว

สุดท้ายคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม (กทค). ก็เดินหน้าที่จะผลักดัน ร่างประกาศ  เรื่อง การครอบงำกิจการของคนต่างด้าว    ซึ่งได้กำหนดนิยามของคนต่างด้าวที่เข้มงวดมากขึ้นกว่าที่กำหนดใน พ.ร.บ. การประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ. 2542  แต่ที่สำคัญคือ นิยามดังกล่าวหละหลวมมากเปิดช่องให้ผู้ที่ทำหน้าที่กำกับดูแลใช้อำนาจแห่งดุลยพินิจในการชี้ว่าผู้ประกอบการรายใดเป็นหรือไม่เป็นคนต่างด้าว  ปัจจัยที่ใช้ในการพิจารณาสัญชาติของผู้ประกอบการนั้นหลากหลายมาก  รวมถึง แหล่งเงินกู้ เงื่อนไขการกู้เงิน การทำสัญญาเกี่ยวกับทรัพย์สินทางปัญญา การทำสัญญาการจัดซื้อจัดจ้าง ฯ โดยไม่มีหลักเกณฑ์ในการพิจารณาที่ชัดเจน

ประกาศฉบับนี้เกี่ยวกับผลประโยชน์ทางธุรกิจมหาศาล เพราะในปัจจุบัน  ตลาดโทรคมนาคมไทยมีผู้ประกอบการเอกชนรายใหญ่เพียงแค่ 3 ราย  หากมีการตีความว่ารายใดรายหนึ่งเป็นต่างด้าวแล้ว  ก็จะเหลือคู่แข่งเพียงสองราย  บัดนั้นสองรายที่เหลือก็จะสามารถกอบโกยกำไรได้โดยไม่อั้น

ท่านผู้อ่านที่อายุไล่เลี่ยกับผู้เขียนคงไม่ลืมว่าเมื่อยุคแรกๆ ที่มีบริการโทรศัพท์มือถือภายใต้ระบบสัมปทานประมาณ 17-18 ปีก่อน  เราต้องจ่ายค่าบริการรายเดือนเดือนละ 500 บาท (ไม่รวมค่าโทร) ค่ามัดจำ ค่าลงทะเบียน ฯลฯ รวมเบ็ดเสร็จแล้วหลายพันบาทกว่าจะมีโอกาสได้ใช้บริการ และยังถูกบังคับซื้อเครื่องโทรศัพท์ในราคาหลายหมื่น (ในขณะที่ราคาขายในฮ่องกงไม่กี่พันบาท)  ปฏิบัติการ “ขูดรีดคนไทย โดยคนไทย” ในระยะเวลาดังกล่าวทำให้เกิดธุรกิจแสนล้านในพริบตา

ประสบการณ์ดังกล่าวชี้ชัดว่า  ประกาศฉบับนี้สามารถเป็นเครื่องมือที่ดีเลิศในการผูกขาดตลาดโทรคมนาคมสำหรับกลุ่มทุนที่มีเส้นสายทางเศรษฐกิจการเมือง เพราะสามารถนำประกาศดังกล่าวมาเป็นเครื่องมือในการเขี่ยคู่แข่งบางรายออกจากตลาดได้  โดยเริ่มจากการประมูลคลื่น 3G ที่จะเกิดขึ้นในไม่อีกกี่เดือนข้างหน้า  หากรายหนึ่งถูกตัดสิทธิในการเข้าประมูลเพราะถูกตีความว่าเป็นต่างชาติก็จะเหลือเพียงสองรายทำให้ไม่ต้องแข่งขันกันในการประมูลเพราะคลื่นความถี่ที่มีอยู่เกินพอสำหรับสองราย  ใช้เท่าไรก็ไม่หมด  หากเป็นเช่นนั้นแล้ว  การพัฒนาธุรกิจโทรคมนาคมของไทยก็จะกลับไปสู่ยุคมืดของตลาดผูกขาดสองรายเหมือนเดิม

อันที่จริงแล้ว ประกาศ  เรื่อง การครอบงำกิจการของคนต่างด้าวมีการบังคับใช้มาตั้งแต่เดือนกันยายน พ.ศ. 2554 โดยกรรมการกำกับกิจการโทรคมนาคมชุดก่อน (กทช) เป็นผู้ผลักดันอย่างรีบเร่งก่อนที่จะหมดวาระ  กรรมการชุดใหม่ที่เข้ามาปฏิบัติหน้าที่เมื่อปลายปี พ.ศ. 2554 มีท่าทีว่าอยากที่จะยกเลิกประกาศฉบับนี้และได้มีการจัดเวทีรับฟังความคิดเห็น  แต่เมื่อเวลาผ่านไป  ท่าที่ของกรรมการกำกับกิจการโทรคมนาคมหลายท่านเปลี่ยนไป  กลับคล้อยตามประกาศดังกล่าวอย่างน่าประหลาด สุดท้ายแล้ว  เพียงแต่มีความเห็นให้ตัดข้อความที่เกี่ยวกับความมั่นคงซึ่งเป็นข้ออ้างหลักในการออกประกาศฉบับดังกล่าวของกรรมการชุดก่อนออกไปเท่านั้น  แต่ยังคงนิยามของคนต่างด้าวที่คลุมเครืออย่างเดิม

ร่างประกาศดังกล่าวไม่ได้มีปัญหาเฉพาะในเรื่องของเนื้อหาสาระ  หากแต่มีปัญหาในส่วนของกระบวนการและขั้นตอนในการจัดทำอีกด้วย  ซึ่งขัดกับทั้งกฎหมายและระเบียบของ กสทช. เอง ซึ่งน่าจะเป็นประเด็นที่สามารถนำไปฟ้องศาลปกครองได้

ประการแรก ข้อ ๖ ของระเบียบคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๙ ระบุไว้ว่า “การประเมินผลกระทบจากการกำกับดูแลต้องจัดทำเป็นรายงาน โดยต้องนำเสนอพร้อมกับเรื่องหรือร่างประกาศที่จะเสนอเข้าสู่การประชุมทุกครั้ง” แต่ในการประชุม กทค. ที่ให้การเห็นชอบร่างประกาศ ฯดังกล่าวกลับไม่มีการนำเสนอรายงานการประเมินฯ ดังกล่าวเพื่อประกอบการพิจารณาแต่อย่างใด  ถึงกระนั้น  กรรมการ กทค. 4 ใน 5 ท่านก็พร้อมที่จะเห็นชอบประกาศดังกล่าวโดยปราศจากข้อมูลหลักฐานและผลการวิเคราะห์ผลกระทบที่อยู่บนพื้นฐานหลักการทางวิชาการ

อนึ่ง  ผู้เขียนได้พยายามสอบถามว่าเหตุใดจึงไม่มีการทำรายงานผลกระทบจากการกำกับดูแลตามระเบียบของ กสทช. ได้รับการชี้แจงว่า ระเบียบดังกล่าวเกินเลยไปกว่าบทบัญญัติของกฎหมาย  เนื่องจากมาตรา 28 ของ พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ พ.ศ. 2553 ซึ่งกำหนดขั้นตอนในการรับฟังความคิดเห็นมิได้กล่าวถึงการจัดทำรายงานประเมินผลกระทบแต่อย่างใด  การเพิ่มขั้นตอนในการออกกฎ ระเบียบให้โปร่งใสมากขึ้นตามมาตรฐานสากลนั้นเป็นการกระทำที่ขัดกับกฎหมายหรือ ?

ประการที่สอง  มาตรา 28 ของ พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ ฯ พ.ศ. 2553  กำหนดว่า  ในการรับฟังความคิดเห็นนั้นจะต้องให้ระยะเวลาไม่น้อยกว่า 30 วัน  ยกเว้นกรณีเร่งด่วน  แต่การรับฟังความคิดเห็นเมื่อวันที่ 21 มิถุนายนที่ผ่านมานั้นได้มีการประกาศให้ประชาชนทราบเมื่อวันที่ 18 มิถุนายน เพียง 3 วันล่วงหน้าโดยได้แจ้งในเว็บไซต์ของ กสทช. ว่าร่างประกาศฯ ได้ปรากฏในเว็บไซต์ของ กสทช. ตั้งแต่วันที่ 17 พฤษภาคมแล้วจึงครบหนึ่งเดือน  ผู้เขียนไม่ทราบว่า กสทช. คาดว่าผู้ที่มีส่วนได้เสียจะเปิดเข้ามาชมเว็บไซต์ของ กสทช. ทุกวันเพื่อตรวจสอบว่ามีการโพสต์ร่างประกาศดังกล่าวหรือ ?

ความพยายามที่จะรวบรัดกระบวนการในการออกประกาศ ฯ สะท้อนถึงเจตนารมณ์ที่จะปกปิดข้อบกพร่องอย่างร้ายแรงของประกาศฉบับนี้ ไม่ว่าจะเป็นนิยามของคนต่างด้าวที่ลอกมาจากการพิจารณาอำนาจในการควบคุมธุรกิจของกฎหมายว่าด้วยหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ที่ไม่เกี่ยวกับการพิจารณาสัญชาติแต่อย่างใด หรือ การที่ประกาศฉบับนี้ขัดกับพันธกรณีของไทยในองค์การการค้าโลก เมื่อไม่นานมานี้  นักวิชาการอิสระด้านกฎหมายท่านหนึ่งได้วิจารณ์ประเด็นปัญหาเหล่านี้ในรายละเอียดผ่านหนังสือพิมพ์โพสต์ทูเดย์แล้ว

ผู้เขียนรู้สึกท้อแท้กับสิ่งที่เกิดขึ้น  และหวังว่าคณะกรรมการชุดใหญ่ คือ คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.)  โดยเฉพาะท่านประธาน กสทช.  ว่าท่านจะใช้ภาวะผู้นำในการไม่ให้ความเห็นชอบร่างประกาศของ กทค. ที่ไม่มีเหตุผลความจำเป็นรองรับที่ชัดเจนและมีกระบวนการและขั้นตอนในการจัดทำที่ผิดระเบียบและกฎหมายมากมาย 

อนึ่ง มาตรา 27(11) แห่ง พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ ฯ พ.ศ. 2553 ระบุว่า กรรมการ กสทช. มีอำนาจหน้าที่ในการ “กำหนดมาตรการเพื่อป้องกันการกระทำอันเป็นการผูกขาด” และ มาตรา 27(13) “คุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนมิให้ถูกเอาเปรียบจากผู้ประกอบการ”  หากประกาศฉบับนี้นำไปสู่การผูกขาดในกิจการโทรคมนาคมไทย  ส่งผลให้ผู้บริโภคถูกเอาเปรียบแล้ว  กรรมการคงจะต้องรับผิดชอบต่อการกระทำของตนที่อาจถูกตีความว่าเป็น “บกพร่องต่อหน้าที่อย่างร้ายแรง” หรือ “ไม่ปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพ” ซึ่งนำไปสู่การถอดถอนตามมาตรา 21 และ 22 ของกฎหมายดังกล่าวได้