เงินทุนสำรองจ่าย 5หมื่นล้านไม่ใช่ ‘งบลับ’ครม.อาจบิดเบือนใช้ในลักษณะปกปิด

"...มีข้อสังเกตว่าที่ผ่านมาจะตั้งวงเงินราชการลับไว้เกือบเท่ากันทุกปีงบประมาณ เช่นของกองทัพบกตั้งไว้เป็นจำนวน 190,046,000บาท เท่ากันมาอย่างนี้ไม่ขาดสาย ตั้งแต่ปี 2556 จนถึงปี 2562 ยังไม่ทราบว่าในปี 2563 จะเป็นจำนวนเท่าใด และทุกๆปีที่ผ่านมารายการจำนวนเงินราชการลับจะไม่เหลือคืนเงินคงคลังเลย และเคยมีหนังสือเวียนของกระทรวงการคลังกำหนดว่าเมื่อเบิกมาแล้วแต่ยังใช้จ่ายไม่หมดจะต้องไปฝากไว้ที่กระทรวงการคลังหรือที่ธนาคารกรุงไทย ห้ามนำไปฝากไว้ที่ธนาคารพาณิชย์เพื่อหาดอกเบี้ย..."

ประธานกรรมการตรวจเงินแผ่นดินได้ใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ.2542 มาตรา 5 วรรคสอง มาตรา 15(14) และมาตรา 40 ออกระเบียบว่าด้วยหลักเกณฑ์การตรวจสอบการใช้จ่ายเงินราชการลับหรือเงินที่มีลักษณะคล้ายกับเงินราชการลับ พ.ศ.2545 (ประกาศราชกิจจานุเบกษา ฉบับกฤษฎีกา เล่ม 119 ตอนที่ 72 ก ลงวันที่ 29 ก.ค. 2545)
โดยให้นิยามเงินราชการ “ลับ” ไว้ดังนี้

“เงินราชการลับหรือเงินที่มีลักษณะคล้ายกับเงินราชการลับ” หมายถึง เงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่กำหนดให้เป็นเงินราชการลับหรือที่คณะรัฐมนตรีอนุมัติเพิ่มเติมให้เป็นเงินราชการลับ หรือเป็นเงินที่ใช้จ่ายดำเนินงานในลักษณะปกปิด เพื่อความมั่นคงของประเทศ ทั้งในด้านการทหาร เศรษฐกิจ การเมือง สังคม และเทคโนโลยี

จะเห็นได้ว่า หลักเกณฑ์การตรวจสอบดังกล่าวมีข้อจำกัดไม่มีประสิทธิภาพในการตรวจสอบการใช้จ่ายเงินราชการลับแต่ประการใดและยังเปิดช่องให้คณะรัฐมนตรีกำหนดเงินที่ไม่ใช่เงินราชการลับไปใช้จ่ายในลักษณะปกปิดเช่นเงินราชการลับเพิ่มมากขึ้นอีกด้วย

อนึ่ง เมื่อวันที่ 18 มิ.ย. 2562 สำนักงบประมาณได้มีคำชี้แจงในเรื่องการใช้จ่ายใช้จ่ายเงินทุนสำรองจ่ายจำนวน 50.000 บาท ว่าที่ให้อำนาจคณะรัฐมนตรีใช้ได้อีก 50,000ล้านบาทนั้น ถือว่าเป็นจำนวน ที่ตั้งไว้สูงอีกทั้งยังไม่มีการเจาะจงว่าจะใช้ทำอะไร....”

ความสำคัญและถูกต้องชัดเจนได้แก่ที่โฆษกกระทรวงการคลังได้ชี้แจงยืนยันว่า “เงินทุนสำรองจ่าย 50,000 ล้านบาท ไม่ใช่เงินราชการลับ”

คำชี้แจงดังกล่าวถูกต้องแล้ว

แต่ก็มีข้อควรระวังรัฐบาลที่มีพลเอก ประยุทธิ์ จันทร์โอชา เป็นนายกรัฐมนตรีเพราะสนช.และครม.ชุดเดิมได้เคยมีการกระทำที่ขัดรัฐธรรมนูญในเรื่องวินัยทางการเงินและการคลังมาหลายครั้งแล้วและไม่ยอมชี้แจงแก้ไขความผิดดังกล่าว สนช.บางรายที่ได้ร่วมแปรญัตติและรัฐมนตรีในชุดนั้นก็ได้มา ส.ว.และเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในสมัยนี้อีกด้วย

สนช. และ ครม.ได้กระทำการฝ่าฝืนรัฐธรรมนูญโดยตัดลดรายจ่ายตามข้อผูกพันในงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2560 และครม.อนุมัตินำไปเพิ่มรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นใน งบกลาง และยังได้ตราพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่ายจากส่วนราชการต่างๆไปเพิ่มรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีจำเป็นเร่งด่วนที่กระทำไม่ได้ตามกฎหมายวิธีการงบประมาณ เพราะจะโอนได้ต้องเฉพาะการโอนระหว่างส่วนราชการเท่านั้น จึงทำให้งบกลางรายการนี้เพิ่มมากขึ้นทำให้ใช้จ่ายไม่หมด ทันปีงบประมาณนั้นๆ จึงได้กันเงินรายจ่ายงบกลางดังกล่าวไว้ใช้ไปจนถึงวันสิ้นปีงบประมาณ 2563

ในเรื่องเงินทุนสำรองจ่าย 50,000ล้านบาท ก็เช่นเดียวกันอาจใช้อำนาจครม.บิดเบือนนำไปใช้ในลักษณะเงินราชการลับได้ตามคำนิยามที่เปิดช่องไว้ในระเบียบว่าด้วยหลักเกณฑ์การตรวจสอบการใช้จ่ายเงินราชการลับที่ได้หยิบยกมาแล้วข้างต้น กล่าวคือ “...คณะรัฐมนตรีอนุมัติเพิ่มเติมให้เป็นเงินราชการลับ หรือเป็นเงินที่ใช้จ่ายในลักษณะปกปิด...” ได้อีก

หลักการและเจตนารมณ์ในการจัดให้มีเงินทุนสำรองจ่ายไว้เป็นครั้งแรกกฎหมายวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502แก้ไขเพิ่มเติมปี2503 จำนวน 100 ล้านบาทนี้ เป็นข้อเสนอแนะของท่านอาจารย์ ป๋วย อึ๋งภากรณ์ ที่ได้สร้างวินัยการคลังที่ดีไว้ในกฎหมายวิธีการงบประมาณ เพื่อที่ฝ่ายบริหารได้นำไปใช้จ่ายในกรณีที่มีความจำเป็นเร่งด่วนไปก่อนที่จะก้าวล่วงไปใช้อำนาจมาตรา 7 ของกฎหมายเงินคงคลังที่ไม่กำหนดเพดานไว้ในกรณีจำเป็นเร่งด่วน ถ้าเงินทุนสำรองจ่ายไม่พอจึงเป็นเหตุผลให้ไปใช้มาตรา 7 ที่ไม่ได้กำหนดเพดานไว้ได้

แต่การตั้งไว้ 100 ล้านบาทตั้งแต่ปี 2503 และเป็นวงเงินตายตัวมาตลอด แต่ความจำเป็นเร่งด่วนที่ผ่านมามีจำนวนเงินที่สูงขึ้นทุกปีเกินกว่าวงเงิน 100ล้านบาท บางปีเพิ่มขึ้นเป็นกว่าหมื่นล้านบาท คณะรัฐมนตรีที่ผ่านมาจึงไม่ได้ใช้ 100ล้านบาทมาหลายปีแล้ว เพราะไม่พอเพียงกับความเร่งด่วนที่เกิดขึ้น รัฐบาลจึงต้องนำหลักเกณฑ์ตามมาตรา 7 ของกฎหมายเงินคงคลังมาใช้ตลอดมา แต่เจตนารมณ์ที่ดีของการมีเงินทุนสำรองจ่ายแต่เดิมยังคงมีอยู่ที่จะต้องรักษาไว้ จึงได้เพิ่มวงเงินเป็น 50,000ล้านบาทตามกฎหมายวิธีการงบประมาณ พ.ศ.2561 ฉบับใหม่ตามที่กล่าวมาแล้ว

ในความเห็นของผู้เขียนเห็นด้วยกับการเพิ่มวงเงิน แต่ควรเพิ่มให้เป็นพลวัตรสัมพันธ์กับวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณที่เพิ่มขึ้นทุกๆปี โดยการกำหนดเป็นสัดส่วน เช่นร้อยละ 5ของงบประมาณประจำปีเป็นต้น

ปัจจุบันในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีจะไม่มีการตั้งรายการเงินราชลับในงบประมาณรายจ่ายงบกลางและในงบประมาณรายจ่ายของส่วนราชการหรือที่เรียกว่างบประจำ แต่รายการเงินราชการ “ลับ” จะปรากฏอยู่ในเอกสารงบประมาณฉบับที่ 3 เล่ม 1 ตั้งไว้ในงบประมาณของสำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรีเป็นของส่วนราชการต่างๆที่จำเป็นต้องมีเงินราชการลับ มีวงเงินไม่มากต่างกับของกระทรวงกลาโหมที่ตั้งไว้ในงบประมาณของกระทรวงกลาโหมที่มีวงเงินที่สูงมาก

มีข้อสังเกตว่าที่ผ่านมาจะตั้งวงเงินราชการลับไว้เกือบเท่ากันทุกปีงบประมาณ เช่นของกองทัพบกตั้งไว้เป็นจำนวน 190,046,000บาท เท่ากันมาอย่างนี้ไม่ขาดสาย ตั้งแต่ปี 2556 จนถึงปี 2562 ยังไม่ทราบว่าในปี 2563 จะเป็นจำนวนเท่าใด และทุกๆปีที่ผ่านมารายการจำนวนเงินราชการลับจะไม่เหลือคืนเงินคงคลังเลย และเคยมีหนังเสือเวียนของกระทรวงการคลังกำหนดว่าเมื่อเบิกมาแล้วแต่ยังใช้จ่ายไม่หมดจะต้องไปฝากไว้ที่กระทรวงการคลังหรือที่ธนาคารกรุงไทย ห้ามนำไปฝากไว้ที่ธนาคารพาณิชย์เพื่อหาดอกเบี้ย

ผู้เขียนนั้นไม่คัดค้านการมีเงินราชการลับแต่อย่างไรเพราะมีความจำเป็นในการใช้เพื่อความมั่นคงของประเทศ เพียงแต่มีข้อเสนอแนะบางประการว่าถ้าร่างงบประมาณปี 2563ไม่ตกไปเสียก่อนในชั้นรับหลัการในวาระที่หนึ่ง และในการแปรญัตติร่างพระราชบัญญัตติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2563 ขอเสนอให้คณะกรรมาธิการวิสามัญได้นำรายการจำนวนเงินราชการลับที่อยู่ในเอกสารงบประมาณและไม่มีฐานะเป็นกฎหมายนำมาไว้บัญญัติไว้ในตัวพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี อันจะเป็นการสอดคล้องกับกฎหมายวิธีการงบประมาณที่จะต้องกำหนดไว้ในรายการงบประมาณของแต่ละส่วนราชการและยังแสดงความโปร่งใสในการตั้งงบประมาณรายการเงินราชการลับต่อประชาชนที่เป็นเจ้าของเงินแผ่นดินในระบอบประชาธิปไตยอีกด้วย

ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ปรีชา สุวรรณทัต

หมายเหตุ : ภาพประกอบจาก tcijthai.com , thaipost