ข้อคิดเห็น-ข้อเสนอแนะด้านกระจายอำนาจใน ร่าง รธน.ฉบับ “มีชัย”
1. หลักการสากลว่าด้วยความจำเป็นในการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่น และประชาชนปกครองตนเอง
การกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่น เป็นหลักการปกครองที่สากลยอมรับว่ามีความจำเป็นต่อการพัฒนาประเทศ โดยมีเหตุผลหลายประการ อาทิ
1) สนองตอบเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น ในการปกครองตนเอง พึ่งตนเอง แก้ปัญหาของตนเอง ด้วยความความร่วมมือของประชาชนและชุมชนในท้องถิ่นเอง
2) ตามความเป็นจริง สภาพปัญหาและความต้องการของแต่ละท้องถิ่นไม่เหมือนกัน ดังนั้นการแก้ปัญหาของท้องถิ่นของท้องถิ่นโดยการรวมศูนย์อำนาจไว้ในส่วนกลาง สั่งการจากส่วนกลาง ได้รับการพิสูจน์มาแล้วทั่วโลกว่า ไร้ประสิทธิภาพ แก้ปัญหาไม่ตรงจุด ล่าช้า และสิ้นเปลือง
3) การกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่นที่ดี เป็นการพัฒนาภาคพลเมืองและพัฒนาประเทศโดยการปฏิบัติจริง ให้เข้าใจหลักการพึ่งตนและปกครองตนเอง ทั้งทางด้านเศรษฐกิจ สังคม การเมือง และการบริหาร
4) การกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่นที่ถูกต้อง ช่วยแก้ปัญหามูลฐานของชาติได้อย่างตรงจุด เป็นธรรมและทั่วถึง เช่น ปัญหาความยากจน ความเหลื่อมล้ำ คุณภาพชีวิต และการประกอบอาชีพ เป็นต้น ซึ่งถือว่าเป็นการพัฒนาที่ฐานราก
5) ช่วยลดภาระของส่วนกลาง ทำให้ส่วนกลางมีเวลาไปทุ่มเทการพัฒนาโดยรวมได้มากขึ้น
2. ความพยายามในการกระจายอำนาจสู่ประชาชนในอดีต
ความพยายามในการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่นของไทย เริ่มต้นมาตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 โดยทรงให้อิสระแก่หัวเมืองในการดูแลปกครองตนเอง ทรงสร้างระบบเทศาภิบาลขึ้น เพื่อบูรณาการเชื่อมโยงส่วนกลางกับหัวเมือง ทำให้การปกครองของประเทศเป็นปึกแผ่นและมั่นคงมาก สามารถตอบโต้การล่าอาณานิคมได้อย่างเข้มแข็ง
ในรัชสมัยรัชกาลที่ 6 และรัชกาลที่ 7 ก็ทรงวิริยะอุตสาหะที่จะกระจายอำนาจ ในการปกครองตนเองให้แก่ประชาชนผ่านระบอบประชาธิปไตย แต่สถานการณ์ ณ ห้วงเวลานั้นไม่อำนวย เนื่องจากปัญหาสงคราม และปัญหาเศรษฐกิจ การพัฒนาประชาธิปไตยจึงเป็นไปอย่างเชื่องช้า จนกระทั่งมีการยึดอำนาจรัฐ ปี พ.ศ. 2475
ภายหลังการยึดอำนาจ พ.ศ. 2475 ถึงแม้ว่าประเทศได้นำระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยมาใช้ โดยให้มีการเลือกตั้ง แต่การบริหารราชการแผ่นดินกลับมีการรวมศูนย์มากขึ้น อำนาจทางปกครองทั้งด้านการออกกฎหมาย การบริหาร การใช้ทรัพยากร ถูกนำมารวมศูนย์ไว้ที่ส่วนกลาง ทำให้ท้องถิ่นและพื้นที่ชายขอบซึ่งเป็นที่อยู่ทำมาหากินของประชาชนส่วนใหญ่ ไม่ได้รับการพัฒนาดูแลเท่ากับพื้นที่ในส่วนกลาง ทำให้เกิดความยากไร้ ความเหลื่อมล้ำตามมาจนถึงปัจจุบัน
ต่อมารัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2540 และปี พ.ศ. 2550 ได้เล็งเห็นถึงความจำเป็นในเรื่องนี้ จึงได้บัญญัติหลักการ รูปแบบ และกระบวนการ การปกครองท้องถิ่นไทยให้ทันสมัย และเป็นสากลมากขึ้น ดังนั้น ถือว่าเป็นการปฏิรูปการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่นไทยยุคใหม่ก็ว่าได้
3. สภาพปัญหาในปัจจุบัน
รัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2540 และปี พ.ศ. 2550 ได้พยายามพัฒนาการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่นไทยขึ้นให้ทันสมัย โดยบัญญัติแนวทางการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่นเอาไว้หลายมาตรา ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขึ้นทั่วประเทศ
จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้ทำการประเมินผลการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่น เมื่อ ปี พ.ศ. 2558 ประกอบกับรายงานอื่นๆ อีกหลายชิ้น สรุปได้ว่า...
3.1) การกระจายอำนาจตามแผนกระจายอำนาจยังไม่เป็นไปตามเป้าหมาย
ก) ส่วนกลางไม่ยินยอมถ่ายโอนภารกิจไปสู่ท้องถิ่น คงถ่ายโอนไปเฉพาะส่วนที่อยากโอน ทั้งนี้เพราะกฎหมายมิได้บัญญัติไว้ในลักษณะ “ต้อง”ทำ และมิได้บัญญัติการบังคับใช้ให้เป็นไปตามกฎหมาย (Compulsory) เอาไว้ให้ชัดเจน
ข) เงินไม่ถูกถ่ายโอนไปให้สอดคล้องกับภารกิจ ทำให้การดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่รับโอน เกิดการขลุกขลัก ไม่คล่องตัว จนถึงขั้นล้มแล้วก็มี
ค) การสนับสนุนช่วยเหลือในการจัดทำบริการติดขัด เพราะส่วนราชการที่ถ่ายโอนไป คิดว่าเมื่อถ่ายโอนไปแล้วก็เป็นหน้าที่กระทรวงมหาดไทย ตนเองก็ไม่มีหน้าที่อีกต่อไป ทั้งๆที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่รับโอนภารกิจต้องการการสนับสนุนทางเทคนิควิชาการ ต้องการมาตรฐานงาน ตลอดจนการช่วยเหลือแนะนำอีกมาก เพราะทักษะในทางเทคนิคทางวิชาการของท้องถิ่นยังห่างจากส่วนกลาง ทั้งสองส่วนนี้จึงจำเป็นต้องเกื้อกูลกัน จึงจะทำให้บริการประชาชนเข้มแข็ง ไม่ใช่ต่างคนต่างทำ
3.2) รูปแบบการปกครองท้องถิ่นของชาติยังอ่อนแอ เพราะ
ก) รูปแบบการปกครองท้องถิ่นปัจจุบัน ถูกสร้างขึ้นให้เป็นรูปแบบฐานราชการมากเกินไป (bureaucratic - based) ซึ่งไม่ถูกต้อง ที่ถูกต้องเป็นรูปแบบฐานพลเมือง (citizen - based) ซึ่งเน้นความเป็นอิสระ คล่องตัว และต้องการการมีส่วนร่วมของประชาชนที่เข้มแข็ง คือ ทำให้เป็นการปกครองตนเองของพลเมืองมากขึ้น โดยมีหลักการ “เป็นการปกครองของพลเมือง โดยพลเมือง และเพื่อพลเมือง” ในท้องถิ่นนั้นๆ
ข) โครงสร้างการปกครองท้องถิ่นของชาติพิการ กล่าวคือ
- ไม่มีหัว ทำให้การวินิจฉัยสั่งการ การตัดสินใจ มีปัญหามาก ไม่มีการบูรณาการให้เกิดการทำงานให้เป็นระบบ กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น มีหน้าที่ด้านส่งเสริมมากกว่าการวินิจฉัยสั่งการเพื่อพัฒนาการปกครองท้องถิ่นให้ก้าวหน้า รวมทั้งไม่มีความสามารถพอที่จะส่งเสริมกิจการท้องถิ่นจำนวนมาก (7,000 กว่าองค์กร) ทักษะด้านเทคนิคบริการของกรมไม่เพียงพอที่จะส่งเสริมบริการท้องถิ่นได้ ส่วนสำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (สกถ.) เล็กเกินไป ได้แต่ทำงานเชิงรับ รุกไม่ได้เพราะพลังไม่พอ การกระจายอำนาจจึงไม่ประสบความสำเร็จ
ทางออกของเรื่องนี้ คือ ให้มี National Council ด้านการปกครองท้องถิ่นแห่งชาติขึ้น และมีสำนักงานเลขานุการที่มีฐานะเทียบเท่ากระทรวง เรียกว่า สภาหรือคณะกรรมการปกครองท้องถิ่นแห่งชาติ
- ส่วนลำตัว คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด ควรมีความเข้มแข็งในการเชื่อมโยงประสาน สนับสนุนภารกิจของส่วนหัวกับส่วนแขนขา (คือ เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล) ทำภารกิจขนาดใหญ่ที่ส่วนแขนขาไม่มีความสามารถจะทำได้ เพื่อให้ประชาชนได้รับประโยชน์สูงสุด
แต่ปัญหาขององค์การบริหารส่วนจังหวัด คือ กฎหมายไม่ได้ให้อำนาจไว้ชัดเจน ทำให้เกิดวิวาทะขึ้นในทางปฏิบัติมากมาย ระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกัน
- ส่วนแขนขา (คือ เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล) มีความอ่อนแอ เพราะถูกวางให้มีขนาดองค์กรที่อุ้ยอ้าย เป็นระบบราชการที่มีระเบียบกฎเกณฑ์มาก จึงควรได้รับการแก้ไขในเรื่องสมรรถนะในการบริการประชาชน โดยลดความเป็นราชการลง ให้ความสำคัญต่อผลงานเหนือระเบียบ และที่สำคัญคือ ต้องทำให้เป็นองค์กรของภาคประชาชน โดยเปิดพื้นที่ให้ภาคประชาชน เข้ามามีส่วนร่วมได้อย่างกว้างขวางมากยิ่งขึ้น
4. สิ่งที่ขาดไปในร่างรัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2559
ร่างรัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2559 ตั้งแต่มาตรา 246 -251 รวม 6 มาตรา ได้บัญญัติหลักการพื้นฐานการปกครองท้องถิ่นเอาไว้ ส่วนรายละเอียดได้ผลักไปไว้ในกฎหมายลูก ซึ่งผู้วิเคราะห์เห็นว่า ยังขาดสาระสำคัญ อันเป็นหัวใจในการวางหลักการเพื่อพัฒนาการปกครองท้องถิ่นไทย ดังนี้
4.1 ไม่กล่าวถึงการกระจายอำนาจเอาไว้ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ซึ่งตามสภาพปัญหาในปัจจุบัน ควรพิจารณาเรื่องนี้ในประเด็นต่างๆ ดังนี้
ก. การถ่ายโอนและการจัดระเบียบภารกิจของส่วนกลาง และท้องถิ่นใหม่ให้ลงตัว โดย
1) ภารกิจใด ท้องถิ่นปฏิบัติได้ดีกว่า หรือดีเท่ากันให้โอนไปให้ท้องถิ่นทำ โดยส่วนกลางหันมาให้การสนับสนุน จัดมาตรฐานงาน และคอยกำกับดูแล
2) ภารกิจใดที่ร่วมมือกันทำได้ ให้ร่วมมือกัน โดยจัดระบบความร่วมมือให้ดี
3) ภารกิจที่ห้ามท้องถิ่นทำ คือ ด้านการทหาร ด้านต่างประเทศ ศาล เงินตรา โทรคมนาคม และการไปรษณีย์
ข. การกระจายอำนาจต้องกระจายไปเป็นชุด คือ (1) ด้านการบริการกิจการเพื่อแก้ไขปัญหา และการพัฒนาท้องถิ่น (2) ด้านการเงินการคลังท้องถิ่น (3) ด้านการบริหารทรัพยากรบุคคลท้องถิ่น (4) อำนาจในการอนุรักษ์ ปกป้อง คุ้มครอง และใช้ทรัพยากรท้องถิ่น (5) อำนาจในการออกข้อบัญญัติเพื่อบังคับใช้ในท้องถิ่น
ค. ให้อำนาจประชาชนในการเข้าไปมีส่วนร่วมในกิจการของท้องถิ่นได้อย่างกว้างขวาง รวมทั้งอำนาจในการตรวจสอบ ควบคุม แต่ต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะเท่านั้น
ง. ควรกำหนดกรอบเวลา และเงื่อนไขความสำเร็จไว้ด้วย หากมีระบบจูงใจ (Incentive) และบังคับโดยกฎเกณฑ์ (Compulsory) ไว้ด้วยก็จะดีมาก
จ. เปิดทางให้จังหวัดที่มีความพร้อม จัดรูปแบบการปกครองท้องถิ่นเต็มพื้นที่จังหวัดได้ ตามที่รัฐธรรมนูญปี 40 และ ปี 50 เคยบัญญัติไว้ในหมวดแนวทางนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ
4.2 การเติมเต็มกลไกการปกครองท้องถิ่น ทั้งระดับชาติ ระดับจังหวัด และระดับต่ำกว่าจังหวัด ให้มีความเข้มแข็ง มีประสิทธิภาพ โดย...
- ให้มีคณะกรรมการปกครองท้องถิ่นแห่งชาติ มีองค์ประกอบไตรภาคี คือ ผู้แทนฝ่ายรัฐบาล อปท. และผู้ทรงคุณวุฒิ ทำหน้าที่บูรณาการและบริหารกิจการท้องถิ่นของชาติให้เป็นระบบที่มีประสิทธิภาพ
- ปรับปรุงอำนาจหน้าที่ของ อบจ. ให้ชัดเจน เชื่อมโยงกับส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และเทศบาล/อบต. รวมทั้งแบ่งขอบเขตแบ่งหน้าที่ระหว่างอบจ. และเทศบาล/อบต. ให้ชัดเจน
- พัฒนาสมรรถนะเทศบาล/อบต. ให้เข้มแข็ง สามารถตอบสนองเจตนารมณ์ของประชาชนได้จริง โดยยึดหลักการของประชาชน โดยประชาชน เพื่อประชาชน
- ปรับปรุงระบบบริหาร ระบบการคลัง ระบบบริหารและพัฒนาทรัพยากรบุคคลท้องถิ่น ให้ชัดเจนและมีประสิทธิภาพ
- ขจัดความเหลื่อมล้ำระหว่างพื้นที่ โดยมีการสนับสนุน โอบอุ้มท้องถิ่นที่ยากจน ทุรกันดาร ให้มีโอกาสพัฒนาตนเองในอัตราเร่งที่สูงขึ้น
5. ข้อเสนอแนะต่อ กรธ.
เนื่องจากประชาชนทั้งประเทศมีความใกล้ชิดกับท้องถิ่นมากกว่ารัฐ และการปกครองท้องถิ่นมีลักษณะเป็นการย่อส่วนการเมืองการปกครองของรัฐ ดังนั้น การพัฒนาท้องถิ่นให้เข้มแข็ง ก็คือ การพัฒนารัฐและประชาชนให้เข้มแข็งไปพร้อมกัน โดยหลักสากลเชื่อว่า หากรากฐาน คือ ประชาชนและกระบวนการปกครองตนเองของประชาชนอ่อนแอ รัฐก็จะอ่อนแอไปด้วย
ดังนั้น การพัฒนาประชาชนและการปกครองตนเองในระดับท้องถิ่น จึงมีความสำคัญมาก สมควรที่จะต้องจัดระเบียบการปกครองในส่วนนี้ให้เข้มแข็งโดยเร็ว
อนึ่ง บทบัญญัติร่าง รธน. ปี 2559 ได้ละเลยสาระสำคัญอย่างยิ่งไปอยู่ 2 ประการ คือ
1) การกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่น
2) การพัฒนา/ปรับปรุง เพื่อให้เกิดความเข้มแข็งในด้านระบบ, กลไก และกระบวนการปกครองท้องถิ่น
ดังนั้น จึงควรเพิ่มเติมบทบัญญัติในร่าง รธน. ปี 2559 ให้สมบูรณ์ขึ้นอย่างน้อยให้เทียบได้ไม่ต่ำกว่า รธน. ปี 2550 ดังนี้
5.1 เพิ่มเติมเรื่อง การกระจายอำนาจเข้าไปในหมวด 6 แนวนโยบายแห่งรัฐ โดยยกเอามาตรา 78 (3) แห่ง รธน. ปี 2550 มาเพิ่มเติมไว้ในมาตรา 72 แห่ง รธน. ปี 2559 อีก 1 วรรค ดังนี้
“ รัฐต้องกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองท้องถิ่นพึ่งตนเอง และตัดสินใจในกิจการของท้องถิ่นได้ ส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการดำเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ พัฒนาเศรษฐกิจของท้องถิ่น และระบบสาธารณูปโภค ตลอดทั้งโครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่นให้ทั่วถึง และเท่าเทียมกันทั่วประเทศ รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ โดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น”
5.2 เพิ่มเติมเพื่อแสดงเจตนารมณ์เปิดทางให้มีการแก้ไข/ปรับปรุงจุดอ่อนของ “ระบบการปกครองท้องถิ่นของชาติ” ให้มีเอกภาพและประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น โดยเพิ่มเติม มาตรา 246 แห่ง รธน. ปี 2559 อีกวรรคหนึ่ง ดังข้อความต่อไปนี้
“ รัฐต้องพัฒนาระบบการปกครองท้องถิ่นของชาติให้เข้มแข็ง มีการบูรณาการ และมีเอกภาพเป็นระบบเดียวกัน โดยจัดให้มีคณะกรรมการปกครองท้องถิ่นแห่งชาติขึ้น เพื่อทำหน้าที่เป็นศูนย์กลางในการขับเคลื่อน เพื่อให้บรรลุเจตนารมณ์แห่งรัฐธรรมนูญนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ”
5.3 เพื่อเป็นแนวทางในการจัดทำกฎหมายลูกจึงขอให้มีการบันทึกเจตนารมณ์การปกครองท้องถิ่นแห่งชาติ (ดังที่กล่าวมาในข้อ 1, 2, 3, 4) เอาไว้ในจดหมายเหตุ หรือบันทึกเจตนารมณ์แห่ง รธน. ปี 2559 เอาไว้ให้ชัดเจน
6. บทส่งท้าย
ข้อคิดเห็นและข้อเสนอแนะนี้ มุ่งหวังให้เกิดการพัฒนาท้องถิ่นไทยให้เข้มแข็ง ผู้เสนออยากให้ภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง โดยเฉพาะอย่างยิ่งภาคประชาชน และกลุ่มองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ควรมีส่วนร่วมในการสร้างสรรค์รัฐธรรมนูญ ปี 2559 อย่างเข้มแข็ง โดยเฉพาะรัฐธรรมนูญฉบับนี้จะมีผลกระทบต่อประเทศและประชาชนเป็นอย่างมาก