กฤษฎีกาฟันธงมติ คกก.สิทธิ์ฯไร้สภาพบังคับ หน่วยงานรัฐทำตามเสี่ยงผิด กม.

การตีความของคณะกรรมการกฤษฎีกาความเกี่ยวกับคำวินิจฉัยชี้ขาดของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ(กสม.)โดยเฉพาะมาตรการต่างๆที่ กสม.กำหนดให้หน่วยงานของรัฐปฏิบัติว่า มิได้เป็นที่ยุติเด็ดขาดที่จะสามารถคุ้มครองผู้ปฏิบัติตามให้ปฏิบัติการใด ๆ โดยไม่เป็นการผิดกฎหมายหรือไม่ต้องรับผิดชอบในความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการกระทำนั้นอาจจะมีผลกระทบต่อการปฏิบัติหน้าที่ของ กสม.ในการตรวจสอบการละเมิดสิทธิมนุษญชนของหน่วยงานของรัฐได้ เพราะในที่สุดจะไม่มีหน่วยงานของรัฐใดยอมทำตามคำฃี้ขาดของ กสม.เนื่องจากเกรงว่า ต้องรับผิดตามกฎหมาย

ทั้งนี้คณะกรรมการกฤษฎีกาเห็นว่า  ในการปฏิบัติตามมาตรการการแก้ไขที่คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติกำหนด ผู้ปฏิบัติจึงต้องตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายและอำนาจที่จะปฏิบัติการตามนั้นว่า ถูกต้องตามกฎหมาย ระเบียบ หรือข้อบังคับที่มีอยู่หรือไม่ หากมีความจำเป็นที่ไม่อาจปฏิบัติตามมาตรการการแก้ไขที่คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติกำหนดเพราะจะขัดต่อกฎหมาย ระเบียบ หรือข้อบังคับ ก็ชอบที่จะชี้แจงให้คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติทราบถึงเหตุขัดข้องนั้น

สำหรับกรณีที่เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในที่ดินซึ่งเป็นเรื่องทางแพ่ง การวินิจฉัยชี้ขาดว่า ที่ดินเป็นของผู้ใด ผู้ใดเป็นผู้กระทำความผิด และก่อให้เกิดความเสียหายอย่างไรย่อมเป็นอำนาจตุลาการ ซึ่งรัฐธรรมนูญและ พ.ร.บ.คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติฯ มิได้บัญญัติให้ กสม.ติมีอำนาจตุลาการที่จะวินิจฉัยชี้ขาดได้

การที่ กสม.ได้วินิจฉัยชี้ขาดในเรื่องกรรมสิทธิ์ที่ดินในข้อพิพาทดังกล่าว เป็นเพียงความเห็นของ กสม. หาได้มีผลให้ข้อพิพาทนั้นยุติเป็นเด็ดขาดไม่ การที่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะปฏิบัติตามคำชี้ขาดของ กสม.ย่อมเป็นความรับผิดชอบของผู้ดำเนินการหรือผู้สั่งการของหน่วยงานนั้น ๆ

หากปรากฏในภายหลังว่า ที่ดินนั้นมิใช่เป็นของผู้ร้องดังที่ กสม.ชี้ขาด ผู้ปฏิบัติตามคำชี้ขาดนั้นอาจต้องรับผิดชอบในความเสียหายที่เกิดขึ้นเป็นการส่วนตน และอาจไม่อยู่ในฐานะที่จะไล่เบี้ยเอาจาก กสม.ได้ เพรา กสม.อาจอ้างได้ว่า คำชี้ขาดดังกล่าวเป็นเพียงความเห็นของ กสม.มิได้มีสภาพบังคับให้ต้องปฏิบัติตามโดยตรง การปฏิบัติตามจึงเป็นดุลพินิจและอยู่ในความรับผิดชอบของผู้ปฏิบัติ 

การตีความเกี่ยวกับคำวินิจฉัยชี้ขาดของ กสม.ดังกล่าว สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน(สพฐ.)มีหนังสือหารืองสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา(บันทึกคณะสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 835/2544ลงนามโดยนายอัชพร จารุจินดา เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา) ว่า สพฐ.ได้รับรายงานจากสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา(สพท..)มัธยมศึกษา เขต40 ว่า สำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติได้แจ้งผลการตรวจสอบการละเมิดสิทธิมนุษยชนของกสม.กรณีการก่อสร้างโรงเรียนกาญจนาภิเษกวิทยาลัยเพชรบูรณ์ทับที่ดินทำกินของราษฎร โดย กสม.(มีนางอมรา พงศาพิชญ์ เป็นประธาน)มีมติให้มีมาตรการการแก้ไขปัญหาโดยให้สำนักงานที่ดินจังหวัดเพชรบูรณ์ สาขาหล่มสัก ดำเนินการออกโฉนดในที่ดินพิพาทให้แก่ผู้ร้องภายใน30 วัน นับแต่ได้รับรายงานผลการตรวจสอบการละเมิดสิทธิมนุษยชนและให้โรงเรียนกาญจนาภิเษกวิทยาลัยเพชรบูรณ์ดำเนินการจัดซื้อที่ดินจากผู้ร้องในราคาที่เป็นธรรม รวมทั้งจ่ายค่าเสียโอกาสในการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ร้องที่ไม่สามารถทำประโยชน์ได้นับแต่วันที่ดำเนินการก่อสร้างโรงเรียนจนกระทั่งถึงวันที่จ่ายเงิน และดอกเบี้ยในอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปีภายใน 60 วัน นับแต่วันที่สำนักงานที่ดินจังหวัดเพชรบูรณ์ สาขาหล่มสัก ได้ออกโฉนดให้ผู้ร้อง

แต่ สพฐ.เห็นว่า กสม.มีอำนาจตรวจสอบและรายงานการกระทำหรือละเลยการกระทำอันเป็นการละเมิดสิทธิมนุษยชนและเสนอมาตรการการแก้ไขที่เหมาะสมต่อบุคคลหรือหน่วยงานที่กระทำหรือละเลยการกระทำดังกล่าว แต่ตามข้อเท็จจริงในกรณีนี้ผู้ร้องอ้างว่าได้มีการก่อสร้างโรงเรียนกาญจนาภิเษกวิทยาลัยเพชรบูรณ์รุกล้ำที่ดินของผู้ร้องประมาณ 3 ไร่ ในบริเวณที่ได้ปลูกต้นสักไว้จึงขอให้จ่ายค่าชดเชยและขอให้สำนักงานที่ดินจังหวัดเพชรบูรณ์ สาขาหล่มสัก ออกโฉนดที่ดินให้ถูกต้องซึ่งเรื่องดังกล่าวน่าจะเป็นการละเมิดทางแพ่งที่ผู้ร้องจะต้องใช้สิทธิทางศาล

 การที่ กสม.มีมติให้มีมาตรการการแก้ไขดังกล่าวจึงมีลักษณะบังคับในทางแพ่งเช่นคำพิพากษาของศาล แต่ไม่มีบทบัญญัติใดตามกฎหมายที่ให้หน่วยงานของรัฐปฏิบัติตาม และกรณีนี้โรงเรียนกาญจนาภิเษกวิทยาลัยเพชรบูรณ์อาจต้องจ่ายเงินจากงบประมาณของรัฐ โดยที่หน่วยงานของรัฐไม่มีโอกาสอุทธรณ์คัดค้านหรือโต้แย้งข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมาย นอกจากนี้ สพฐ.เห็น กสม.ไม่รับฟังคำชี้แจงของหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องที่มีเอกสารหลักฐานประกอบ แต่รับฟังคำชี้แจงของราษฎรผู้ร้อง

สพฐ.จึงขอหารือว่า สพฐ.นจะต้องดำเนินการตามมติคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติดังกล่าวหรือไม่ อย่างไร และหากต้องปฏิบัติตามมติดังกล่าว เจ้าหน้าที่จะสามารถกำหนดราคาเองได้หรือไม่

 คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 1 มีนายมีชัย ฤชุพันธุ์ เป็นประธาน)  เห็นว่า มาตรา 257(1)) ของรัฐธรรมนูญและมาตรา 15(2)แห่ง พ.ร.บ.คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ พ.ศ.2542 กำหนดให้ กสม.มีอำนาจตรวจสอบและรายงานการกระทำหรือการละเลยการกระทำอันเป็นการละเมิดสิทธิมนุษยชน และเสนอมาตรการการแก้ไขที่เหมาะสมต่อบุคคลหรือหน่วยงานที่กระทำหรือละเลยการกระทำดังกล่าวเพื่อดำเนินการ และในกรณีที่ปรากฏว่าไม่มีการดำเนินการตามที่เสนอให้รายงานต่อรัฐสภาเพื่อดำเนินการต่อไป

ทั้งนี้ พ.ร.บคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติฯ ได้กำหนดกระบวนการตรวจสอบการละเมิดสิทธิมนุษยชนและเสนอมาตรการการแก้ไขของ กสม.สรุปได้ว่า เมื่อ กสม.ได้ดำเนินการตรวจสอบเสร็จสิ้นแล้วให้จัดทำรายงานผลการตรวจสอบและแจ้งรายงานผลการตรวจสอบไปยังบุคคลหรือหน่วยงานที่มีหน้าที่ต้องดำเนินการตามรายงานผลการตรวจสอบโดยเร็ว และเมื่อได้รับแจ้งรายงานผลการตรวจสอบของ กสม.แล้ว ให้บุคคลหรือหน่วยงานนั้นดำเนินการตามมาตรการการแก้ไขปัญหาให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลาที่กำหนดและแจ้งผลการดำเนินการให้ กสม.ทราบ

หากบุคคลหรือหน่วยงานดังกล่าวมิได้ดำเนินการหรือดำเนินการแล้วแต่ยังไม่แล้วเสร็จโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร ให้กสม.รายงานต่อนายกรัฐมนตรีเพื่อสั่งการต่อไปสำหรับกรณีที่การดำเนินการตามมาตรการการแก้ไขปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชนนั้นอยู่ในอำนาจของนายกรัฐมนตรีที่จะสั่งการได้ และหากไม่มีการสั่งการโดยนายกรัฐมนตรีหรือไม่มีการดำเนินการตามมาตรการการแก้ไข  กสม.ก็อาจรายงานต่อรัฐสภาเพื่อดำเนินการต่อไปได้

เมื่อพิจารณาอำนาจหน้าที่ในการตรวจสอบและเสนอมาตรการการแก้ไขของ กสม. ตามรัฐธรรมนูญ แล้ว จะเห็นได้ว่า โดยหลักแล้วเมื่อ กสม.ดำเนินการตรวจสอบการละเมิดสิทธิมนุษยชนและเสนอมาตรการการแก้ไขต่อบุคคลหรือหน่วยงานที่มีหน้าที่ต้องดำเนินการตามกรอบแห่งอำนาจหน้าที่ที่รัฐธรรมนูญและ พ.ร.บ.คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติฯ กำหนดแล้ว บุคคลหรือหน่วยงานดังกล่าวสมควรที่จะปฏิบัติตาม แต่มาตรการการแก้ไขที่กสม.กำหนดนั้นมิได้เป็นที่ยุติเด็ดขาดที่จะสามารถคุ้มครองผู้ปฏิบัติตามให้ปฏิบัติการใด ๆ โดยไม่เป็นการผิดกฎหมายหรือไม่ต้องรับผิดชอบในความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการกระทำนั้นได้ 

ดังนั้น ในการปฏิบัติตามมาตรการการแก้ไขที่ กสม.กำหนด ผู้ปฏิบัติจึงต้องตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายและอำนาจที่จะปฏิบัติการตามนั้นว่า ถูกต้องตามกฎหมาย ระเบียบ หรือข้อบังคับที่มีอยู่หรือไม่ หากมีความจำเป็นที่ไม่อาจปฏิบัติตามมาตรการการแก้ไขที่ กสม.กำหนดเพราะจะขัดต่อกฎหมาย ระเบียบ หรือข้อบังคับ ก็ชอบที่จะชี้แจงให้ กสม.ทราบถึงเหตุขัดข้องนั้น

สำหรับกรณีตามข้อหารือนี้ข้อเท็จจริงปรากฏว่าเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในที่ดินซึ่งเป็นเรื่องทางแพ่ง การวินิจฉัยชี้ขาดว่าที่ดินเป็นของผู้ใด ผู้ใดเป็นผู้กระทำความผิด และก่อให้เกิดความเสียหายอย่างไรย่อมเป็นอำนาจตุลาการ ซึ่งรัฐธรรมนูญและ พ.ร.บ.คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติฯ มิได้บัญญัติให้ กสม.ติมีอำนาจตุลาการที่จะวินิจฉัยชี้ขาดได้

การที่ค กสม.ได้วินิจฉัยชี้ขาดในเรื่องกรรมสิทธิ์ที่ดินในข้อพิพาทดังกล่าว เป็นเพียงความเห็นของ กสม. หาได้มีผลให้ข้อพิพาทนั้นยุติเป็นเด็ดขาดไม่ การที่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะปฏิบัติตามคำชี้ขาดของ กสม.ย่อมเป็นความรับผิดชอบของผู้ดำเนินการหรือผู้สั่งการของหน่วยงานนั้น ๆ

หากปรากฏในภายหลังว่าที่ดินนั้นมิใช่เป็นของผู้ร้องดังที่ กสม.ชี้ขาดผู้ปฏิบัติตามคำชี้ขาดนั้นอาจต้องรับผิดชอบในความเสียหายที่เกิดขึ้นเป็นการส่วนตน และอาจไม่อยู่ในฐานะที่จะไล่เบี้ยเอาจาก กสม.ได้ เพราะ กสม.อาจอ้างได้ว่า คำชี้ขาดดังกล่าวเป็นเพียงความเห็นของ กสม.มิได้มีสภาพบังคับให้ต้องปฏิบัติตามโดยตรง การปฏิบัติตามจึงเป็นดุลพินิจและอยู่ในความรับผิดชอบของผู้ปฏิบัติ