เปิดผลศึกษา ทีดีอาร์ไอ ฉบับสมบูรณ์ "คอร์รัปชั่น"โครงการรับจำนำข้าว!
"โครงการรับจำนำข้าวมีข้อบกพร่องร้ายแรงทั้งในระดับนโยบาย (การจำนำข้าวทุกเม็ดโดยไม่จำกัดงบประมาณและการผูกขาดตลาดข้าว) และในระดับการดำเนินงาน (การทุจริตในทุกระดับการปกปิดและให้ข้อมูลเท็จ)"
หมายเหตุ: เมื่อวันที่ 5 พฤศจิกายน มีการเปิดเผยร่างรายงานฉบับสมบูรณ์ โครงการศึกษาวิจัย เรื่องการคอร์รัปชั่น กรณีศึกษา:โครงการรับจำนำข้าวทุกเม็ด ในงานสัมมนาสาธารณะ “สู่แนวคิดใหม่ของนโยบายอุดหนุนภาคการเกษตร...บทเรียนจากนโยบายจำนำข้าว” โดยดร.นิพนธ์ พัวพงศกร สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทยและคณะ จัดโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย และ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย ณ โรงแรมเอเทรียม กรุงเทพฯ สำนักข่าวอิศรา หยิบสาระสำคัญผลศึกษาดังกล่าวมานำเสนอดังนี้
วัตถุประสงค์
วัตถุประสงค์หลักของการศึกษาครั้งนี้ คือ การศึกษาพฤติกรรมการทุจริตในการระบายข้าวของโครงการรับจำนำข้าว 5 รอบในฤดูการผลิตปี 2554/55 ถึงปี 2556/57 และประมาณการมูลค่าการทุจริตในการระบายข้าว 4 ประเภท ได้แก่ ปัญหาข้าวหายจากโกดังกลาง การขายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ การขายข้าวให้ผู้เสนอราคาซื้อแบบลับๆและโครงการข้าวถุงราคาถูกขององค์การคลังสินค้า ตลอดจนการวิเคราะห์หลักฐานต่างๆที่บ่งชี้ว่าการทุจริตในการระบายข้าวอาจมีความเกี่ยวข้อง เชื่อมโยงกับนักการเมืองและข้าราชการระดับสูงผู้มีอำนาจตัดสินใจระบายข้าว โดยเน้นการนำเสนอหลักฐานทางราชการ
วัตถุประสงค์รอง คือ (ก) การวิเคราะห์และประมาณการต้นทุนสวัสดิการ ซึ่งประกอบด้วยต้นทุนการคลัง การขาดทุน ความสูญเสียของสังคม และประโยชน์ของโครงการรับจำนำข้าว (ข) การสำรวจทัศนคติของผู้เข้าร่วมโครงการรับจำนำาข้าวเกี่ยวกับปัญหา การทุจริตในโครงการฯ (ค) การ ประมาณการค่าเช่าทางเศรษฐกิจ(หรือกำไรพิเศษ) และวิเคราะห์พฤติกรรมการแสวงหาค่าเช่าทาง เศรษฐกิจของชาวนา เจ้าของโรงสี เจ้าชองโกดัง และผู้ตรวจคุณภาพข้าว (เซอร์เวยเยอร์) และ (ง)ให้ข้อเสนอแนะเพื่อสร้างกติกาความรับผิดชอบของรัฐบาลในการดำเนินนโยบาย อุดหนุนเกษตรกร (และนโยบายนิยม) ภายใต้ในระบอบประชาธิปไตย
วิธีศึกษา
การประมาณการมูลค่าการทุจริตในการระบายข้าว มี 2 วิธี วิธีแรกเป็นการสร้างแบบจำลอง ตลาดข้าวไทยในช่วงที่มีโครงการรับจำนำข้าว (ตุลาคม 2554 ถึง เมษายน 2557) เพื่อประมาณการมูลค่าขั้นสูงของการทุจริตการระบายข้าว และวิธีที่สองคือ ประมาณการมูลค่าการทุจริตในการระบายข้าว 4 รูปแบบ คือ การทุจริตจากปัญหาข้าวหาย การค้าข้าวแบบรัฐต่อรัฐ การขายข้าวให้ผู้เสนอราคาซื้อแบบลับๆ และการทุจริตในการโครงการข้าวถุงราคาถูกของกระทรวงพาณิชย์
แบบจำลองตลาดข้าวเป็นเครื่องมือสำคัญที่ช่วยให้ผู้วิจัยประมาณการต้นทุนสวัสดิการของสังคม (welfare cost) ซึ่งประกอบด้วยประโยชน์ของโครงการรับจำนำข้าว (หรือส่วนเกินของชาวนาและส่วนเกินผู้บริโภค producer and consumer surplus) ต้นทุนการคลัง (จากการซื้อข้าวการสีและการเก็บสต๊อคข้าว รายรับจากการขายข้าวของรัฐบาล) มูลค่าส่งออกที่ลดลงจากการที่รัฐเข้าแทรกแซงตลาดความสูญเปล่าจากการอุดหนุนการผลิตข้าว (dead-weight loss from excess supply) และความสูญเปล่าจากการจำกัดการส่งออก (dead-weight loss from export restrictition) แบบจำลองนี้ช่วยให้ผู้วิจัยสามารถคำนวณผลขาดทุน (ทางบัญชี) ของโครงการรับจำนำข้าวและมูลค่าการทุจริตในการระบายข้าวโดยรวมซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของผลขาดทุน
แบบจำลองตลาดข้าวที่สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริงในตลาดข้าว มี 2 แบบจำลอง ช่วงแรก (ตุลาคม 2554- ตุลาคม 2556) เป็นช่วงที่ตลาดข้าวไทยมี 2 ราคา คือ ราคาข้าวส่งออกของ ไทยพุ่งขึ้นสูงกว่าราคาข้าวของประเทศคู่แข่ง แต่ราคาขายปลีกในประเทศกลับทรงตัวในระดับใกล้เคียงกับช่วงเวลาที่ไม่มีการแทรกแซงตลาดในสมัยรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ช่วงสอง (พฤศจิกายน 2556-เมษายน 2557) เป็นช่วงที่ตลาดข้าวไทยมีราคาเดียว เพราะรัฐบาลเร่งรีบระบาย ข้าวสารจำนวนมากเพื่อหาเงินคืนชาวนาที่นำข้าวมาขายให้รัฐบาล ทำให้ราคาข้าวส่งออกของไทย และราคาขายปลีกในประเทศลดต่ำลงมากจนทำให้ราคาใกล้เคียงกัน
นอกจากการสัมภาษณ์เชิงลึกและการประชุมระดมสมองกับกลุ่มชาวนา โรงสี ผู้ส่งออกข้าว และพ่อค้าข้าวถุง ตลอดจนการรวบรวมเอกสารทางราชการ และข่าวต่างๆ ผู้วิจัยได้ออกแบบสอบถาม เพื่อสำรวจความคิดเห็นเรื่องการทุจริตในโครงการจำนำข้าวกับผู้ที่เกี่ยวข้องทั้งหมด คือ ชาวนา โรงสี โกดัง และ ผู้ตรวจข้าวหรือเซอร์เวย์เยอร์ การสำรวจเกษตรกรด้วยแบบสอบถามประกอบด้วยกลุ่ม ตัวอย่างชาวนา ซึ่งเข้าร่วมโครงการจำนำข้าวจำนวน 354 ราย และชาวนาที่ไม่เข้าร่วมโครงการจำนำข้าว 147 ราย โดยกระจายการสำรวจไปใน 6 จังหวัด จาก 3 ภาค คือ ภาคกลางเลือกจังหวัดสุพรรณบุรี และฉะเชิงเทรา ภาคเหนือเลือกจังหวัดเชียงราย และนครสวรรค์ ภาคตะวันออกเฉียงเหนือเลือกจังหวัดอุบลราชธานี และ ร้อยเอ็ด นอกจากนี้ยังมีการสำรวจชาวนาผู้ชุมนุม ที่กระทรวงพาณิชย์เพื่อเรียกร้องเงินจากโครงการจำนำข้าวจำนวน 42 ราย สำหรับการสำรวจโรงสี โกดังและเซอร์เวยเยอร์ คณะผู้วิจัยใช้วิธีส่งแบบสอบถามทางจดหมายไปยังผู้ประกอบการตามรายชื่อจากสมาคมโรงสี อคส. และ อ.ต.ก. ปรากฏว่ามีผู้ให้ความร่วมมือน้อย คณะวิจัยจึงออกพื้นที่เพื่อสัมภาษณ์เพิ่มเติม ทำให้ได้แบบสอบถามโรงสีในโครงการจำนวน 35 แห่ง โรงสีนอกโครงการ 34 แห่ง โกดัง 16 แห่ง และ เซอร์เวย์เยอร์ 2 ราย
ผลการศึกษา
โครงการรับจำนำข้าว 5 ฤดูมีการรับจำนำข้าวเปลือก 54.35 ล้านตัน มีค่าใช้จ่ายรวม 9.85 แสนล้าน เป็นเงินซื้อข้าว 8.57 แสนล้านบาท เงินที่ใช้ส่วนใหญ่เป็นเงินนอกงบประมาณที่กู้จากสถาบันการเงินของรัฐโดยรัฐบาลไม่ต้องขออนุมัติจากรัฐสภา เมื่อสิ้นเดือนเมษายน 2557 โครงการมีการขาดทุนทางบัญชีสูงถึง 5.39 แสนล้านบาท (หรือเกือบ 53% ของค่าใช้จ่าย) แต่ถ้าหากรัฐบาลต้องใช้เวลาอีก 5 -10 ปี ระบายข้าวในสต๊อกจำนวน 17.4 ล้านตัน คาดว่าภาระขาดทุนจะเพิ่มสูงขึ้นเป็น 6.7-7.5 แสนล้านบาท ตัวเลขขาดทุนจริงจะสูงกว่านี้มาก เพราะผลการตรวจสต๊อกข้าวเมื่อกลางตุลาคม 2557 พบว่ามีข้าวที่ผ่านมาตรฐานเพียง 2.36 ล้านตัน ต้นตอของการขาดทุนจำนวนมหาศาล เกิดจาก การรับจำนำในราคาสูง แต่ขายข้าวในราคาต่ำเพื่อมิให้ผู้บริโภคซื้อข้าวราคาแพง และการ ทุจริตที่เกิดจากรัฐบาลขายข้าวให้บริษัทพรรคพวกในราคาต่ำกว่าราคาตลาดมาก
ผลการศึกษาให้ข้อสรุปที่สำคัญ 4 ประการ ดังนี้
ประการแรก แม้ว่าชาวนาทั่วประเทศ (ทั้งผู้เข้าร่วมและไม่เข้าร่วมโครงการ) จะได้รับผลประโยชน์ส่วนเกิน ( producer surplus) เป็นมูลค่าสุทธิสูงถึง 5.6 แสนล้านบาทจากโครงการรับจำนำข้าว แต่ประโยชน์ส่วนใหญ่ตกเป็นของชาวนารายกลาง และรายใหญ่ ซึ่งอาศัยในเขตชลประทานของภาคกลางและภาคเหนือตอนล่าง ข้อค้นพบสำคัญ คือ หากเรานับรวมผลประโยชน์และต้นทุนที่เกิดขึ้นกับผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่ายในโครงการรับจำนำ ปรากฏว่า ต้นทุนสวัสดิการ (welfare cost หรือความเสียหายสุทธิต่อสังคม) สูงถึง 1.23 แสนล้านบาท ซึ่งหมายความว่าความสูญเสียต่อสังคมสูงกว่าประโยชน์ที่ตกแก่ชาวนาและผู้บริโภค
ความสูญเสียนี้ยังไม่ นับรวมความเสียหายอื่นๆ ที่วัดไม่ได้ เช่น ชื่อเสียงและคุณภาพข้าวไทย การถลุงทรัพยากรจาก พฤติกรรมแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ และการค้าข้าวแบบพรรคพวกที่ทำลายระบบการค้าแบบแข่งขัน เป็นต้น ดังนั้นวาทะกรรมของรัฐบาลยิ่งลักษณ์ที่อ้างว่าโครงการรับจำนำข้าวเป็นประโยชน์ต่อชาวนา จึงเป็นเพียงความพยายามกลบเกลื่อนความเสียหายที่เกิดขึ้นต่อสังคมแบบขาดความ รับผิดชอบ
ประการที่สอง มูลค่าการทุจริตในการระบายข้าวที่คำนวณจากแบบจำลองตลาดข้าวคิดเป็น 84,476.20 ล้านบาท ส่วนการทุจริตที่คำนวณแบบแยกตามวิธีระบายข้าว 3 วิธีและการลักลอบนำข้าวไปขายก่อนจะมีมูลค่ารวม 1.02 แสนล้านบาท ประกอบด้วย การทุจริตจากการค้าข้าวแบบรัฐต่อรัฐ 7.8 ล้านตัน คิดเป็นเงิน 45,094 ล้านบาท (ร้อยละ 44) การทุจริตจากการเลือกขายข้าวให้พ่อค้า พรรคพวกที่เสนอซื้อในราคาต่ำราว 4 ล้านตัน เป็นเงิน 21,512 ล้านบาท (ร้อยละ 2 1) และการทุจริตจากโครงการข้าวธงฟ้า/ข้าวถุงถูกใจ 1.1 ล้านตัน เป็นเงิน 8,541 ล้านบาท (ร้อยละ 8)
การทุจริตอีกประเภทหนึ่งที่เกี่ยวข้องกับการระบายข้าว คือ ปัญหาข้าวหาย 2.9 ล้านตัน ปัญหานี้เกิดจากผู้มีอิทธิพลทางการเมืองใช้อำนาจนำข้าวเปลือกหรือข้าวสารจากโรงสีในโครงการฯ ไปขายให้ผู้ส่งออกและพ่อค้าขายส่งแล้วหาข้าวราคาต่ำมาส่งคืนโกดังในภายหลัง ผลการคำนวณพบว่ามูลค่าทุจริตส่วนนี้เท่ากับ 25,616. 95 ล้านบาท (ร้อยละ 25) อนึ่งจากรายงานของคณะกรรมการนโยบายและบริหารจัดการข้าวในเดือนกรกฎาคม 2557 พบว่ายังมีข้าวบางส่วนที่ไม่ได้นำมาคืน คาดว่ารัฐจะมีความเสียหายเพิ่มขึ้นอีกราว 1.9 พันล้านบาท (ร้อยละ 2) การทุจริตทั้ง 2 ส่วนนี้เป็นทั้งการทุจริตที่เกี่ยวข้องกับทั้งการใช้อำนาจของรัฐในการจัดการสต๊อกและการระบายข้าว และการที่โรงสีหรือเจ้าของโกดังบางแห่งแอบขโมยข้าวโดยไม่เกี่ยวข้องกับเจ้าหน้าที่ระดับสูงของรัฐ
รายงานผลการตรวจนับสต๊อกของ คสช. เมื่อเดือนตุลาคม 2557 พบว่า แม้จะมีข้าวหายเพียง 1.2 แสนตัน แต่ข้าวกว่าร้อยละ 85 มีคุณภาพต่ำกว่ามาตรฐาน การคำนวณเบื้องต้นพบว่าผลขาดทุนจะเพิ่มเป็น 6.6 แสนล้านบาท และมูลค่าทุจริตจะเพิ่มเป็น 1.09 แสนล้านบาท
มูลค่าการทุจริตที่คำนวณได้ข้างต้นยังไม่ได้รวมการทุจริตที่เกิดขึ้นในช่วงต้นน้ำและกลางน้ำที่เป็นการทุจริตของ ชาวนา เจ้าของโรงสี ผู้ตรวจข้าว และเจ้าของโกดัง เช่น การจดทะเบียนเกษตรกรเกินจริง การที่ชาวนาบางคนขายสิทธิ์ให้โรงสี การซื้อข้าวจากประเทศเพื่อนบ้าน/น าข้าวนอกโครงการจำนำมาสวมสิทธิ์ การออกใบประทวนปลอม การทุจริตค่ารักษาสภาพข้าว และเงินสินบนที่ผู้เกี่ยวข้อง จ่ายให้กับเจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติงานของโครงการจำนำข้าว รวมทั้งการที่โรงสีบางแห่งเอาเปรียบ เกษตรกร และโรงสีถูกเจ้าของโกดังและผู้ตรวจข้าวบางรายเรียกเงินพิเศษจากการส่งข้าวเข้าโกดัง เป็นต้น
หลักฐานเชื่อมโยงที่ทำให้เชื่อว่าการทุจริตอาจเกี่ยวข้องกับผู้มีอำนาจทางการเมืองระดับสูงมี ดังนี้ (1) ตัวเลขการส่งออกของกรมศุลกากรไม่ปรากฏว่ามีตัวเลขการระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐและรัฐบาลไม่เปิดเผยตัวเลขส่งออกแบบรัฐต่อรัฐทั้งปริมาณและราคาโดยอ้างว่าเป็นความลับ
(2) รัฐบาลเปิดให้มีการยื่นเสนอราคาซื้อข้าวของรัฐ แต่ไม่รายงานข้อมูลปริมาณและราคาที่ขายให้พ่อค้าแต่ละราย รวมทั้งการที่มีพ่อค้าเพียงไม่กี่รายที่สามารถซื้อข้าวจากรัฐโดยการเสนอราคา
(3) หลักฐานการทุจริตในโครงการข้าวถุงที่ตรวจสอบพบโดยคณะกรรมาธิการการเกษตรและสหกรณ์ วุฒิสภา
(4) ปัญหาข้าวหายที่ตรวจสอบพบโดยคณะอนุกรรมการปิดบัญชีโครงการรับจำนำข้าว น่าจะเกี่ยวพันกับการที่ประเทศไทยยังมียอดการส่งออกข้าวนึ่งทั้งๆ ที่ไม่ได้มีการอนุมัติให้มีการสีข้าวนึ่งในโครงการฯ
(5) มีการระบายข้าวสารเก่าในโครงการจำนำก่อนปี 2554 อย่างต่อเนื่องถึง 2 ล้านตัน
(6) การเปลี่ยน กฏเกณฑ์ยอมให้มีการนำเข้าข้าวจากประเทศเพื่อนบ้านได้ตลอดทั้งปี แทนการอนุมัติเฉพาะช่วงที่ขาดแคลน
(7) การออกมาตรการผ่อนผันให้โรงสีชะลอการสีแปรจากเดิมที่กำหนดไว้ว่าต้องสีให้เสร็จ สิ้นภายใน 7 วัน
ประการที่สาม ผลสำรวจทัศนคติของชาวนา โรงสี เจ้าของโกดัง ผู้ตรวจข้าว (เซอร์เวย์เยอร์) พบว่า เกษตรกรมีความพอใจต่อโครงการรับจำนำสูงกว่าโรงสี ส่วนความเห็นเกี่ยวกับการทุจริตใน โครงการรับจำนำ ปรากฏว่า เกษตรกรในโครงการให้คะแนนการทุจริตโดยรวมในระดับปานกลาง (3.35 จาก 5 คะแนน) เกษตรกรนอกโครงการในภาคกลางและเกษตรกรในโครงการในภาค ตะวันออกเฉียงเหนือเห็นว่ามีการทุจริตค่อนข้างมาก (3.69 และ 3.59 คะแนน)
อย่างไรก็ตาม เกษตรกรมีการรับรู้เรื่องการทุจริตในระดับที่ตนเองเกี่ยวข้องดีกว่าการทุจริตในระดับอื่นที่ตนไม่ได้เกี่ยวข้อง เช่น การออกใบประทวนช้า การซื้อสิทธิ์/สวมสิทธิ์ และการจดทะเบียนเกิน เป็นต้น ในขณะที่เจ้าของโรงสีและโกดังกลางให้ความเห็นว่ามีระดับการทุจริตค่อนข้างสูง คือ โรงสีให้ 4.1 คะแนน และโกดัง 3.7 คะแนน เจ้าของโรงสีมีระดับการรับรู้การทุจริตในแต่ละขั้นตอนสูงกว่าการรับรู้ของเกษตรกรอย่างเห็นได้ชัด ทั้งนี้ยังมีข้อสังเกต คือ โรงสีในโครงการเกือบทั้งหมด (91 %) ไม่เห็นว่าเรื่องใบประทวนล่าช้าเป็นการทุจริต แต่สำหรับเกษตรกรแล้วเห็นว่ามีการทุจริตเรื่องใบประทวนล่าช้าถึง 36.44 %
ผลการวิเคราะห์ปัจจัยที่มีผลต่อการรับรู้ของเกษตรกร พบว่า เกษตรกรในโครงการที่มีจำนวนที่ดินทำกินมากมีโอกาสที่จะทราบเรื่องการทุจริตมากกว่าเกษตรกรกลุ่มอื่น ในขณะที่เกษตรกรในภาคเหนือจะมีโอกาสที่จะทราบเรื่องการทุจริตน้อยลง
การประมาณการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจจากโครงการจำนำพบว่ามีผู้ได้รับค่าเช่าทั้งสิ้น 6 กลุ่ม มูลค่ารวมกว่า 5.85 แสนล้านบาท ชาวนาได้รับค่าเช่าเศรษฐกิจไปมากที่สุดร้อยละ 51 ผู้บริโภคได้ไปร้อยละ 24 พ่อค้าพรรคพวกได้ไปร้อยละ 14 โรงสีได้ไปร้อยละ 9 โกดังได้ไปร้อยละ 2 สุดท้ายเซอร์เวเยอร์ได้ร้อยละ 0.4
การวิเคราะห์ปัจจัยที่มีผลต่อเกษตรกรในการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ พบว่า เกษตรกรที่อยู่ในภาคเหนือและหัวหน้าครัวเรือนมีการศึกษาที่ดีมีโอกาสที่จะแสวงหาค่าเช่ามากขึ้นและครัวเรือนที่หัวหน้าครัวเรือนมีอายุมากจะมีโอกาสแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจลดลง
เมื่อการรับจำนำข้าวก่อให้เกิดค่าเช่าเศรษฐกิจ(กำไรพิเศษ)จำนวนมหาศาลแก่ผู้เกี่ยวข้อง จึงไม่น่าแปลกใจว่าบุคคลเหล่านี้จะลงทุนทุ่มทรัพยากรเพื่อแสวงหากำไรพิเศษเพิ่มมากขึ้น (rent seeking activities) เกษตรกรและโรงสีจึงมีพฤติกรรมการแสวงหากำไรพิเศษจากโครงการจำนำข้าว ด้วยวิธีการเพิ่มกำลังการผลิตของตนเอง โดยเกษตรกรจำนวน 57.06 % เพิ่มการใช้ปุ๋ย ฉีดยา และดูแลแปลงและควบคุมระดับน้ำมากขึ้น ทำให้มีการใช้น้ำชลประทานมากกว่าแผนการปล่อยน้ำของกรมชลประทานร้อยละ 42 ของโรงสีในโครงการลงทุนขยายกำลังการผลิต ทำให้ปัจจุบันโรงสีมีกำลังการผลิตถึง 100 ล้านตันต่อปีทั้งๆที่เราผลิตข้าวเปลือกเพียงปีละ 34-37 ล้านตัน และเจ้าของโกดังถึง 47% ลงทุนขยายความจุของโกดังข้าว
กิจกรรมลงทุนแสวงหาค่าเช่าเศรษฐกิจเหล่านี้เป็นการถลุงทรัพยากรแท้จริงของประเทศ จริงอยู่ ผู้ลงทุนได้เงินเข้ากระเป๋าส่วนตัว แต่ในแง่ประเทศเราดึงเอาทรัพยากรที่ถูกใช้ในกิจกรรมอื่นๆ มาปลูกข้าว สร้างโรงสี และโกดังเพิ่มขึ้น แล้วนำข้าวเก็บไว้ในโกดังให้ข้าวเสื่อมมูลค่า
การแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจนี้จึงเป็นความสูญเปล่าของประเทศและส่งผลเสียต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ เมื่อรวมผลกระทบจากภาระขาดทุนในการดำเนินงาน 5 ฤดู โครงการรับ จำนำข้าวจึงมีผลทำให้อัตราเศรษฐกิจชะลอตัวในระยะกลาง แม้โครงการนี้จะช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจในระยะสั้นก็ตาม เพราะรัฐมีภาระที่ต้องเจียดงบประมาณไปชำระหนี้จำนวนมาก ประเด็นนี้ควรมีการวิจัยเพิ่มเติม
ประการที่สี่ รัฐบาลบริหารจัดการนโยบายรับจำนำข้าวแบบขาดความรับผิดชอบต่อประชาชนและรัฐสภาโดยเฉพาะอย่างยิ่งการปล่อยปะละเลยปัญหาการทุจริตในการระบายข้าว การไม่ใส่ใจกับรายงานข้าวหายจากโกดังกลาง แต่กลับสั่งให้มีการตั้งกรรมการสอบสวนประธานคณะอนุกรรมปิดบัญชีโครงการจำนำข้าว การโกหกประชาชน และการปิดบังข้อมูลการค้าข้าวแบบรัฐต่อรัฐ การปล่อยให้ค่าใช้จ่ายของโครงการรับจำนำบานปลาย (อาทิเช่น การยอมให้เกษตรกรขายข้าวให้โครงการรับจำนำ เกินปริมาณที่ตนมีสิทธิ์ตามใบทะเบียนเกษตรกร) รวมทั้งการละเลยการปฏิบัติหน้าที่ โดยไม่จัดให้มีการจัดทำบัญชีรวม ( consolidated accounts) จากการดำเนินงานของทุกหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง
ประการสุดท้าย โครงการรับจำนำข้าวมีข้อบกพร่องร้ายแรงทั้งในระดับนโยบาย (การจำนำข้าวทุกเม็ดโดยไม่จำกัดงบประมาณและการผูกขาดตลาดข้าว) และในระดับการดำเนินงาน (การทุจริตในทุกระดับการปกปิดและให้ข้อมูลเท็จ)
ข้อเสนอแนะ
คณะผู้วิจัยมีข้อเสนอแนะหลักจากงานวิจัย 6 ข้อ และข้อเสนอเพิ่มเติมอีก 3 ข้อที่มาจากงานวิจัยอื่นๆ ดังนี้
(1) การแก้ไขรัฐธรรมนูญ กฎหมายเลือกตั้ง และกฎหมายงบประมาณรายจ่ายสำหรับ โครงการจำนำ ข้าว (และโครงการประชานิยมทั่วไป) มี 3 ขั้นตอน คือ ก) กฎหมายเลือกตั้งควรกำหนดให้พรรคการเมืองที่ใช้นโยบายประชานิยมหาเสียงต้องให้ความชัดเจนของนโยบาย เช่น ประชาชนจะได้อะไร และมีต้นทุนในการดำเนินโครงการเท่าไร ข) เมื่อได้เป็นรัฐบาลจะต้องแถลงนโยบายให้รัฐสภาทราบตามที่หาเสียงไว้ โดยเฉพาะที่มาของเงินค่าใช้จ่ายจะมาจากไหน และจะหา รายได้ชดเชยอย่างไร ค) รัฐบาลต้องเสนอพระราชบัญญัติงบประมาณสำหรับนโยบายประชานิยมที่หาเสียงไว้ต่อรัฐสภาทุกปี ทั้งนี้เพื่อให้การใช้จ่ายเงินในโครงการประชานิยมของรัฐบาลต้องผ่านกรอบของ งบประมาณที่ชัดเจน และมีวินัยการคลัง
อนึ่ง รัฐบาลชุดปัจจุบันและคณะกรรมการนโยบายและบริหารจัดการข้าว ควรวางระบบการใช้เงินนอกงบประมาณเพื่อใช้ในโครงการแทรกแซงตลาดข้าว โดยให้นำงบประมาณดังกล่าวเสนอขอความเห็นชอบจากสภานิติบัญญัติ การดำเนินนโยบายเช่นนี้จะเป็นการวางบรรทัดฐานด้านวินัยทางการคลังและสร้างความรับผิดให้กับรัฐบาลชุดต่อๆไป
(2) การจัดทำบัญชีรวมของโครงการรับจำนำข้าวและโครงการช่วยเหลือเกษตรกรทุก โครงการเมื่อสิ้นปีงบประมาณ ทั้งนี้เพื่อให้รัฐบาลและรัฐสภารับทราบค่าใช้จ่ายทั้งหมด รายรับ ผลกำไรขาดทุน ตลอดจนสัมฤทธิ์ผลของการดำเนินนโยบาย
(3) การเปิดเผยข้อมูลโครงการรับจำนำข้าว(และโครงการประชานิยมอื่นๆ) โดยการแก้ไข พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสาร เพิ่มมาตราที่กำหนดให้รัฐบาลต้องเปิดเผยข้อมูลต่างๆ ที่เกิดจากการดำเนิน นโยบายประชานิยม และการแทรกแซงตลาด เช่น ค่าใช้จ่าย รายรับ ผลกำไรขาดทุน และรายละเอียดของการดำ เนินการเพื่อให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลง่ายขึ้นและสามารถตรวจสอบได้
(4) การจำกัดบทบาทรัฐในการแทรกแซงตลาด รัฐต้องตราพระราชบัญญัติจำกัดขอบเขตการแทรกแซงตลาดและการประกอบธุรกิจที่แข่งขันกับเอกชน เพื่อมิให้นโยบายของรัฐบาลทำลายการแข่งขันในตลาด เช่น ห้ามมิให้รัฐบาลแทรกแซงซื้อข้าวจากเกษตรกรเกินกว่า 5%-10% ของปริมาณการบริโภคในประเทศ เป็นต้น
(5) การจัดทำรายงานอิสระเรื่องผลกระทบและบทเรียนจากโครงการรับจำนำข้าวเพื่อนำเสนอต้นทุนการศึกษา ภาวะขาดทุน ผลกระทบทางเศรษฐกิจและสังคม (เช่น ผลต่อการผลิต ต้นทุนการผลิต การแข่งขันในตลาดข้าวการส่งออก ฯลฯ) ทั้งนี้เพื่อสรุปเป็นบทเรียนสำหรับประชาชน ตลอดจนการให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องสืบสวนหาผู้กระทำผิดที่ยังไม่ได้ถูก ปปช. กล่าวหา
(6) การแปลงภาระขาดทุนให้เป็นหนี้การคลัง หลังจากการตรวจสอบสต๊อกและจัดทำบัญชี รวมเสร็จสิ้น รัฐบาลก็จะทราบภาระขาดทุนทั้งส่วนที่เกิดขึ้นแล้ว (realized loss) และส่วนที่จะเกิดขึ้นในอนาคต (contingent debt) ผู้วิจัยคาดว่าหนี้สองส่วนนี้จะมีวงเงินประมาณ 5.4-7.5 แสน ล้านบาท
สิ่งที่รัฐบาลควรทำ คือ การออกพันธบัตรเพื่อหาเงินชำระหนี้ให้แก่ธกส. ตามข้อเสนอของนายกรณ์ จาติกวนิช (ข่าวสด 26 ตุลาคม 2557) เงื่อนไขการชำระหนี้ควรมีแผนการชำระทั้งต้นและดอกเบี้ย รวมทั้งกำหนดระยะเวลาการชำระหนี้ให้ชัดเจนวิธีนี้จะช่วยสร้างความมั่นใจเรื่องฐานะการคลังของประเทศให้กับนักลงทุนได้ ซึ่งจะเป็นผลดีต่ออัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาว
(7). กำหนดแนวทางระบายข้าวในสต๊อกให้ชัดเจน เช่น การขจัดข้าวเสื่อมสภาพ และการบริจาคข้าวในคลัง 30-50% ให้โครงการอาหารโลก (WFP: World Food Program) เพื่อมิให้สต๊อกข้าวมีผลกดดันราคาข้าวเหมือนขณะนี้
ข้อเสนอแนะเพิ่มเติมที่มาจากงานวิจัยอื่น มีดังนี้
(8) ข้อเสนอเรื่องนโยบายประกันราคาพืชผล ในกรณีที่มีความจำเป็นทางการเมือง ผู้วิจัยเสนอให้มีการตราพระราชบัญญัติการประกันราคาพืชผลเกษตร สาระสำคัญ คือ จำกัดวงเงินการ ช่วยเหลือเพื่อบรรเทาความเสี่ยงที่ราคาพืชผลตกต่ำ การอุดช่องโหว่ของนโยบายประกันรายได้เกษตรกรในยุครัฐบาลอภิสิทธิ์ เช่น ต้องจำกัดการประกันราคาให้ครอบคลุมความเสียหายเพียงบางส่วน และเกษตรกรจะต้องเป็นผู้จ่ายค่าเบี้ยประกันทั้งหมดหรืออย่างน้อย 50 % ดังรายละเอียด ต่อไปนี้ ก) ส่วนต่างราคาที่จะชดเชย คือ ร้อยละ 50-60 ข) จำกัดปริมาณการรับประกันต่อครอบครัวสูงสุดไม่เกิน 15 ไร่ โดยใช้พื้นที่จดทะเบียนในรอบ 3 -5 ปี และประกันเพียงปีละครั้ง โดยใช้ผลผลิต เฉลี่ยของจังหวัดในรอบ 3 ปี (แยกตามเขตชลประทาน/นาน้ำฝน) ค) รัฐบาลต้องจัดทำระบบภาพถ่ายดาวเทียมและเอกสารการเป็นเจ้าของที่ดินเพื่อป้องกันปัญหาการแตกครัวเรือน
(9) ข้อเสนอเรื่องนโยบายชดเชยความเสียหายของพืชผลที่เกิดจากภัยธรรมชาติ รัฐควรเร่งปรับปรุงระบบข้อมูลและวิธีการบริหารการจ่ายเงินชดเชยดังต่อไปนี้ (ก) รัฐบาลควรลงทุน เรื่องภาพถ่ายดาวเทียมในพื้นที่ปลูกข้าว เพื่อให้หน่วยราชการมีฐานข้อมูลที่สามารถวัดผลผลิตข้าวและความเสียหายของผลผลิตข้าว และที่สำคัญ คือ ลงทุนพัฒนาขีดความสามารถของกระทรวงเกษตรฯในการประมาณการผลผลิตข้าวและความเสียหายให้แม่นยำขึ้น (ข) การวิเคราะห์ข้อมูลจากภาพถ่ายดาวเทียมจะช่วยให้รัฐบาลสามารถคำนวณมูลค่าความเสียหายแท้จริงเป็นรายตำบล (หรือหากทำได้ คำนวณความเสียหายเป็นรายหมู่บ้าน) (ค) รัฐบาลกำหนดอัตราการชดเชยให้น้อยกว่าที่เกษตรกรเสียหายจริง วิธีนี้จะทำให้เกษตรกรยังคงต้องมีส่วนรับภาวะความเสี่ยงจากดินฟ้าอากาศบางส่วน เช่น 10%-30% (ง) ให้รัฐบาลจ่ายเงินชดเชยผ่านองค์กรบริหารตำบล เพราะอบต.มีข้อมูลการเพาะปลูก ของแต่ละครัวเรือนดีกว่ารัฐบาลกลาง และต้นทุนการบริหารจัดการของอบต.ต่ำกว่ารัฐบาลกลาง
(10) ข้อเสนอเรื่องการลดต้นทุนและเพิ่มผลิตภาพผลผลิตข้าว แนวทางช่วยเหลือเกษตรกรที่มีประสิทธิภาพและยั่งยืน คือ การลดต้นทุนการผลิตและเพิ่มผลิตภาพการผลิต โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเพิ่มผลิตภาพแรงงาน (labor productivity) เพราะภาคเกษตรไทยมีที่ดินค่อนข้างมากแต่ขาดแคลนแรงงาน
ขอบคุณภาพจาก:โพสต์ทูเดย์
