“ดร.วิษณุ” วิพากษ์ 80 ปี ปชต.ไทย ดุลอำนาจ การเมือง และความทุกข์ (หนอ)

 "ผมเสนอแนะกับสื่อว่า ประการแรกคงจะต้องเขียนรัฐธรรมนูญอย่าให้ยืดยาว เขียนให้กระชับ  แต่ประการที่สองจำเป็นจะต้องมีการสร้างองค์กรขึ้นมาเพื่อช่วยให้สิ่งที่สั้นๆนั้น สามารถยาวได้ในอนาคต โดยการวินิจฉัย ตีความ"

  หมายเหตุ : ถอดความเนื้อหาบางส่วนจากปาฐกถาเรื่อง 8 ทศวรรษ ประชาธิปไตยไทย:พลวัตแห่งดุลอำนาจ โดยดร.วิษณุ เครืองาม ในการประชุมวิชาการสถาบันพระปกเกล้าครั้งที่ 16 ประจำปี 2557  วันที่ 7 พฤศจิกายน ณ โรงแรมเซ็นทรา ศูนย์ราชการฯ แจ้งวัฒนะ

 ..................

 ...นักวิชาการส่วนหนึ่งเชื่อว่า การเมืองเป็นเรื่องของอำนาจ ไม่ว่าจะเป็นการได้มาซึ่งอำนาจ การรักษาไว้ซึ่งอำนาจ การใช้อำนาจ อาจจะพูดต่อไปถึงการถ่ายโอนอำนาจ และการสิ้นสุดอำนาจ รวมความแล้ววนเวียนอยู่ในเรื่องของอำนาจ

เมื่อพูดถึงอำนาจ พระพุทธเจ้าได้ตรัสเอาไว้กว่า2,500 ปีแล้วว่า “วโส อิสริยัง โลเก” แปลว่าอำนาจเป็นใหญ่ในโลก และท่านก็มีตามมาอีกประโยคว่า “สัพพัง ปะระวะสัง ทุกขัง” คือ การอยู่ภายใต้อำนาจนั่นย่อมเป็นทุกทั้งสิ้น ไม่ว่าอยู่ใต้อำนาจใครก็เป็นทุกข์

อยู่ใต้อำนาจคนก็เป็นทุกข์ อยู่ใต้อำนาจรัฐก็เป็นทุกข์ แต่จะทำอย่างไรได้ เราก็ต้องพัวพันกับเรื่องการเมือง แล้วการเมืองก็เป็นเรื่องอำนาจ สุดท้ายแม้อยู่ภายใต้อำนาจจะเป็นทุกข์หนอ ก็ต้องทนกับอำนาจนั่นแหละ เพราะเราจะหลีกหนีไปให้พ้นจากอำนาจไม่ได้ โดยเฉพาะอำนาจทางการเมือง

แต่พระ นักปราชญ์ ราชบัณฑิต นักวิชาการ สอนว่า ทำอย่างไรถึงจะอยู่กับอำนาจให้เป็นสุข ทำอย่างไรถึงจะอยู่กับอำนาจให้รู้ทัน ทำอย่างไรถึงจะสามารถหยิบฉวยอำนาจมาใช้ให้เป็นประโยชน์

นั่นคือการจัดเรื่องดุลแห่งอำนาจ เพราะถ้าไม่นำอำนาจมาทำให้เป็นประโยชน์ อำนาจก็จะเป็นกับดักทำให้เราตกลงไปในหล่ม ปีนก็ไม่ขึ้น ฉุดก็ไม่ขึ้น แต่ถ้าเรารู้เท่าทันแล้ววัดดุลแห่งอำนาจให้เป็นให้ถูกก็จะได้ประโยชน์ ก็อยู่ที่ว่าจะจัดดุลแห่งอำนาจอย่างไร

ดุลแห่งอำนาจในที่นี้คือ การจัดระเบียบ การจัดระบบความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจหนึ่งกับอีกอำนาจหนึ่ง เพราะมีหลายอำนาจอยู่ในบ้านเมือง ถ้ามีอำนาจเดียวก็ไม่ต้องไปจัดดุล ก็ยกให้เป็นใหญ่ แต่เพราะมีหลายอำนาจสารพัด จึงความจำเป็นที่ต้องจัดระเบียบความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจหนึ่งกับอีก อำนาจหนึ่ง ถ้าจัดไม่เป็นจัดผิด ก็เข้าหลัก“สัพพัง ปะระวะสัง ทุกขัง” อยู่ภายใต้อำนาจย่อมเป็นทุกข์หนอ

… 8 ทศวรรษที่ผ่านมา สังคมไทยพยายามจัดดุลแห่งอำนาจอย่างถึงที่สุด รัฐธรรมนูญ 19 ฉบับ พยายามจัดดุลแห่งอำนาจตามประสาที่คิดว่าดีที่สุดจริงๆ แต่เมื่อมองจากวันนี้ย้อนหลังไป อาจจะมองได้ว่าดุลที่จัดไว้นั้นอาจจะผิด ดุลที่จัดไว้อาจจะไม่เหมาะสม

เมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองใหม่ๆนั้น เราไปวางดุลแห่งอำนาจ คือ วางระบบความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจหนึ่งกับอำนาจหนึ่งโดยเอนไปที่สภาผู้แทนราษฎร คำที่ควรจะเรียกสภาพการเมืองหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองหมาดๆ คือคำที่ใช้ในอังกฤษว่า รัฐสภาเป็นใหญ่ในแผ่นดิน

สภาผู้แทนราษฎรชุดแรกของไทยจึงเป็นใหญ่ในแผ่นดิน ทั้งๆที่เป็นสภาแต่งตั้ง เพราะเราไม่ไว้วางใจองค์กรอื่นใดเราจึงประเคนอำนาจทั้งหมดที่ยึดได้จากพระมหากษัตริย์ไปให้สภาผู้แทนราษฎร สภา ผู้แทนราษฎรจึงมีอำนาจตั้งรัฐบาล ไม่ใช่ตั้งนายกฯอย่างที่เราเห็นในเวลาต่อมาแต่ตั้งครม.ทั้งทีม15คน พูดง่ายๆคือตั้งรัฐมนตรีทั้ง 15 คน

แล้วยังกำหนดอีกด้วยว่าเมื่อมีปัญหาใดคณะรัฐมนตรีหรือคณะกรรมการราษฎรต้องย้อนกลับมาถามสภา กลับมาขอความเห็นชอบ กลับมาปรึกษา แม้หากจำเป็นต้องมีการพิจารณาความผิดของพระมหากษัตริย์เวลานั้นก็ยกให้สภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้วินิจฉัยความบกพร่องของพระมหากษัตริย์ นั่นคือดุลที่เกิดขึ้นเป็นครั้งแรก

หลังจากนั้นเมื่อเราเปลี่ยนจากรัฐธรรมนูญการปกครองชั่วคราวมาเป็นรัฐธรรมนูญฉบับถาวร คือฉบับวันที่ 10 ธันวาคม 2475 ก็เริ่มมองอำนาจเป็นอีกแบบ แล้วจัดดุลใหม่ ทลายระบบสภาเป็นใหญ่ในแผ่นดิน เพราะรู้แล้วว่าองค์กรอื่นต้องเข้ามามีส่วนร่วมด้วยในการแชร์อำนาจ

แต่จังหวะนั้นไปมองดุลแห่งอำนาจไว้ที่ปัญหาอีกปัญหาหนึ่ง คือ ปัญหาระบบความสัมพันธ์ระหว่างพระมหากษัตริย์กับรัฐบาล ซึ่งเป็นครั้งเดียวที่ได้มีการมองปัญหาสำคัญปัญหานี้ หลังจากนั้นก็อาจจะเลือนไป

ช่วงเวลานั้นเป็นช่วงเวลาวิกฤต เพราะเป็นช่วงการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากราชาธิปไตยเหนือกฎหมายมาเป็นสิ่งที่เรียกว่าราชาธิปไตยใต้กฎหมาย ความไม่วางใจยังมีอยู่ว่าอะไรที่ควรจะเป็นพระราชอำนาจและอะไรที่ควรจะเป็นอำนาจรัฐ ฉะนั้นการจัดดุลตรงนี้เป็นเรื่องใหญ่มากในปี 2475 ,2476 ,2477 เกิดเป็นชนวนหนึ่งแห่งความขัดแย้งประกอบกับอีกหลายฉนวนและนำไปสู่เหตุการณ์สละราชสมบัติในเวลาต่อมา นั่นเป็นดุลอำนาจที่วางเอาไว้ มองจากวันนี้อาจจะมองว่าพลาด

หลังจากนั้นเราก็ไปจับจุดปัญหาดุลแห่งอำนาจอีกแบบหนึ่ง คือ เคลื่อนจากเรื่องพระมหากษัตริย์ก้าวเข้าสู่ระบบรัฐสภาเรื่อยมา แต่ดุลแห่งอำนาจที่จัดขึ้นตลอดระยะเวลาหลังจากปี 2477 จนมาถึงระยะหลังมานี้ก็เป็นดุลแห่งอำนาจที่มองจากวันนี้น่าจะมองย้อนได้ว่าเราจัดไม่ถูก มองย้อนไปในอดีตซึ่งวิจารณ์ได้ว่าเป็นการจัดดุลที่พลาด

เหตุที่พลาดก็เพราะว่า เราควรจะจัดดุลแห่งอำนาจหลายๆดุล แต่เราไปเลือกจัดบางดุลอำนาจเท่านั้น จะเห็นว่าบางยุคบางสมัยเราให้น้ำหนักระหว่างสภากับรัฐบาล อย่างอื่นแตะน้อยมาก แต่ก็พยายามทำตรงนี้ให้ดีที่สุด เขียนให้ดีที่สุด แต่สุดท้ายก็ดีไปไม่ได้ เพราะมีตัวซ่อนเร้นแอบแฝง

ระบบที่ควรจะเป็นก็คือระบบที่ประชาชนออกมาเลือกส.ส. แล้วส.ส.ไปเลือกนายกฯ แต่ดุลแห่งอำนาจในบางสมัย รัฐบาลซึ่งมาจากสภาแท้ๆกลายเป็นมีอำนาจเหนือสภา ซึ่งเป็นระบบรัฐสภาที่แปลก

ในบางสมัยรับบาลมีอำนาจตั้งวุฒสภาด้วยซ้ำไป ตั้งขึ้นมาเพื่อคุมรัฐบาล รัฐบาลตั้งวุฒิสภาขึ้นมาเพื่อคุมรัฐบาล คนตั้ง คนคุม คนถูกคุม ชุลมุนกันอยู่อย่างนี้ แล้วจะให้ระบบรัฐสภาเดินไปไโดยราบรื่นได้อย่างไร

รัฐบาลซึ่งมาจากสภาควรจะต้องอยู่ใต้การกำกับควบคุมของสภา แต่ก็ปรากฏในบางสมัยและหลายสมัยที่รัฐบาลเป็นใหญ่เหนือสภาและครอบงำรัฐสภา เช่น ด้วยการเขียนกติกาว่า ส.ส. ต้องสังกัดพรรค เมื่อพรรคใดได้รับเลือกตั้งด้วยคะแนนเสียงมาก พรรคนั้นก็เป็นรัฐบาล เมื่อกำหนดให้ส.ส. เข้ามาสังกัดพรรค ก็กำหนดต่อไปว่าพรรคคุมส.ส.ได้ ถ้าพรรคมีมติ ส.ส.ก็ต้องปฏิบัติตาม ถ้าไม่ปฏิบัติตามมติพรรคสามารถปลดส.ส.ได้ ก็วนกลับไปสู่องค์ประกอบภายในสภา ฉะนั้นก็ต้องกลับมาถามว่าใครเป็นใหญ่เหนือใคร ใครคุมใครกันแน่

ระบบรัฐสภาออกแบบให้ควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน ในหลายสมัยสภาทำได้แค่ตั้งกระทู้ถาม การเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจคือการอภิปรายพรรคของตน และหลายเรื่องก็ตกลงกันมาตั้งแต่ที่ประชุมพรรค หนักเข้า รัฐบาลก็ดี รัฐมนตรีก็ดี นายกฯก็ดี ไม่น้อย ที่ไม่นำพาต่อการประชุมสภา ไม่ไปสภา ไม่ไปตอบกระทู้ถามสภา และไม่สนใจที่จะทำงานร่วมมือกับสภา

ในบางยุคบางสมัย รัฐธรรมนูญยังออกแบบว่าส.ส.เป็นรัฐมนตรีไม่ได้ ก็เลยทำให้ระบบดุลอำนาจแปลกออกไปอีก นี่คือสิ่งที่เกิดขึ้นตลอด 8 ทศวรรษที่ผ่านมา เพียงแต่ไม่ได้ซ้ำอย่างนี้ตลอด เพราะมีการปรับเปลี่ยนหลายครั้ง

…. หากลงไปที่ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับท้องถิ่นก็ต้องจัดดุลให้ได้ดุล รัฐธรรมนูญบางฉบับ การเมืองบางสมัยบางยุคบางสมัยไม่สนใจเรื่องท้องถิ่นเลย ไม่สนใจเรื่องการกระจายอำนาจ และถ้าจะให้ถูกก็ต้องจัดดุลต่อไปอีก นอกจากดุลสภากับรัฐบาล ดุลรัฐบาลกับท้องถิ่นก็ต้องจัดดุลแห่งอำนาจระหว่างการเมืองภาครัฐกับการเมืองภาคพลเมือง

และเพราะเหตุที่ว่า เราจัดดุลอำนาจระหว่างรัฐสภากับรัฐบาลให้ดีไม่ได้ ในที่สุดรัฐบาลครอบงำสภา รัฐบาลเป็นใหญ่กว่ารัฐสภาโดยพฤตินัย เราก็ออกแบบสร้างองค์กรตรวจสอบขึ้นมาตั้งแต่ปี 2540 มาช่วยสภา ช่วยประชาชน ก็เกิด กกต. ป.ป.ช. และสารพัดองค์กร นี่คือสภาพการเมืองที่เกิดขึ้นในช่วงที่ผ่านมา

เมื่อวานนี้คุณสุรินทร์ พิศสุวรรณ บอกว่า การจัดดุลแห่งอำนาจจะต้องมองไปที่ความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรแห่งอำนาจให้ครบทุกองค์กร ซึ่งตรงกับใจผม

ดังนั้น ประเด็นที่ผมจะเรียนก็คือ เราคงจะต้อง Identify อำนาจให้ครบให้หมดในประเทศ แล้วจัดระบบความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจหนึ่งกับอีกอำนาจหนึ่งให้ถ้วนทั่ว อย่าเลือกจัดระบบความสัมพันธ์หรือดุลแห่งอำนาจเพียงบางอำนาจ ซึ่งผมมองว่า 8ทศวรรษที่ผ่านมาเราเลือกจัดเพียงบางอำนาจตามโอกาสตามปัญหา

ความจริงนักการเมือง นักกฎหมาย หรือนักร่างรัฐธรรมนูญไทยเก่งในการมองปัญหาล่วงหน้าได้ แต่พอถึงเวลา โดยกระแสอะไรหลายอย่าง ปัญหาที่ระบุได้ เจาะจงได้ บ่งบอกได้ พอโยนหินถามทางก็ไม่เป็นที่ยอมรับ แล้วก็จบลงด้วยประโยคที่ว่า ปัญหายังไม่มี อาจมีแต่ยังไม่เกิด ฉะนั้นอย่าไปยุ่ง อย่าไปเขียน อย่าไปแตะ อย่าไปจับ

ผมหวังว่าการร่างรัฐธรรมนูญคราวนี้จะมองอำนาจทั้งหลายที่มีอยู่ในประเทศให้ครบ แล้วจัดดุลแห่งอำนาจให้หมด ไม่ว่าจะเป็นระหว่างรัฐบาลกับสภา หรือภายในองค์กรรัฐบาลเอง หรือภายในองค์กรสภาเอง ดุลแห่งอำนาจระหว่างรัฐกับท้องถิ่น ดุลแห่งอำนาจระหว่างการเมืองภาครัฐกับการเมืองภาคพลเมือง ดุลแห่งอำนาจระหว่างฝ่ายประจำและฝ่ายการเมือง จัดให้หมด

นอกจากนี้ต้องระวังอย่าให้อำนาจเป็นกับดัก คือ เห็นปัญหาและรู้ว่ามีอำนาจนี้อยู่แต่เป็นกับดักที่ไปชุลมุนกับมัน หมกมุ่นกับมัน เราควรจะสร้างกับดักไปจับปัญหานั้นไว้ให้ได้ ป้องกันไว้

ประการสุดท้ายคือ เมื่อต้องจัดการอำนาจหลายอำนาจ ดุลอำนาจหลายดุล อาจจะไม่ต้องเขียนละเอียด พิสดารมากนัก แต่เขียนให้เห็นแล้วปล่อยให้มีสิ่งที่เรียกว่าพลวัต แปลว่าขับเคลื่อนไปได้ ปรับเปลี่ยนไปได้

สื่อมวลชนถามผมว่า รัฐธรรมนูญที่ดีควรเขียนอย่างไร ผมบอกว่าไม่ควรจะเขียนยาว แต่ควรจะให้ครอบคลุม ฟังแล้วเหมือนจะขัดกัน ครอบคลุมแต่อย่ายาว หลายเรื่องไปออกเป็นกฎหมายลูกได้ หลายเรื่องปล่อยให้ตีความได้ แต่ขณะเดียวกันเมื่อเขียนไม่ให้ยาว ไม่พิสดาร ปัญหาก็จะเกิดขึ้นคือ กำกวม หละหลวม และถกเถียง ฉะนั้น ก็ต้องมีกับดักไปล้อมปัญหาเหล่านั้นเอาไว้

ผมจึงเสนอแนะกับสื่อว่า ประการแรกคงจะต้องเขียนรัฐธรรมนูญอย่าให้ยืดยาว เขียนให้กระชับ แต่ประการที่สองจำเป็นจะต้องมีการสร้างองค์กรขึ้นมาเพื่อช่วยให้สิ่งที่สั้นๆนั้น สามารถยาวได้ในอนาคต โดยการวินิจฉัย ตีความ
ในช่วงเวลาที่ผ่านมา เรามีปัญหาการเมืองมาก และมีความไม่เชื่อมั่น ไม่มั่นใจเกิดขึ้นมาก ถกเถียงกันมากว่าอันไหนทำได้ ทำไม่ได้ ยังไม่พูดถึงว่าควรทำหรือไม่ หรือควรทำแล้วจะทำได้หรือ

นายกรัฐมนตรีมาตรา7 มีได้ไหม จนกระทั่งยุบสภาแล้วนายกรัฐมนตรีลาออกซ้ำอีกทีได้ไหม รัฐมนตรีอื่นลาออกในระหว่างยุบสภาได้ไหม ระหว่างยุบสภาปรับครม.ตั้งรัฐมนตรีใหม่ได้ไหม และปัญหาอื่นอีกมากมาย ตรงนี้จึงควรมีองค์กรที่จะช่วยแก้ปัญหา เขียน 700 มาตราคงไม่หมด ถ้าทำอย่างนั้นวิกลจริตไปเลย อาจารย์บวรศักดิ์ (อุวรรณโณ) ต้องไปไหว้เจ้าพ่อหลักเมืองอีก 7 ครั้ง ฉะนั้น เขียนสั้นได้ เขียนกระชับได้ แต่ต้องมีองค์กรมาช่วย 

ถ้าหากเราสร้างองค์กรขึ้นมาช่วยในการตีความ แล้วไม่ต้องรอให้เกิดปัญหา สามารถส่งเรื่องให้วินิจฉัยตีความได้ คล้ายๆกับเป็นการขอความเห็นล่วงหน้า แต่ต้องเข้าตามตรอกออกตามประตู ไม่ใช่ว่าใครสงสัยยื่นได้ ส่งได้ เช่น สภาต้องมีมติ ศาลรับวินิจฉัยให้ความเห็น ผมว่าจะแก้ปัญหาอะไรได้เยอะ กันไว้ดีกว่าแก้แทนที่จะต้องมาตะลุมบอนกัน

… การแก้ไขรัฐธรรมนูญก็เป็นอีกปัญหาหนึ่ง ผมจำได้ว่าเมื่อเกือบ20ปีมาแล้ว ผมนั่งคุยกับอาจารย์บวรศักดิ์ ตั้งแต่เรายังเป็นล่ะอ่อนทั้งคู่ว่า ทำไมรัฐธรรมนูญต้องมีฉบับเดียวในเวลาเดียว ทำไมไม่เขียนรัฐธรรมนูญสัก 2-3 ฉบับ แยกกันเป็นส่วนๆ รัฐธรรมนูญฉบับที่1 ว่าด้วยเรื่องโน้น ฉบับที่ 2 เรื่องนั้น ฉบับที่3ว่าด้วยเรื่องนี้ ร่างพร้อมกันนี่แหละ แล้วก็ออกมาเป็น 3 ส่วน

ทุกวันนี้มีฉบับเดียว ถามว่าทำ 3 ส่วน 4 ส่วน ได้ประโยชน์อะไร ก็จะดีในแง่ที่ว่าเนื้อหาฉบับนี้ไว้ในฉบับนี้ เนื้อหาเรื่องโน้นไปใส่ฉบับนั้น แล้วการแก้ไขยากง่ายก็จะผิดกัน สมมุติเรื่องสำคัญเกี่ยวกับหมวดพระมหากษัตริย์ ก็แยกเป็น 1 ฉบับ ไม่ต้องแตะ ไม่ต้องแก้ แก้ให้ยากที่สุด เกิดเวลายึดอำนาจขึ้นมา ก็จะได้เว้นฉบับนี้ไม่ต้องฉีก เหลือไว้ฉบับหนึ่ง

หรือฉบับที่ 2 ว่าด้วยการเมืองภาคการเมือง พูดถึงรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล ฉบับที่ 3 อาจจะพูดถึงการเมืองภาคประชาชน สิทธิเสรีภาพ พูดถึงการปกครองท้องถิ่น นี่คุยกันเมื่อ 20 กว่าปีที่แล้ว แต่คิดในเชิงวิชาการ

แต่ถึงวันนี้อาจไม่จำเป็นต้องทำเป็น 3 ฉบับมั้ง อาจจะทำเป็นฉบับเดียวก็ได้ แต่แบ่งซะหน่อยว่า ภาค 1 แก้ยากที่สุด ภาค 2 แก้ยากเบาลงมา ภาค 3 แก้ง่ายหน่อย

ถ้าทำอย่างนี้ได้ อาจจะเป็นที่พอใจและไม่เกิดปัญหายุ่งยากวุ่นวาย ก็ขอฝากไว้ให้คิดด้วย

ขอบคุณภาพจาก:คลังภาพ ศูนย์สื่อทำเนียบ