น้ำท่วม น้ำแล้ง กับการบริหารจัดการน้ำ (อีกครั้ง)

การบริหารจัดการน้ำของเรายังไม่มีลักษณะบูรณาการ  เรามีกฎหมายที่เกี่ยวกับการบริหารจัดการน้ำกว่า 50 ฉบับ และมีหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องกว่า 30 หน่วยงานภายใต้ 7 กระทรวง เนื่องจากกฎหมายเหล่านี้ได้ถูกบัญญัติขึ้นต่างกรรมและต่างวาระกัน  ทำให้การบริหารจัดการน้ำเป็นไปแบบต่างคนต่างทำ

ข้อมูลของ ดร. อัศมน ลิ่มสกุล   ชี้ให้เห็นว่า การเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศโลกส่งผลให้อุณหภูมิในประเทศไทยสูงขึ้น และปรากฎการณ์ของภัยแล้งและน้ำท่วมบ่อยครั้งขึ้นในช่วง 30 ปีที่ผ่านมา 

เวลาเกิดปัญหาน้ำท่วมหรือน้ำแล้งรัฐบาลมักจะนึกถึงเพียงการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานเพื่อป้องกันหรือแก้ไขปัญหาดังกล่าว  ไม่ว่าจะเป็นการสร้างฟลัดเวย์ เขื่อน ฝาย บ่อน้ำ ฯลฯ  สิ่งที่เราไม่ค่อยได้ให้ความสนใจมากนัก คือ การบริหารจัดการน้ำ ซึ่งมีความสำคัญมาก 

การบริหารจัดการน้ำที่ดีอาจช่วยลดปัญหาการขาคแคลนน้ำหรือปัญหาน้ำท่วม ทำให้ไม่ต้องสิ้นเปลืองงบประมาณในการก่อสร้างสิ่งปลูกสร้างต่างๆ ที่กล่าวมาแล้ว  ซึ่งล้วนมีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและระบบนิเวศไม่มากก็น้อย 

นอกจากนี้แล้ว  โครงสร้างพื้นฐานที่ออกแบบมาเพื่อที่สามารถกักเก็บน้ำได้มากในฤดูแล้ง หรือ ระบายน้ำได้รวดเร็วในฤดูฝนแต่หากการบริหารจัดการไม่ดี เช่น การตัดสินใจในการปล่อยน้ำจากเขื่อน หรือเปิด ปิดประตูน้ำขาดข้อมูลและขาดกระบวนการในการตัดสินใจที่ครบถ้วน รอบด้าน หรือมีการเมืองเข้ามาแทรกแซงในที่สุดแล้วสิ่งก่อสร้างเหล่านั้นก็ไม่สามารถแก้ปัญหาได้

การบริหารจัดการน้ำที่ดีนั้นมีรูปร่างหน้าตาอย่างไร  การทบทวนวรรณกรรมด้านการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำและการศึกษาประสบการณ์ของประเทศแนวหน้าด้านการบริหารจัดการน้ำ เช่น ญี่ปุ่น ฝรั่งเศส และเนเธอร์แลนด์ พบว่า  การบริหารจัดการน้ำที่ดีมีลักษณะพิเศษสองประการ 

ประการแรก คือต้องเป็นการบริหารจัดการ “เชิงพื้นที่ (area based) “  และจะต้องเป็นการบริหารจัดการแบบบูรณาการ (integrated) โดยเกี่ยวโยงกับเรื่องของการวางผังเมือง การก่อสร้างสิ่งปลูกสร้าง การคมนาคมขนส่ง ฯลฯ ที่มีผลกระทบต่อแหล่งน้ำและทางระบายน้ำด้วย

การบริหารจัดการในเชิงพื้นหมายว่า การบริหารจัดการทรัพยากรน้ำจะต้องมีการกระจายอำนาจไปสู่พื้นที่ซึ่งมักจะแบ่งตามลุ่มน้ำ (river basin) เพื่อที่จะให้ผู้ที่อยู่อาศัยในพื้นที่ซึ่งเป็นผู้ที่มีส่วนได้เสียโดยตรงจากการตัดสินใจในการบริหารจัดการน้ำมีส่วนร่วมในการตัดสินใจ แต่การแบ่งพื้นที่ตามลักษณะทางภูมิศาสตร์ของลุ่มน้ำอาจเกิดปัญหาเนื่องจากขอบเขตของลุ่มน้ำไม่ตรงกับขอบเขตทางปกครองเนื่องจากลุ่มน้ำหนึ่งอาจพาดผ่านหลายตำบล อำเภอ เทศบาล หรือจังหวัด ทางออกดังกล่าวมีสองทาง 

ทางแรก คือ การจัดตั้งหน่วยงานที่บริหารจัดการน้ำตามลักษณะของลุ่มน้ำขึ้นมาโดยเฉพาะซึ่งไม่เกี่ยวโยงกับเขตปกครองแต่อย่างใด  โดยหน่วยงานดังกล่าวจะต้องมีกฎหมายรองรับอำนาจในการบริหารจัดการน้ำในพื้นที่และจะต้องมีงบประมาณที่อาจได้มาจากการเก็บค่าธรรมเนียมการใช้น้ำหรือการบำบัดน้ำเสียเป็นต้น

ทางที่สองคือการกระจายอำนาจในการบริหารลุ่มน้ำตามระดับของการปกครองที่เหมาะสม เช่น ลุ่มน้ำขนาดเล็กที่พาดผ่านหลายอำเภอในจังหวัดเดียวกันก็ให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดดูแล  ในขณะที่ลุ่มน้ำขนาดใหญ่เช่น ลุ่มแม่น้ำเจ้าพระยาที่พาดผ่านพื้นที่หลายจังหวัดอาจให้หน่วยงานกลางเป็นผู้ดูแล 

ดังในกรณีของญี่ปุ่นที่มีการแบ่งประเภทของแม่น้ำเป็น 3 ประเภท คือ A B และ C โดยแม่น้ำ A รัฐบาลกลางเป็นผู้ดูแล แม่น้ำ B รัฐบาลจังหวัด (prefecture) เป็นผู้ดูแล และแม่น้ำประเภท C ซึ่งมีขนาดเล็กให้เทศบาลเป็นผู้ดูแลเป็นต้น  ในกรณีดังกล่าวก็ไม่จำเป็นต้องสร้างองค์กรขึ้นมากบริหารจัดการลุ่มน้ำใหม่

ประการที่สอง การบริหารจัดการน้ำแบบบูรณาการหมายความว่า หน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่ในการบริหารจัดการน้ำในพื้นที่หนึ่งใดจะต้องมีอำนาจ “เบ็ดเสร็จ” ในการกำกับควบคุมกิจกรรมทุกประเภทที่มีผลกระทบต่อปริมาณและระดับของน้ำบนผิวดินและใต้ดิน การระบายน้ำ ทางไหลของน้ำ และ กิจกรรมที่มีผลกระทบต่อคุณภาพของน้ำ เช่น การบำบัดน้ำเสีย การฝังกลบขยะและสารพิษ ฯลฯ 

ซึ่งหมายความว่า  หน่วยงานที่บริหารจัดการน้ำจะต้องมีอำนาจในการกำกับดูแลการก่อสร้างถนน รางรถไฟ ตลอดจนสิ่งปลูกสร้างอาคารที่อาจสกัดกั้นทางระบายน้ำได้ ตลอดจนการวางผังเมืองซึ่งสำคัญยิ่ง  ดังจะเห็นได้ว่าหน่วยงานที่บริหารจัดการทรัพยากรน้ำในประเทศญี่ปุ่นอยู่ภายใต้กระทรวงที่ดิน โครงสร้างพื้นฐานและการขนส่ง (Ministry of Land, Infrastructure and Transport) หรือในประเทศฝรั่งเศสจะมี “ ตำรวจน้ำ” ซึ่งมีหน้าที่ในการตรวจตราสิ่งปลูกสร้างทุกประเภทที่กีดขวางทางน้ำหรือส่งผลระดับของน้ำเปลี่ยนแปลงไป  การบริหารจัดการน้ำที่มีกรอบเฉพาะที่เกี่ยวกับแหล่งน้ำเท่านั้นจะไม่สามารถแก้ไขปัญหาน้ำท่วม น้ำแล้งได้ เช่น หากยังคงมีการตั้งโรงงานในพื้นที่ลุ่มน้ำ ก็ย่อมจะต้องมีปัญหาน้ำท่วมและการก่อสร้างกำแพงรอบโรงงานมิใช่ทางออกที่ถูกต้อง  เพราะเป็นการแก้ปัญหาที่ปลายเหตุ

การบริหารจัดการน้ำในประเทศไทยยังมีลักษณะที่ต่างไปจากรูปแบบของการบริหารจัดการน้ำที่ดีตามที่ได้กล่าวมาแล้ว 

ประการแรก  การบริหารจัดการน้ำของเรามีลักษณะ “รวมศูนย์” อยู่ที่ส่วนกลางไม่มีการกระจายอำนาจไปยังพื้นที่ดังจะเห็นได้ว่าอำนาจในการบริหารจัดการน้ำในเขื่อน (การปิด-เปิดประตูน้ำ) ยังอยู่ที่กรมชลประทานซึ่งเป็นหน่วยงานราชการภายใต้กระทรวงเกษตรและสหกรณ์การเกษตร  ที่ผ่านมามีการกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เฉพาะในส่วนของการก่อสร้างและบำรุงรักษาแหล่งน้ำเล็กๆ ในพื้นที่ของ อปท. เอง เนื่องจาก อปท. ของประเทศไทยส่วนมากเป็นองค์กรบริหารส่วนตำบล (อบต.) ซึ่งมีขนาดเล็กมากจึงขาดเงิน คนและความรู้ที่จะบริหารจัดการทรัพยากรด้วยตนเองจึงเป็นเหตุให้ส่งนกลางยังมีบทบาทสำคัญในการบริหารจัดการน้ำ

 อนึ่ง แม้เราจะมี “คณะกรรมการลุ่มน้ำ” ทั้งหมด 25 ลุ่มน้ำ  ซึ่งดูเหมือนจะเป็นรูปแบบการบริหารจัดการที่สอดคล้องกับรูปแบบที่ดีตามที่ได้กล่าวมาแล้ว  แต่คณะกรรมการลุ่มน้ำดังกล่าวมิได้มีอำนาจทางกฎหมายเพราะเป็นเพียงคณะอนุกรรมการภายใต้คณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (กนช.) ซึ่งแต่งตั้งขึ้นตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีเท่านั้น  มิใช่กฎหมายในระดับพระราชบัญญัติ  นอกจากนี้แล้ว การที่ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธานคณะกรรมการลุ่มน้ำแต่ละคณะทำให้ไม่สามารถสั่งการข้ามจังหวัดได้และทำให้การบริหารงานไม่ต่อเนื่องจากการที่มีการโยกย้ายผู้ว่าราชการจังหวัดบ่อยครั้งตามการเมือง 

จึงอาจสรุปได้ว่า เรายังไม่มีการกระจายอำนาจในการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำตามแบบอย่างที่มีการศึกษาในต่างประเทศ

นอกจากนี้แล้ว  การบริหารจัดการน้ำของเรายังไม่มีลักษณะบูรณาการ  เรามีกฎหมายที่เกี่ยวกับการบริหารจัดการน้ำกว่า 50 ฉบับ[1] และมีหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องกว่า 30 หน่วยงานภายใต้ 7 กระทรวง[2] เนื่องจากกฎหมายเหล่านี้ได้ถูกบัญญัติขึ้นต่างกรรมและต่างวาระกัน  ทำให้การบริหารจัดการน้ำเป็นไปแบบต่างคนต่างทำ

นอกจากนี้แล้ว การบริหารจัดการน้ำของเราก็ยังแยกส่วนจากการวางผังเมือง การก่อสร้างสิ่งปลูกสร้าง เช่น โรงงาน ถนน ทางรถไฟ หมู่บ้าน ฯลฯ ที่อาจกีดขวางทางไหลของน้ำหรือการระบายน้ำที่ดี  อนึ่ง แม้เราจะมีการจัดตั้งคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (กนช.) ซึ่งมีนายกรัฐมนตรีหรือรองนายกรัฐมนตรีที่ได้รับมอบหมายเป็นประธาน แต่ กนช. ก็ไม่ได้มีอำนาจในการกำหนดนโยบาย กำกับหรือกลั่นกรองโครงการ หากแต่เป็นเพียงแต่ให้ข้อเสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรีและประสานงานหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเท่านั้นทำให้การบริหารจัดการทรัพยากรน้ำขาดเอกภาพ

 โดยสรุปแล้ว  การบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของประเทศไทยยังไม่สอดคล้องกับรูปแบบที่เป็นสากล เราคงต้องเริ่มให้ความสำคัญแก่การกระจายอำนาจในการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำไปสู่คณะกรรมการลุ่มน้ำมากขึ้น  โดยให้อำนาจแก่คณะกรรมการดังกล่าวในการจัดสรรทรัพยากรน้ำ ในการกำกับดูแลการใช้น้ำใต้ดิน น้ำบนดิน การบำบัดหรือระบายน้ำเสีย การก่อสร้างสิ่งปลูกสร้างเพื่อกักเก็บน้ำ หรือ เพื่อป้องกันน้ำท่วมฯลฯ โดยมีงบประมาณที่มาจากการเก็บค่าน้ำจากผู้ใช้น้ำแต่ละประเภทในพื้นที่และ/หรือจากการปล่อยน้ำเสียเป็นต้น โดยในส่วนของการบริหารจัดการน้ำที่คาบเกี่ยวกับหน่วยงานอื่น เช่น การก่อสร้างถนนหรือรางรถไฟ การตั้งโรงงานอุตสาหกรรมนั้น  อาจกำหนดให้การก่อสร้างสิ่งปลูกสร้างใดๆ ที่มีผลกระทบต่อแหล่งน้ำหรือการระบายน้ำต้องเจรจากับคณะกรรมการลุ่มน้ำก่อน

 เนื่องจากการโอนถ่ายงานดังกล่าวนั้นจะต้องมีการประเมินความพร้อมของลุ่มน้ำด้วย  ผู้เขียนเห็นว่า ในเบื้องต้นอาจพิจารณาในการถ่ายโอนอำนาจเฉพาะลุ่มน้ำที่มีปัญหาน้ำท่วม น้ำแล้งบ่อยครั้งและที่มีศักยภาพในการบริหารจัดการน้ำในพื้นที่ของตนเองได้ดีเพียง 2-3 ลุ่มน้ำเท่านั้นเพื่อเป็นการทดสอบความพร้อมของคณะกรรมการลุ่มน้ำในการบริหารจัดการน้ำด้วยตนเอง 

แต่ที่สำคัญคือ คณะกรรมการลุ่มน้ำดังกล่าวจะต้องประกอบไปด้วยตัวแทนของผู้มีส่วนได้เสียในพื้นที่จากหลากหลายกลุ่มรวมถึง เกษตรกร ครัวเรือน โรงงานอุตสาหกรรม ธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ และ ผู้แทนด้านสิ่งแวดล้อมและที่สำคัญคือ ตัวแทนจากหน่วยงานกลางที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญ คือ กรมชลประทานด้วย   

อนึ่ง การจัดโครงสร้างองค์กรในการบริหารจัดการน้ำมีความซับซ้อนและมีรายละเอียดอีกมาก เช่น ที่มาของตัวแทนผู้มีส่วนได้เสียในคณะกรรมการลุ่มน้ำ การเชื่อมโยงระหว่างโครงสร้างและรูปแบบในการบริหารจัดการน้ำในภาวะปกติกับภาวะวิกฤติ  ฯลฯ  ผู้เขียนขอนำเสนอโครงสร้างในภาพรวมในเบื้องต้นเท่านั้น.

[1] รวมถึงประมวลกฎหมาย พระราชบัญญัติ กฎกระทรวง ระเบียบ ฯลฯ
[2] กระทรวงคมนาคม กระทรวงมหาดไทย กระทรวงยุติธรรม กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กระทรวงพลังงาน และ กระทรวงการคลัง

เขียนโดย:ดร.เดือนเด่น  นิคมบริรักษ์ การศึกษาการบริหารจัดการน้ำกับการจัดการด้านสถาบัน สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย