ร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายปี 60 ขัดแย้งต่อ รธน.
ร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2560
ขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญ
ข้อที่ 1
เมื่อวันที่ 8 กันยายน 2559 สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้ลงมติเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 ในวาระที่ 2 และ 3 ให้ประกาศใช้บังคับเป็นกฎหมายได้ต่อไป ขณะนี้อยู่ในระหว่างนำร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย เพื่อประกาศใช้บังคับในวันที่ 1 ตุลาคม 2559 ที่เป็นวันเริ่มต้นของงบประมาณปี พ.ศ. 2560
แต่ถ้าได้พิจารณาและวิเคราะห์ร่างดังกล่าวโดยละเอียดแล้วและไม่มีการบิดเบือนการตีความกฎหมาย ก็จะเห็นได้ว่าร่างในมาตรา 57 ที่จะวิเคราะห์ให้เห็นต่อไปนี้อาจขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญที่ห้ามการแปรญัตติในทางลดหรือตัดทอนรายจ่ายตามข้อผูกพันคือ (1)เงินส่งใช้ต้นเงินกู้ และ (2) ดอกเบี้ยเงินกู้ ที่บัญญัติห้ามไว้ในรัฐธรรมนูญทุกฉบับจนถึงปี 2550 ในมาตรา 168 ที่ต้องนำมาใช้บังคับตามมาตรา 5 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 บัญญัติไว้ ดังนี้
“เมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้กระทำการนั้นหรือวินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข แต่ประเพณีการปกครองดังกล่าวต้องไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญนี้”
ประเพณีดังกล่าวนี้ได้นำมาใช้ในการเสนอร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายและการพิจารณาร่างของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ แม้ในชั้นพิจารณาของคณะกรรมาธิการวิสามัญตลอดมาในรัฐบาลของพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ตั้งแต่การเสนอร่างงบประมาณรายจ่ายปี พ.ศ. 2558 โดยรัฐบาลนี้และสภานิติบัญญัติแห่งชาติได้ยึดถือธรรมเนียมประเพณีตามมาตรา 5 เป็นกรอบวินัยการเงินการคลังและหลักเกณฑ์ในการจ่ายเงินแผ่นดิน ที่ไม่มีบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวนี้มาใช้ปฏิบัติอย่างเคร่งครัด
แต่ที่ปรากฏในรายงานตามรายงานของคณะกรรมาธิการ เล่ม 1 และ 2 จะพบว่าในการพิจารณาร่างงบประมาณรายจ่ายปี พ.ศ. 2560 มาตรา 57 แผนการบริหารจัดการหนี้ภาครัฐ มีการแก้ไข ดังนี้
ร่างพระราชบัญญัติ มาตรา 57 แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐ มีการแก้ไขปรับลดรายจ่ายตามข้อผูกพันเป็น ดังนี้
มาตรา 57 งบประมาณรายจ่ายสำหรับแผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐให้ตั้งเป็นงบประมาณรายจ่ายของส่วนราชการ และรัฐวิสาหกิจเป็นจำนวน 243,481,450,800 (243,881,811,000) บาท จำแนก ดังนี้
1 กระทรวงการคลัง รวม 191,019,489,800 (191,019,850,000) บาท คือ
(1) สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ 191,019,489,800 (191,019,850,000) บาท
2 รัฐวิสาหกิจ รวม 52,461,961,000 (52,861,961,000)บาท
(1) ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร 36,067,683,100 บาท
(2) การรถไฟแห่งประเทศไทย 7,550,565,000 (7,950,565,000) บาท
(3) การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย 8,202,814,000 บาท
(4) การประปาส่วนภูมิภาค 640,898,900 บาท
(หมายเหตุ ตัวเลขที่อยู่ในวงเล็บ () คือ ตัวเลขที่คณะกรรมาธิการตัดออก ตัวเลขที่ขีดเส้นใต้ คือ ตัวเลขที่ใช้แทนตัวเลขที่อยู่ในวงเล็บ)
เห็นได้ว่า คณะกรรมาธิการวิสามัญ ได้ตัดรายจ่ายตามข้อผูกพันในส่วนของสำนักบริหารหนี้สาธารณะ และของการรถไฟแห่งประเทศไทยตามจำนวนเงินที่อยู่ในวงเล็บ และไปจัดสรรให้ส่วนราชการตามที่คณะรัฐมนตรีเสนอ ดังที่สรุปผลการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 ไว้ ดังนี้
“(1).... งบประมาณที่ตั้งไว้ จำนวน 2,733,000,000,000 บาท
(2) รวมปรับลดทั้งสิ้นตามมติของคณะกรรมาธิการวิสามัญ จำนวน 17,980,242,800 บาท
(3) จัดสรรให้ส่วนราชการตามที่คณะรัฐมนตรีเสนอตามความเหมาะสมและจำเป็น จำนวน 17,980,242,800 บาท
(4) เปลี่ยนแปลงตามมติของคณะกรรมาธิการวิสามัญ จำนวน 10,680,485,300 บาท
(5) คงตั้งงบประมาณไว้ จำนวน 2,733,000,000,000 บาท เป็นจำนวนเงินเท่าเดิมตามร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 ซึ่งที่ประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ได้มีมติรับหลักการแล้ว”
จำนวนวงเงินที่มีการปรับลดและนำไปจัดสรรและเปลี่ยนแปลงตาม (2),(3) และ (4) คือจำนวนหนึ่งมาจากการปรับลดรายจ่ายตามข้อผูกพันที่รัฐธรรมนูญห้ามไว้แต่ได้มีการฝ่าฝืนตัดไปตามที่ปรากฏ ในร่างมาตรา 57
ข้อที่ 2
งบประมาณรายจ่ายสำหรับแผนการบริหารจัดการหนี้ภาครัฐเป็นรายจ่ายตามข้อผูกพันตามรัฐธรรมนูญที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่รวมถึงคณะกรรมาธิการวิสามัญในฐานะที่ได้รับการแต่งตั้งจากสภาผู้แทนราษฎรในที่นี้คือสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติไม่อาจจะแปรญัตติในทางลดหรือตัดทอนรายจ่ายประเภทนี้ได้ และตามรัฐธรรมนูญทุกฉบับที่ผ่านมาในอดีตและฉบับ พ.ศ. 2550 (รวมทั้งฉบับที่ผ่านประชามติในวันที่ 7 สิงหาคม 2558 นี้ด้วย)
ได้บัญญัติไว้เหมือนกันทุกถ้อยกระทงความ ดังนี้
“...ในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ....สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะแปรญัตติเพิ่มเติมรายการหรือจำนวนในรายการมิได้ แต่อาจแปรญัตติในทางลดหรือตัดทอนรายจ่ายซึ่งมิใช่รายจ่ายตามข้อผูกพันอย่างใดอย่างหนึ่ง ดังต่อไปนี้ คือ
(1) เงินส่งใช้ต้นเงินกู้
(2) ดอกเบี้ยเงินกู้
(3) เงินที่กำหนดให้จ่ายตามกฎหมาย
เมื่อในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 ไม่มีบทบัญญัติดังกล่าวนี้ กรณีจึงต้องด้วยหลักการตามมาตรา 5 ที่บัญญัติไว้ว่า “...ให้กระทำการนั้นหรือวินิจฉัยกรณีนั้นตามประเพณีที่ไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญนี้”
ที่หยิบยกมานี้เป็นเรื่องที่มีความสำคัญเป็นอย่างยิ่งเพราะร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ท่านนายกรัฐมนตรี พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ต้องนำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย จะต้องเป็นร่างพระราชบัญญัติที่ได้รับการตรวจสอบแล้วว่าไม่มีบทบัญญัติใดที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญแต่ประการใดเลย จึงเป็นภาระหน้าที่ของท่านนายกรัฐมนตรีจะต้องเร่งรีบส่งกรณีนี้ให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยโดยเร็วที่สุด ถ้าปล่อยผ่านไปจนกฎหมายฉบับนี้มีผลใช้บังคับ และเมื่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยที่ผ่านประชามติ 7 สิงหาคม มีผลใช้บังคับแล้ว ในกาลเวลานั้นเรื่องเดียวกันนี้ก็จะขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญมาตรา 144 วรรคแรก ที่บัญญัติการห้ามแปรญัตติไว้ เช่นเดียวกัน
อนึ่งตามมาตรา 5 วรรคสองของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 บัญญัติไว้ ดังนี้
“...ในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับการวินิจฉัยกรณีใดตามวรรคหนึ่งเกิดขึ้น(การนำประเพณีมาใช้) ในวงงานของสภานิติบัญญัติแห่งชาติให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติเป็นผู้ชี้ขาด หรือเมื่อมีกรณีเกิดขึ้นนอกวงงานของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ คณะรักษาความสงบแห่งชาติ คณะรัฐมนตรี....จะขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยชี้ขาดก็ได้....”
เมื่อเป็นหน้าที่ของนายกรัฐมนตรีที่จะขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย จึงเป็นหน้าที่โดยตรงของท่านนายกรัฐมนตรีที่ต้องส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยชี้ขาดโดยเร็วที่สุด
ท่านจะแก้ไขเสียในกาลเวลานี้หรือจะทิ้งไว้ให้เป็นปัญหาต่อไปเมื่อรัฐธรรมนูญฉบับใหม่มีผลใช้บังคับแล้ว ขอได้โปรดชั่งวัดข้อดีข้อเสียกันให้ดี ครับ
ขอบคุณภาพประกอบบางส่วน : click.senate.go.th , th.wikipedia.org