ศาลปค.เพิกถอนประกาศสำนักนายกฯ กรณีย้ายรองปลัด สธ.ไปนั่งผู้ตรวจราชการ

ศาลปกครองกลาง พิพากษาเพิกถอนประกาศสำนักนายกฯ  กรณีโยกย้ายรองปลัดกระทรวงสาธารณสุข ไปดำรงตำแหน่งผู้ตรวจราชการ  โดยให้การเพิกถอนมีผลย้อนหลังไปถึงปี 2557  

วันที่ 17 กรกฎาคม 2561  ศาลปกครองกลางอ่านคำพิพากษาในคดีหมายเลขดำที่ บ. 206/2558 หมายเลขแดงที่ บ. 264/2561 ระหว่าง นายชาญวิทย์  ทระเทพ ผู้ฟ้องคดี กับ กระทรวงสาธารณสุข ที่ 1 รัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข ที่ 2 ปลัดกระทรวงสาธารณสุข ที่ 3 คณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรม ที่ 4 นายกรัฐมนตรี ที่ 5 กระทรวงการคลัง ที่ 6 สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน ที่ 7 ผู้ถูกฟ้องคดี

ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า เดิมผู้ฟ้องคดีดำรงตำแหน่งรองปลัดกระทรวงสาธารณสุข ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เสนอแต่งตั้งให้ผู้ฟ้องคดีพ้นจากตำแหน่งรองปลัดกระทรวงสาธารณสุข ไปดำรงตำแหน่งผู้ตรวจราชการกระทรวงสาธารณสุข ต่อมา คณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติตามเสนอเมื่อวันที่ 14 ตุลาคม 2557 ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือลงวันที่ 24 ตุลาคม 2557 ร้องทุกข์กรณีดังกล่าวต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4 ต่อมา ได้มีประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง แต่งตั้งข้าราชการพลเรือน ประกาศ ณ วันที่ 14 พฤศจิกายน 2557 มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้ผู้ฟ้องคดีพ้นจากตำแหน่งรองปลัดกระทรวงสาธารณสุข และแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งผู้ตรวจราชการกระทรวงสาธารณสุข ทั้งนี้ ตั้งแต่วันที่ 11 พฤศจิกายน 2557 เป็นต้นไป ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือลงวันที่ 27 พฤศจิกายน 2557 ร้องทุกข์กรณีดังกล่าวต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4 แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4 ไม่รับคำร้องทุกข์ของผู้ฟ้องคดีตามหนังสือลงวันที่ 24 ตุลาคม 2557 ไว้พิจารณา ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 และที่ 3 เสนอแต่งตั้งโยกย้ายผู้ฟ้องคดีดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4 มีคำวินิจฉัยไม่รับคำร้องทุกข์ของผู้ฟ้องคดีไว้พิจารณา เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยมีคำขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่ง (1) เพิกถอนประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี ลงวันที่ 14 พฤศจิกายน 2557 เรื่อง แต่งตั้งข้าราชการพลเรือน เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวข้องกับผู้ฟ้องคดี และให้คืนสิทธิหน้าที่และผลประโยชน์แก่ผู้ฟ้องคดี (2) เพิกถอนคำวินิจฉัยของผู้ถูกฟ้องคดี ที่ 4 และ (3) ขอค่าเสียหายจากการกระทำละเมิดของผู้ถูกฟ้องคดีที่เกี่ยวข้องกับการย้ายผู้ฟ้องคดี และค่าเสียหายกรณีผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4 ไม่รับคำร้องทุกข์ของผู้ฟ้องคดีไว้พิจารณา

ศาลพิเคราะห์แล้วเห็นว่า การโยกย้ายผู้ฟ้องคดีไปเป็นผู้ตรวจราชการกระทรวงสาธารณสุข เป็นการใช้ดุลพินิจของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 และที่ 3 ซึ่งเป็นฝ่ายบริหาร และโดยที่การแต่งตั้งข้าราชการเพื่อย้ายสับเปลี่ยนจากตำแหน่งรองปลัดกระทรวงให้ไปดำรงตำแหน่งผู้ตรวจราชการกระทรวงความแตกต่างกันในบทบาทและอำนาจหน้าที่อย่างมีนัยสำคัญ จึงเป็นเรื่องของการบริหารบุคคลที่ผู้บังคับบัญชาจะดำเนินการได้โดยคำนึงถึงข้อเท็จจริง เหตุผลความจำเป็น ตลอดจนความเหมาะสม และประโยชน์ของหน่วยงานตามเจตนารมณ์ และหลักการที่กำหนดไว้ในมาตรา 42 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 ซึ่งเป็นกรณีที่มีบทบัญญัติของกฎหมายมอบอำนาจดุลพินิจให้แก่ฝ่ายบริหาร ฝ่ายบริหารจึงต้องใช้อำนาจดุลพินิจดังกล่าวให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของกฎหมายในการมอบอำนาจดังกล่าวและการใช้อำนาจดุลพินิจนั้นจะต้องอยู่ภายในขอบเขตของกฎหมายดังกล่าวด้วย ผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายจากการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารย่อมมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองโต้แย้ง

ความไม่ชอบด้วยกฎหมายของการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารได้ เพื่อให้ศาลปกครองตรวจสอบการใช้อำนาจดังกล่าวของฝ่ายบริหารว่าเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และการใช้อำนาจดุลพินิจของฝ่ายบริหารนั้น ฝ่ายบริหารมีเหตุผลรองรับหรือไม่ อย่างไร ถ้าการใช้อำนาจดุลพินิจของฝ่ายบริหารไม่มีเหตุผลรองรับ การใช้อำนาจดุลพินิจนั้นย่อมไม่แตกต่างจากการใช้อำนาจตามอำเภอใจ การใช้อำนาจดุลพินิจของฝ่ายบริหารโดยไม่มีเหตุผลรองรับจึงอาจเป็นการใช้อำนาจดุลพินิจโดยมิชอบด้วยกฎหมายได้ ดังนั้น ศาลปกครองจึงมีอำนาจเข้าไปตรวจสอบการใช้อำนาจดุลพินิจของฝ่ายบริหารซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาในการบริหารงานบุคคลได้ตามหลักเกณฑ์และขอบเขตที่กฎหมายกำหนด

โดยมีประเด็นที่ศาลต้องวินิจฉัยว่า เหตุผลในการเสนอย้ายผู้ฟ้องคดีตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ถึงที่ 3 แจ้งผู้ฟ้องคดีทราบตามหนังสือสำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุข ที่ สธ 0201.036/2071 ลงวันที่ 13 พฤศจิกายน 2557 ว่าในขณะที่ผู้ฟ้องคดีดำรงตำแหน่งรองปลัดกระทรวงสาธารณสุขนั้น การปฏิบัติงานในฐานะหัวหน้ากลุ่มภารกิจที่ผ่านมามีปัญหาเนื่องจากความเข้าใจในข้อกฎหมายที่คลาดเคลื่อนของผู้ฟ้องคดี ทำให้งานราชการของกรมที่อยู่ในความรับผิดชอบของผู้ฟ้องคดีเกิดความล่าช้า ซึ่งอาจเป็นเหตุให้เกิดความเสียหายต่อราชการ เป็นการใช้ดุลพินิจที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่  ศาลเห็นว่า โดยที่การออกคำสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่ต้องกระทำโดยเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย และมีกฎหมายที่ให้อำนาจ กรณีการแต่งตั้งหรือมอบหมายให้เป็นหัวหน้ากลุ่มภารกิจ จึงต้องอาศัยอำนาจตามที่กฎหมายกำหนดให้อำนาจไว้ตามมาตรา 21 วรรคหก แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ถึงที่ 3 และที่ 5 ให้การว่า เมื่อผู้ฟ้องคดีได้รับแต่งตั้งเป็นรองปลัดกระทรวง ตำแหน่งเลขที่ 4 จึงถือว่าเป็นการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่ง
รองปลัดกระทรวงสาธารณสุขผู้เป็นหัวหน้ากลุ่มภารกิจ (ด้านพัฒนาการแพทย์) ตามคำสั่งกระทรวงสาธารณสุข ที่ 1492/2555 เรื่อง ให้ข้าราชการได้รับเงินเดือน ตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2555 เป็นต้นไป ซึ่งเป็นการออกคำสั่งโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 50 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551  และนำมาเป็นข้อกล่าวอ้างและเป็นเหตุผลในการเสนอย้ายผู้ฟ้องคดีที่มีความเห็นแตกต่างในประเด็นดังกล่าว จึงยังไม่อาจนำมารับฟังเป็นเหตุผลรองรับที่มีอยู่จริงและสมเหตุสมผลเพื่อเสนอย้ายผู้ฟ้องคดีได้ ประกอบกับไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่าการปฏิบัติหน้าที่เกิดความเสียหายแก่ทางราชการจากการปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าว ดังนั้น เมื่อการใช้อำนาจและดุลพินิจในการออกคำสั่งแต่งตั้งให้ผู้ฟ้องคดีพ้นจากตำแหน่งรองปลัดกระทรวงสาธารณสุข สำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุข และแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งผู้ตรวจราชการกระทรวงสาธารณสุข สำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุข จึงเป็นการออกคำสั่งทางปกครองซึ่งในทางกฎหมายถือเป็นเหตุแห่งความไม่ชอบด้วยกฎหมาย และถือได้ว่าเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบตามมาตรา 42 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 ประกอบกับหนังสือสำนักงาน ก.พ. ที่ นร 0708/ว 9 ลงวันที่ 12 พฤษภาคม 2535 การให้ผู้ฟ้องคดีพ้นจากตำแหน่งรองปลัดกระทรวงสาธารณสุข และแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งผู้ตรวจราชการกระทรวงสาธารณสุข ตามประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง แต่งตั้งข้าราชการพลเรือน ลงวันที่ 14 พฤศจิกายน 2557

ส่วนข้อที่ผู้ฟ้องคดีขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหายจากการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่เกี่ยวกับการย้ายผู้ฟ้องคดีนั้น โดยที่มูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้มีมูลเหตุมาจากปัญหาการใช้และการตีความกฎหมายเกี่ยวกับการแต่งตั้งหรือมอบหมายให้ปฏิบัติหน้าที่หัวหน้ากลุ่มภารกิจ ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 ตามมาตรา 21 วรรคหก แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ซึ่งแม้จะเป็นความเห็นทางกฎหมายที่แตกต่างกัน ก็ยังไม่อาจรับฟังได้ว่าเหตุผลที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 มีความเห็นว่าผู้ฟ้องคดีเข้าใจข้อกฎหมายคลาดเคลื่อนในประเด็นดังกล่าวเกิดจากการใช้ดุลพินิจโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 ซึ่งเป็นปัญหาที่เกิดจากการใช้และการตีความกฎหมาย ประกอบกับความเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างในคำฟ้อง ไม่ปรากฏข้อเท็จจริงที่จะรับฟังได้ว่าเป็นผลโดยตรงจากการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 และที่ 3 การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 และที่ 3 จึงไม่เป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี  

สำหรับคำวินิจฉัยของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4 ที่ไม่รับคำร้องทุกข์ของผู้ฟ้องคดี เนื่องจากขณะที่ผู้ฟ้องคดียื่นหนังสือร้องทุกข์ต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4 นั้น ผู้ฟ้องคดียังดำรงตำแหน่งรองปลัดกระทรวงสาธารณสุข และยังคงปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งดังกล่าว จึงยังไม่เกิดสิทธิที่ผู้ฟ้องคดีจะนำมาร้องทุกข์ได้ จึงเป็นคำร้องทุกข์ที่ห้ามรับไว้พิจารณา กรณีจึงไม่เป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี 

ศาลปกครองกลางมีคำพิพากษาเพิกถอนประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง แต่งตั้งข้าราชการพลเรือน ประกาศ ณ วันที่ 14 พฤศจิกายน 2557 เฉพาะในส่วนที่ให้ผู้ฟ้องคดีพ้นจากตำแหน่งรองปลัดกระทรวง และแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งผู้ตรวจราชการกระทรวง สำนักงานปลัดกระทรวง ทั้งนี้ ให้การเพิกถอนมีผลย้อนหลังไปถึงวันที่ประกาศดังกล่าวมีผลใช้บังคับ คือ วันที่ 11 พฤศจิกายน 2557 โดยมีข้อสังเกตเกี่ยวกับแนวทางหรือวิธีการดำเนินการให้เป็นไปตามคำพิพากษาตามนัยมาตรา 69 วรรคหนึ่ง (8) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 และที่ 3 ชอบที่จะพิจารณาดำเนินการตามกฎหมายให้ผู้ฟ้องคดีได้กลับสู่ตำแหน่งรองปลัดกระทรวงสาธารณสุข ทั้งนี้ ภายในหกสิบวันนับแต่วันที่มีคำพิพากษา คำขออื่นนอกจากนี้ให้ยก