สบน.ออกระเบียบฯ เข้มตีกรอบ อปท.กู้เงิน 2 มาตรฐาน -เป็นธรรมกับท้องถิ่นหรือไม่

อนาคตท้องถิ่นจะทำอะไรก็ไปรอเงินอุดหนุนจากรัฐบาลเพียงอย่างเดียว พึ่งพารัฐบาล ไม่มากู้ เพราะระเบียบฯ ยุ่งยาก และคุมเข้มเกินไป ซึ่งยิ่งผิดหลักกระจายอำนาจไปใหญ่ ทำให้ท้องถิ่นไม่รู้จักเพิ่งตนเอง

ระเบียบคณะกรรมการนโยบายและกำกับการบริหารหนี้สาธารณะ ว่าด้วยหลักเกณฑ์การกู้เงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2561 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา โดยมีผลบังคับใช้แล้วตั้งแต่ 18 กรกฎาคม เป็นต้นไป

สาระสำคัญของระเบียบฯ ดังกล่าว หลักๆ เป็นการกำหนดหลักเกณฑ์หรือเงื่อนไขเพื่อใช้เป็นกรอบวินัยในการกู้เงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.)

- ขอบเขตการใช้บังคับ

ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หมายถึง องค์กรบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล กรุงเทพมหานคร เมืองพัทยา และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นที่มีกฎหมายจัดตั้ง และกำหนดให้ใช้บังคับการกู้เงินของอปท.ตามกฎหมาย ยกเว้นการกู้เงินจากเงินทุนสะสมองค์การบริหารส่วนจังหวัด เงินทุนส่งเสริมกิจการเทศบาล เงินทุนส่งเสริมกิจการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการส่วนท้องถิ่น

- วัตถุประสงค์การกู้เงิน

1. อปท.กู้เงินได้เพื่อใช้จ่ายใน 3 วัตถุประสงค์ ได้แก่ เพื่อโครงการลงทุน เพื่อปรับโครงสร้างหนี้ และเพื่อใช้เป็นทุนหมุนเวียน

2.การกู้เงินของอปท. ต้องทำโดยรอบคอบ คำนึงถึงความคุ้มค่า และความยั่งยืนทางการคลัง ความสามารถในการจัดหารายได้ การชำระหนี้ การกระจายภาระการชำระหนี้ เสถียรภาพและความยั่งยืนทางการคลัง ทั้งนี้ให้มีการติดตามประเมินการรายงานการใช้จ่ายเงินกู้ และการเปิดเผยต่อประชาชนในท้องถิ่นอย่างต่อเนื่อง

3.การกู้เพื่อปรับโครงสร้างหนี้ กู้ได้ไม่เกินจำนวนเงินต้นที่ค้างชำระและหากเป็นการกู้เงินรายใหม่เพื่อปรับโครงสร้างหนี้เงินกู้ที่เป็นเงินบาท ให้กู้เป็นเงินบาทเท่านั้น สำหรับการกู้เงินเพื่อปรับโครงสร้างหนี้เพื่อใช้เพื่อการลงทุน ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกู้ได้ไม่เกินอายุโครงการลงทุนที่เหลืออยู่

4.การกู้เพื่อใช้เป็นทุนหมุนเวียน ให้กระทำได้เฉพาะเพื่อใช้เป็นทุนหมุนเวียนในการดำเนินกิจการสถานธนานุบาล

ส่วนประเด็น "กรอบเพดานการกู้" อปท. จะกู้เงินได้ก็ต่อเมื่อการกู้นั้นไม่ก่อให้เกิดภาระชำระหนี้เกินกว่าร้อยละ 10 ต่อรายได้เฉลี่ย (ประมาณการปีปัจจุบันและย้อนหลับ 2 ปี ) ทั้งนี้ อปท.สามารถกู้เงินเกินกรอบเพดานดังกล่าวได้ หากเป็นการกู้เงินเพื่อใช้ในโครงการลงทุน และอปท.มีความสามารถในการชำระหนี้โดยไม่กระทบต่อรายจ่ายประจำ โดยต้องขอความเห็นของกระทรวงมหาดไทยประกอบก่อนเสนอผู้มีอำนาจอนุมัติการกู้เงิน

นอกจากนี้ ระเบียบฯ นี้ ยังระบุถึงรูปแบบการกู้เงิน การบริหารหนี้ การกำกับดูแล การรายงาน การค้ำประกัน การปรับโครงสร้างหนี้ และการชำระหนี้ เช่น ในการกู้เงินของอปท. รัฐบาลจะไม่ค้ำประกัน รวมทั้งไม่รับผิดชอบหรือตั้งงบประมาณรายจ่ายเพื่อชำระคืนเงินต้นดังกล่าว หรือดอกเบี้ยดังกล่าว อปท.ต้องชำระคืนเงินกู้ตามกำหนดอย่างเคร่งครัด เป็นต้น

สภาพอำนาจบังคับ ปฎิบัติตามมหาดไทยหรือคลัง?

ในมุมมองนักวิชาการที่เกาะติดเรื่องนี้ รศ.ดร.วีระศักดิ์ เครือเทพ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และนักวิจัยเรื่อง “การวิเคราะห์ผลการดำเนินงานด้านการเงินการคลังของเทศบาล เริ่มต้นอธิบายถึงความจำเป็นที่ต้องมีระเบียบฯ นี้ออกมาว่า ปกติท้องถิ่นจะกู้เงินก็อยู่ภายใต้กฎ ระเบียบ กติกาของกระทรวงมหาดไทยอยู่แล้ว แต่เรื่องมีอยู่ว่า กระทรวงการคลัง โดยสำนักบริหารหนี้สาธารณะ ในฐานะที่ดูแลภาพรวมการบริหารหนี้ของประเทศ รับผิดชอบยอดหนี้ ที่ผ่านมาเป็นเรื่องคนละกระทรวง ดังนั้น การขอความร่วมมือได้บ้างไม่ได้บ้าง ข้อมูลหนี้ครบบ้างไม่ครบบ้าง ฉะนั้น กระทรวงการคลังจึงอยากเข้ามามอนิเตอร์การก่อหนี้ของท้องถิ่น โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ เพื่อขอข้อมูลการก่อหนี้ท้องถิ่นได้

"มองในเจตนานี้ ถือว่าใช้ได้ หากกระทรวงคลังรับผิดชอบเรื่องหนี้แล้ว แต่ไม่มีข้อมูลหนี้ครบถ้วนทั้งหมด จึงเป็นการบริหารแบบสุ่มเสี่ยง"

แต่มีประเด็นที่อาจต้องคอยติดตาม หรือมีข้อสังเกตุ ในมุมผู้ปฏิบัติงานหรือท้องถิ่น  รศ.ดร.วีระศักดิ์ ชี้ว่า อาจเริ่มเกิดคำถามว่า ท้องถิ่นต้องเดินตามกฎหมายตัวไหน เดินตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ในฐานะผู้กำกับดูแล หรือต้องเดินตามกฎหมายบริหารหนี้สาธารณะ เพราะกระทรวงการคลังไม่ได้เป็นผู้ถือไม้เรียว หากไม่ส่งข้อมูล จะเกิดผลอะไรหรือไม่

นี่คือคำถามที่ยังไม่มีคำตอบ นี่คือข้อจำกัดในการปฏิบัติตามระเบียบฯ

"ระเบียบนี้ออกมาโดยอาศัยพ.ร.บ.บริหารหนี้สาธารณะฯ ไม่มีอำนาจบังคับท้องถิ่นโดยตรง ซึ่งถ้าท้องถิ่นไม่เดินตามจะทำได้หรือไม่ เพราะท้องถิ่นมีหลังพิง คือระเบียบมหาดไทยอยู่แล้ว"

ส่วนตัววัตถุประสงค์ในระเบียบเรื่องการก่อหนี้ เพื่อการดำเนินโครงการลงทุน การปรับโครงสร้างหนี้ และทุนหมุนเวียน รศ.ดร.วีระศักดิ์  เห็นว่า ไม่มีปัญหา เป็นหลักสากล ควรเป็นอย่างนั้นอยู่แล้ว แต่สัดส่วนเพดานการกู้ ไม่เกินร้อยละ 10 ต่อรายได้เฉลี่ย การกำหนดกรอบเพดานการกู้เงินแบบนี้ ในทางปฏิบัติยากมาก ปกติรัฐบาลกลางไปก่อหนี้ กรอบกระทรวงการคลังกำหนดภาระชำระหนี้ไม่เกิน ร้อยละ 15 ต่อรายได้เฉลี่ย  แต่ท้องถิ่นเหลือแค่ร้อยละ 10 จึงเกิดคำถาม หลายมาตรฐาน  เป็นธรรมกับท้องถิ่นหรือไม่

"ผมเข้าใจ รัฐบาลพยายามจะบอกไม่ให้ท้องถิ่นก่อหนี้เยอะเกินไป เดี๋ยวเสียวินัยการเงินการคลัง เดี๋ยวชำระคืนไม่ได้ เลยกำหนดสัดส่วนร้อยละ 10 ซึ่งผมมองว่า น้อยมากจนแทบไม่เปิดโอกาสให้ท้องถิ่นกู้เลย"

กรอบเพดานการกู้เงิน จากที่ก่อนหน้านี้  กำหนดอปท.จะกู้เงินได้ก็ต่อเมื่อมีภาระชำระหนี้ในแต่ละปีไม่เกินร้อยละ 15 ของรายได้เฉลี่ย แต่เมื่อระเบียบคณะกรรมการนโยบายและกำกับการบริหารหนี้สาธารณะ ว่าด้วยหลักเกณฑ์การกู้เงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2561 ประกาศจริง ตัวเลขกลับอยู่ที่ร้อยละ 10 ของรายได้เฉลี่ย นักวิชาการด้านกระจายอำนาจ จึงมองว่า การกำหนดเพดานแบบนี้ ข้อดี คือ ไม่ส่งเสริมให้ท้องถิ่นกู้ ในมุมรัฐบาล มีวินัย ใช่ แต่อย่าลืมท้องถิ่นมีภาระ มีความรับผิดชอบที่ต้องพัฒนาพื้นที่ให้เจริญ หยุดการลงทุนไม่ได้ ต้องมีการลงทุนอย่างต่อเนื่อง

การเขียนกติกาเข้มเกินไป เขามองว่า เท่ากับว่า ไม่เปิดโอกาสให้ท้องถิ่นกู้ได้เลย สิ่งที่ตามมาการพัฒนาเชิงโครงสร้าง ระดับชุมชนจะชะงัก คนรับเคราะห์คือชาวบ้านนั่นเอง

"โดยสรุปการมีระเบียบนี้ ผมโอเค แต่ข้อสงสัยคือทำไมกำหนดเพดานการกู้เงินแค่ ร้อยละ 10 สัดส่วนน้อยเกินไปจนท้องถิ่นไม่อยากกู้ " รศ.ดร.วีระศักดิ์  เน้นย้ำ ก่อนแสดงความเป็นห่วงทิ้งท้าย "อนาคตท้องถิ่นจะทำอะไรก็ไปรอเงินอุดหนุนจากรัฐบาลเพียงอย่างเดียว พึ่งพารัฐบาล ไม่มากู้ เพราะระเบียบฯ ยุ่งยาก และคุมเข้มเกินไป ซึ่งยิ่งผิดหลักกระจายอำนาจไปใหญ่ ทำให้ท้องถิ่นไม่รู้จักเพิ่งตนเอง"

ข่าวที่เกี่ยวข้อง:

เผยแพร่ระเบียบฯ คุมเข้มอปท.กู้เงิน -กู้ได้มีภาระหนี้ไม่เกิน 10% ของรายได้