โครงการ “ประกันราคาข้าว” ของรัฐบาลยิ่งลักษณ์ โดยดร. วิโรจน์ ณ ระนอง

โครงการ "ประกันราคาข้าว" ของรัฐบาลยิ่งลักษณ์

ดร. วิโรจน์ ณ ระนอง ([email protected])

ผู้อำนวยการวิจัยด้านเศรษฐศาสตร์สาธารณสุขและการเกษตร

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)

ถ้าไม่มีอะไรเปลี่ยนแปลงไปจากถ้อยแถลงที่เราได้ยินได้ฟังจากรัฐบาลในขณะนี้  ปี 2554 ก็จะเป็นครั้งแรกที่เราจะได้เห็นประเทศไทยนำโครงการประกันราคาข้าวมาใช้ หลังจากที่หลายฝ่ายเคยเรียกร้องให้มีโครงการนี้มาหลายครั้งหลายคราในช่วงเกือบ 40 ปีที่ผ่านมาหลังจากเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516

เปล่าครับ รัฐบาลยิ่งลักษณ์ไม่ได้แถลงนโยบายว่าจะทำโครงการประกันราคาข้าว แต่ประกาศว่าจะรับจำนำข้าวเปลือกในราคาตันละ 15,000 บาท ซึ่งในทางปฏิบัติแล้วแทบจะฟันธงได้เลยว่าการจำนำทั้งหมดจะกลายเป็นการขายขาดที่ปราศจากการไถ่ถอน  เพราะราคาข้าวเปลือกที่ตั้งเอา 15,000 บาทนี้เป็นราคาที่สูงกว่าราคาข้าวเปลือกที่เคยมีมาในอดีต (ก่อนเลือกตั้งหนนี้ราคาข้าวเปลือกอยู่ที่ประมาณ 10,200 บาท หรือแม้กระทั่งเมื่อต้นปี 2551 ซึ่งเป็นปีที่ทั่วโลกเกิดความแตกตื่นเรื่องวิกฤตพืชอาหารจนราคาข้าวสารขึ้นไปถึงสองหมื่นกว่าบาทนั้น ราคาข้าวเปลือกก็ยังขึ้นไปไม่ถึง 15,000 บาท!)

ข้อแตกต่างที่สำคัญอีกประการหนึ่งของโครงการ "จำนำข้าว" ครั้งนี้ กับโครงการ “จำนำ”  "แทรกแซง" หรือ "พยุงราคา” ในอดีตก็คือ รัฐบาลนี้ประกาศว่าจะรับจำนำข้าวทุกเมล็ดที่ชาวนาเอามาจำนำ  ซึ่งเมื่อประกอบกับราคาจำนำที่ตั้งไว้สูงเป็นประวัติการณ์แล้ว นี่จะเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ที่โดยเนื้อแท้แล้ว รัฐบาลกำลังจะทำโครงการ "ประกันราคาข้าว" ให้กับชาวนาทุกคน  ซึ่งต่างกับในอดีตที่รัฐบาลมัก "แทรกแซง" หรือ "พยุง" ราคาข้าวโดยรับซื้อหรือรับจำนำข้าวเพียงบางส่วนในบางพื้นที่เท่านั้น ซึ่งทำให้ผลประโยชน์ส่วนใหญ่มักตกอยู่ที่คนที่จัดสรรโควต้าหรือโรงสีที่ได้โควต้า เพราะโรงสีที่ได้โควต้าสามารถกดราคาข้าวโดยตีชนิดของข้าวต่ำกว่าความเป็นจริง และ/หรือ หักค่าความชื้นและสิ่งเจือปนในอัตราที่สูงเกินจริง เพราะโรงสีรู้ดีว่าถึงหักเกินจริงไปบ้าง ชาวนาที่ยังได้ราคาสูงกว่าราคาตลาดเล็กน้อยก็มักจะยอมขายหรือจำนำให้กับตนมากกว่าที่จะขนไปขายโรงสีอื่นในราคาตลาดซึ่งต่ำกว่าราคาที่ตนตีให้ 

ในแง่นี้ นโยบาย “ประกันราคา” ที่ชาวนาทุกคนมีสิทธิ์จำนำข้าวทุกเมล็ดน่าจะช่วยเพิ่มอำนาจการต่อรองของชาวนา เพราะถ้าโรงสีใดตุกติก ชาวนาก็สามารถไปจำนำที่โรงสีอื่นในพื้นที่หรือจังหวัดใกล้เคียง (ซึ่งควรต้องมีจำนวนมากพอถ้าจะรับจำนำข้าวทุกเมล็ด) นโยบายนี้จึงน่าจะช่วยให้ชาวนาได้รับราคาที่ใกล้เคียงกับราคาที่รัฐบาลประกาศมากกว่าโครงการจำนำข้าวในอดีต

แต่ถึงแม้ว่าการประกันราคาข้าวในราคาที่สูงกว่าตลาดจะเอื้อให้ชาวนาได้รับผลประโยชน์อย่างเต็มที่ (คล้ายกับโครงการของรัฐบาลอภิสิทธิ์ที่นำโครงการที่เสนอโดยทีดีอาร์ไอ ไปใช้และตั้งชื่อใหม่ว่าเป็นโครงการ “ประกันรายได้” ซึ่งก็ไม่จริงตามชื่อเช่นกัน เพราะถ้าข้าวของชาวนาที่เข้าร่วมโครงการเกิดเสียหายหมดเพราะฝนแล้ง เขาก็จะเหลือรายได้แค่เงินชดเชยประมาณไร่ละ 1,000-2,000 บาทเท่านั้นเอง)  แต่น่าเสียดายที่โครงการที่ฟังดูดีอย่างโครงการประกันราคาข้าวที่กำลังจะเกิดขึ้นครั้งแรกในประวัติศาตร์กลับมีโอกาสสร้างปัญหาใหญ่หลายประการ

ประการแรก โครงการนี้จะทำให้ข้าวเกือบทุกเมล็ดวิ่งเข้ามาสู่โครงการจำนำของรัฐบาล เพราะถึงแม้ว่าในปัจจุบันจะมีชาวนาไม่น้อยที่ปลูกข้าวแล้วเก็บไว้กินเอง (โดยมักเอาข้าวเปลือกไปสีที่โรงสีใกล้บ้าน)  แต่ในไม่ช้า ชาวนาเหล่านี้จะพบว่าพวกเขาจะมีรายได้สุทธิเพิ่มขึ้นจากการเอาข้าวไปขาย (“จำนำ” กับรัฐบาล) ในราคาสูง แล้วเอาเงินมาซื้อข้าวสารกินแทน (ยกเว้นกรณีที่รัฐบาลจะทำให้ข้าวสารมีราคาแพงตามไปด้วย ซึ่งจะกล่าวถึงทีหลัง)  เมื่อเป็นเช่นนี้ ปริมาณข้าวที่ออกมาเข้าโครงการจำนำก็จะสูงกว่าข้าวที่เข้าสู่ตลาดในปัจจุบัน และจะทำให้รัฐบาลกลายมาเป็นผู้ผูกขาดซื้อข้าวรายเดียวของประเทศโดยไม่ได้ตั้งใจ

เมื่อรัฐบาลกลายมาเป็นเจ้าของข้าวจำนวนมหาศาล รัฐบาลก็มีทางเลือกสองทางคือ (1) พยายามขายข้าวที่ทั้งหมดออกไปในราคาตลาดโลก (ซึ่งก็คงจะขาดทุนเป็นจำนวนมาก เพราะต้องขายข้าวจำนวนมากในราคาถูกกว่าที่ซื้อมา) (2) กักเก็บสต๊อกข้าวเอาไว้มากๆ  ซึ่งถ้าทำให้ตลาดเชื่อได้ว่ารัฐบาลจะเก็บข้าวนี้เอาไว้เป็นเวลานาน ราคาตลาดก็อาจจะสูงขึ้นในช่วงต้นๆ  แต่เมื่อไหร่ที่ก็ตามรัฐบาลปล่อยสต๊อกนี้ออกมา ราคาข้าวก็จะตกลง หรือถ้าไม่ปล่อยออกมาภายใน 1-2 ปี ข้าวก็จะเสื่อมคุณภาพ ซึ่งถ้ารัฐบาลไม่ต้องการหลีกเลี่ยงความสูญเสียในกรณีนี้ ตั้งแต่ปีที่ 2-3 เป็นต้นไป รัฐบาลก็จะต้องปล่อยสต๊อกข้าวเก่าออกมาทุกๆ ปี  ในกรณีนี้ ถึงแม้ว่ารัฐบาลจะสามารถนำข้าวรุ่นใหม่ไปเก็บเป็นสต๊อกทดแทนของที่ปล่อยออกมาได้ แต่การเก็บสต๊อกก็จะไม่ช่วยยกระดับราคาอีกต่อไป เว้นแต่รัฐบาลจะใช้วิธีเพิ่มปริมาณสต๊อกใหม่ไปเรื่อยๆ    

ประการที่สอง ถ้ารัฐบาลดำเนินโครงการนี้ไปเรื่อยๆ ชาวนาทั้งรายเก่าและรายใหม่ก็จะหันมาปลูกข้าวกันมากขึ้น (ทุกวันนี้ เรามีจำนวนชาวนาลดลง แต่ผลผลิตและส่งออกเพิ่มขึ้นแทบทุกปี ส่วนหนึ่งเป็นเพราะคนไทยโดยเฉลี่ยบริโภคข้าวน้อยลง  ถ้าต่อไปเรามีจำนวนชาวนาเพิ่มขึ้น ก็น่าจะทำให้ผลผลิตและส่งออกเพิ่มเร็วขึ้นกว่านี้)  ซึ่งนอกจากปริมาณข้าวที่เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ อย่างรวดเร็วจะหมายถึงภาระค่าใช้จ่ายที่

1 ดูตัวอย่างข้อเสนอโดยละเอียดใน วิโรจน์ ณ ระนอง และ วีรวัฒน์ จันทโชติ. “การรักษาเสถียรภาพราคาสินค้าเกษตรและกลไกการบริหารราคาสินค้าเกษตรตามข้อเสนอใหม่” โครงการแผนแม่บทกระทรวงพาณิชย์ พ.ศ.2540-2549 กรุงเทพ: สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย. 2541. และใน วิโรจน์ ณ ระนอง “ข้อเสนอแนวทางการบริหารราคาสินค้าเกษตรของไทย” วารสารเศรษฐศาสตร์ธรรมศาสตร์ ปีที่ 16 ฉบับที่ 4 สิงหาคม 2541

เพิ่มขึ้นของรัฐแล้ว ยังเพิ่มแรงกดดันให้ราคาตลาดลดลงด้วย    แต่ถ้ารัฐบาลต้องการลดภาระนี้โดยให้ชาวนาลดพื้นที่การเพาะปลูกข้าวลง ก็อาจต้องใช้วิธีการแบบสหรัฐฯ หรือยุโรป ที่จ่ายเงินชดเชยให้เกษตรกรแทน แต่เงินชดเชยนี้ก็ต้องมากพอที่จะจูงใจไม่ให้ปลูกข้าวในช่วงที่รัฐบาลตั้งราคาข้าวไว้สูงๆ ด้วย

ที่ผ่านมา รัฐบาลแทบทุกรัฐบาลมักจะเชื่อว่าการที่ประเทศไทยเป็นผู้ส่งออกรายใหญ่จะทำให้เราสามารถใช้อำนาจทางการตลาดที่มีอยู่บ้างมากำหนดราคาส่งออกให้สูงขึ้น  แต่ในทางเศรษฐศาสตร์แล้ว แม้กระทั่งในตลาดผูกขาดที่มีผู้ขายเพียงรายเดียวหรือน้อยรายนั้น การใช้อำนาจการผูกขาดในการตั้งราคาให้สูงขึ้นนั้น จะทำได้ก็ต่อเมื่อผู้ขายลดปริมาณสินค้าที่ขายลงเท่านั้น (ซึ่งเป็นวิธีที่ OPEC ทำเพื่อขึ้นราคาน้ำมันในอดีต)  ในทางกลับกัน ถ้าผู้ผลิตมีเป้าหมายที่จะขายสินค้าที่ผลิตให้หมดในขณะที่ตนมีผลผลิตเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ นั้น ทางเลือกเดียวของผู้ขายคือลดราคาลง  ซึ่งถ้ารัฐบาลทำเช่นนั้น ก็หมายความว่ารัฐบาลต้องขาดทุนจากส่วนต่างราคาที่เพิ่มขึ้น

นอกจากนี้ ประเทศไทยไม่ได้มีฐานะเป็นผู้ผูกขาดตลาดข้าวของโลก  ที่ผ่านมา เราพบว่าเมื่อใดก็ตามที่รัฐบาลประสบความสำเร็จในการทำให้ราคาข้าวในประเทศไทยแพงขึ้น เราก็มักจะสูญเสียตลาดส่งออกให้กับประเทศคู่แข่ง  (ตัวอย่างเช่น ในปี 2535/36 ซึ่งเป็นปีที่รัฐบาลดำเนินโครงการแทรกแซงอย่างมาก และประสบปัญหาการขาดทุนมากเช่นกัน)  สำหรับความพยายามในการกำหนดราคาร่วมกับประเทศผู้ส่งออกข้าว 5 ประเทศในอดีตนั้น การศึกษาที่ผ่านมาก็พบว่าไม่ได้บรรลุเป็นข้อตกลงที่มีผลในทางปฏิบัติจริงแต่อย่างใด

หลายท่านอาจถามว่าทำไมนโยบาย “จำนำข้าว” ของรัฐบาลยิ่งลักษณ์จึงได้รับความสนใจและการวิพากษ์วิจารณ์มากเป็นพิเศษ  คำตอบส่วนหนึ่งคงมาจากการที่รัฐบาลยิ่งลักษณ์มีความเชื่อมโยงกับที่พรรคไทยรักไทยเคยสร้างมาตรฐานทางการเมืองใหม่มาก่อนในการนำนโยบายที่หาเสียงมาดำเนินการจริง  และในการเลือกตั้งครั้งที่เพิ่งผ่านมานี้ พรรคการเมืองใหญ่ 3-4 พรรคแรกได้แข่งกันเสนอนโยบายซึ่งมีลักษณะของการอุดหนุนกลุ่มต่างๆ มากขึ้นอย่างชัดเจน (พรรคภูมิใจไทยเสนอโครงการประกันราคาข้าวเปลือกตันละ 20,000 บาท ขณะที่พรรคประชาธิปัตย์สัญญาว่าจะ “เพิ่มเงินกำไรในการประกันรายได้เกษตร”)  การที่นโยบาย “จำนำข้าว” ของรัฐบาลยิ่งลักษณ์มีเนื้อแท้ที่กลายมาเป็นโครงการประกันราคาที่แตกต่างไปจากนโยบายจำนำข้าวในอดีตก็เป็นตัวอย่างที่บ่งชี้ถึงดุเดือดในการแข่งขันในการเสนอนโยบายได้เป็นอย่างดี

2 วิโรจน์  ณ ระนอง และ ศรชัย เตรียมวรกุล. “การรวมกลุ่มประเทศผู้ส่งออกสินค้าเกษตร: กรณีศึกษาเรื่องยางพาราและข้าวของไทย” เอกสารประกอบการสัมมนาประจำปี 2545 ของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย.

นอกจากนี้ หลายท่านที่คุ้นเคยกับการที่เกษตรกรในประเทศที่พัฒนาแล้วมีรายได้ดีและขายสินค้าเกษตรได้ในราคาที่สูงอาจสงสัยว่าประเทศเหล่านั้นสามารถอุดหนุนเกษตรกรโดยไม่มีปัญหาแบบเราหรือ  คำตอบส่วนหนึ่งก็คือ ประเทศที่มีราคาสินค้าเกษตรสูงมักเป็นประเทศที่ไม่ได้พึ่งการส่งออกสินค้าเหล่านั้น  และในขณะเดียวกันก็มักจำกัดโควต้าหรือกีดกันการนำเข้าสินค้าเกษตรเหล่านั้นด้วย  การที่ประเทศเหล่านี้ตัดการเชื่อมต่อสินค้าเกษตรกับตลาดโลกทำให้ราคาสินค้าเหล่านั้นถูกกำหนดด้วยความต้องการและกำลังซื้อในประเทศซึ่งประชากรมักจะมีกำลังซื้อที่สูงอยู่แล้ว

แต่สำหรับประเทศที่ยังคงมุ่งขยายการผลิตด้านการเกษตรเช่นประเทศไทยนั้น ราคาสินค้าเกษตรที่มีการส่งออกส่วนใหญ่จะขึ้นกับตลาดโลกค่อนข้างมาก การตัดการเชื่อมต่อกับตลาดโลกมีแต่จะทำให้ราคาภายในประเทศต่ำลง (ไม่เช่นนั้นจะมีของเหลือที่ขายไม่ออกในประเทศ) 

ในทางกลับกัน การพยายามดึงให้ราคาสินค้าภายในประเทศสูงกว่าตลาดโลกนั้นทำได้ยาก เพราะเป็นการฝืนธรรมชาติที่สินค้าเหล่านี้มักจะมีราคาต่ำกว่าราคาส่งออก  เมื่อใดก็ตามที่เราฝืนดึงราคาในประเทศขึ้นมาเหนือราคาส่งออกได้ ก็มักจะจูงใจให้มีการผลิตมากขึ้น แต่ก็มักจะมีปัญหาการส่งออกตามมาด้วย (เพราะสินค้าที่ผลิตเพิ่มมักมีต้นทุนสูงกว่าราคาตลาดโลก) และอาจต้องแก้ปัญหาผลผลิตล้นเกินด้วยการอุดหนุนส่งออก (ซึ่งวิธีนี้เท่ากับการนำภาษีของประชาชนไทยไปจ้างผู้บริโภคในต่างประเทศให้ซื้อสินค้าของเราเพิ่ม)

ดังนั้น ปัญหาที่กล่าวมาข้างต้นไม่ได้จำเพาะเจาะจงกับโครงการหนึ่งโครงการใดของพรรคหนึ่งใด  แต่เป็นปัญหาที่จะเกิดจากโครงการที่พยายามบิดเบือนตลาดทุกโครงการ  ตัวอย่างเช่น ที่ผ่านมางบที่รัฐบาลอภิสิทธิ์ใช้กับโครงการ “ประกันรายได้” ก็มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว และคงจะเพิ่มขึ้นอีกมากพอสมควรถ้าพรรคประชาธิปัตย์เข้ามาเป็นผู้นำรัฐบาลและทำตามสัญญาที่ให้ไว้ว่าจะ “เพิ่มเงินกำไรในการประกันรายได้เกษตร”  แต่การที่นักเศรษฐศาสตร์หลายท่าน (รวมทั้ง ดร.วีรพงษ์ รามางกูร มรว.ปรีดียาธร เทวกุล และ ดร.วิรไท สันติประภพ) มีความห่วงใยโครงการจำนำ/ประกันของรัฐบาลยิ่งลักษณ์มากกว่า นอกจากจะเป็นเพราะปัญหาในอดีตของโครงการนี้ในยุคที่มีการจัดสรรโควต้าแล้ว ก็คงเป็นเพราะคาดกันว่าจะมีผลกระทบที่รุนแรงกว่า เนื่องจากมีพยายามเพิ่มราคาข้าวเปลือกถึงเกือบร้อยละ 50 

แต่ถ้ารัฐบาลนี้หันมาปฏิรูปโครงการจำนำหรือประกันราคาข้าวทุกเมล็ดมาใช้เป็นเครื่องมือที่ช่วยชาวนาบริหารความเสี่ยง โดยกำหนดราคาจำนำหรือราคารับซื้อที่ใกล้เคียงกับราคาตลาดโลก  (ประเทศพัฒนาแล้วบางประเทศจะตั้งราคาจำนำไว้ที่ร้อยละ 70-80 ของราคาเป้าหมาย—ซึ่งอิงแนวโน้มราคาในระยะยาว—เท่านั้น เพื่อช่วยรักษาเสถียรภาพในปีที่ราคาตลาดตกต่ำเป็นพิเศษ)  นโยบายจำนำหรือประกันราคาข้าวทุกเมล็ดของรัฐบาลนี้ ก็จะกลายเป็นนโยบายใหม่ที่ชาวนาและเกษตรกรอื่นๆ สามารถใช้เป็นเครื่องมือในการลดความเสี่ยงในปีที่ราคาตกต่ำกว่าปกติได้
--------------------------

ดร. วิโรจน์  ณ ระนอง ผู้อำนวยการวิจัยด้านเศรษฐศาสตร์สาธารณสุขและการเกษตร

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI)

E-mail: [email protected] [email protected] [email protected]