จัดสรรคลื่นความถี่โทรคมนาคมของไทย ควรใช้วิธีการประมูลเท่านั้น

เมื่อวันที่ 23 กรกฎาคมที่ผ่านมา มีข่าวเล็กๆ ที่น่าจับตาอยู่ข่าวหนึ่งคือ การแถลงข่าวหัวข้อ "เครือข่ายผู้บริโภคไม่ขานรับการเลื่อนประมูลคลื่น คสช. : เตะหมูเข้าปากหมา รัฐเสียหาย ประชาชนไม่ได้ประโยชน์" เรื่องราวในการแถลงข่าวนี้มีหลายประเด็นที่น่าหยิบยกมาคุยกันครับ

1. เครือข่ายผู้บริโภคคัดค้านอะไร?

เครือข่ายผู้บริโภคคัดค้านคำสั่ง คสช. ฉบับที่ 94/2557 ที่ให้ กสทช. ซึ่งเป็นองค์กรอิสระมีหน้าที่จัดสรรคลื่นความถี่และกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคม ชะลอการประมูลคลื่นความถี่โทรคมนาคมออกไป 1 ปี โดยอ้างเหตุผลเพื่อคุ้มครองผู้ใช้บริการและคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ

คำสั่ง คสช.ดังกล่าวยังระบุด้วยว่า ให้ กสทช. ดำเนินการให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายที่เกี่ยวข้องเพื่อรองรับการจัดสรรคลื่นในอนาคต โดยอ้างเหตุผลเพื่อความโปร่งใส เป็นธรรม และตรวจสอบได้

2. ทำไมต้องคัดค้าน? กฎกติกาเกี่ยวกับการประมูลในปัจจุบันมีปัญหาจริงหรือ?

บทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับการจัดสรรคลื่นความถี่โทรคมนาคมโดยตรงคือ มาตรา 45 ของพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2553 (ต่อไปจะเรียกว่า กฎหมาย กสทช.) ที่บัญญัติไว้ว่า "ผู้ใดประสงค์จะใช้คลื่นความถี่เพื่อกิจการโทรคมนาคมต้องได้รับใบอนุญาตตามพระราชบัญญัตินี้ ซึ่งต้องดำเนินการโดยวิธีการประมูลคลื่นความถี่ ..."

จะเห็นว่ากฎหมาย กสทช. เขียนบังคับไว้อย่างชัดเจนว่า การจัดสรรคลื่นความถี่โทรคมนาคมต้องดำเนินการด้วยวิธีประมูลเท่านั้น

นักเศรษฐศาสตร์โดยทั่วไปต่างก็เห็นว่าการจัดสรรคลื่นความถี่ด้วยวิธีการประมูลเป็นวิธีการที่ดีที่สุด เพราะคลื่นความถี่จะไปตกอยู่ในมือของผู้ประกอบการที่ให้คุณค่ามันสูงสุด กล่าวคือ ผู้ชนะประมูลคือผู้ที่มีความสามารถในการใช้คลื่นความถี่อย่างมีประสิทธิภาพที่สุด ด้านสังคมส่วนรวมก็จะได้รับประโยชน์เต็มที่สูงสุดด้วยเช่นกัน

นอกจากนั้น การประมูลภายใต้การออกแบบกฎกติกาที่ดีเป็นการจัดสรรทรัพยากรอย่างโปร่งใส จำกัดการเลือกใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ ปิดช่องทางมิให้เจ้าหน้าที่มีพฤติกรรมในทางเอื้อประโยชน์แก่ผู้เข้าประมูลรายใดรายหนึ่ง ซึ่งจะช่วยลดโอกาสเกิดปัญหาคอร์รัปชั่นได้อย่างดี
แต่บางคนไม่คิดอย่างนั้นครับ

กสทช. บางท่านเขียนบทความเผยแพร่ต่อสาธารณะว่า กฎหมาย กสทช. มีปัญหาหลายประการ หนึ่งในนั้นคือการเขียนบังคับไว้ให้ต้องจัดสรรคลื่นความถี่โทรคมนาคมด้วยวิธีการประมูลเท่านั้น

กสทช. ท่านนั้นเสนอให้แก้กฎหมายในระยะเร่งด่วนโดย "แก้ไขปรับปรุงวิธีการจัดสรรคลื่นความถี่ในกิจการโทรคมนาคมให้สามารถใช้วิธีการต่างๆ เช่น การประมูลคลื่นความถี่ เปรียบเทียบข้อเสนอ หรือวิธีการอื่นที่เหมาะสมได้"

ในเมื่อคำสั่ง คสช. เปิดโอกาสให้ กสทช. ดำเนินการแก้ไขกฎหมายเกี่ยวกับการจัดสรรคลื่นความถี่ได้ และ กสทช. คนสำคัญเปิดเผยแนวคิดของตนว่าควรเปิดช่องให้ใช้วิธีอื่นในการจัดสรรคลื่นได้ด้วย จึงน่าจับตาว่าในการแก้ไขกฎหมาย กสทช. ในยุค คสช. จะมีการแก้ไขมาตรา 45 หรือไม่ และแก้แล้ว ประโยชน์ตกอยู่กับใคร

3. ชะลอประมูลเพื่อปกป้องผลประโยชน์ของผู้บริโภค หรือผลประโยชน์ของใคร?

การชะลอการประมูลตามคำสั่งของ คสช. ส่งผลกระทบต่อการจัดสรรคลื่นความถี่ 1800 MHz และคลื่นความถี่ 900 MHz โดยตรง
สำหรับคลื่นความถี่ 1800 MHz เป็นคลื่นที่บริษัททรูมูฟ จำกัด (ทรูมูฟ) และบริษัทดิจิตอล โฟน จำกัด (ดีพีซี) ได้รับสัมปทานจากบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) (CAT)

คลื่นนี้เดิมทีหมดสัญญามาตั้งแต่ 15 กันยายน 2556 แล้ว หาก กสทช. ตอนนั้นทำงานตามแผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่ที่ตนประกาศใช้เมื่อต้นเดือนเมษายน 2555 ก็คงจัดประมูลใหม่ พาเข้าสู่ระบบใบอนุญาตที่มีความโปร่งใสกว่าและสร้างกติกาการแข่งขันที่เท่าเทียมกว่าระบบสัมปทานเดิมไปแล้ว แต่ กสทช. ที่รู้อยู่แล้วว่าคลื่นความถี่จะหมดอายุสัมปทาน มีเวลาเตรียมการ 18 เดือนล่วงหน้า กลับไม่เตรียมการหรือลงมือดำเนินการใดๆ เช่น จัดประมูลล่วงหน้าก่อนหมดสัญญา ให้ข้อมูลผู้ใช้บริการย้ายค่ายล่วงหน้าและขยายขีดความสามารถในการให้บริการย้ายค่ายเบอร์เดิม

กระทั่งเมื่อใกล้ถึงเวลาหมดสัญญา ก็เกิดการจับผู้บริโภคเป็นตัวประกัน อ้างว่าต้องปกป้องผลประโยชน์ผู้บริโภค ไม่ยอมให้ซิมดับ โดยออกมาตรการเยียวยาให้ผู้บริโภคยังใช้บริการได้เหมือนเดิมเป็นการชั่วคราวอีก 1 ปี คำถามสำคัญที่หลายคนเคยตั้งไว้คือ การเยียวยานี้เป็นการช่วยผู้บริโภคหรือช่วยผู้ประกอบการรายเดิมกันแน่

มาตรการเยียวยาดังกล่าวส่งผลเสมือนเป็นการขยายระยะเวลาสัมปทาน เรียกว่า แทนที่ผู้ประกอบการจะต้องคืนคลื่นเพื่อให้รัฐนำไปจัดสรรใหม่ กลับได้สิทธิ์ให้บริการต่ออีก 1 ปี รักษาฐานลูกค้าเก่าไว้ได้ แถมคราวนี้ใช้คลื่นความถี่ได้เสมือนฟรีอีก เพราะสัญญาสัมปทานจริงหมดอายุไปแล้ว คำแถลงของเครือข่ายผู้บริโภคชี้ว่า แต่ก่อนผู้ได้รับสัมปทานยังต้องจ่ายค่าสัมปทาน 20-30% ของรายได้ (ปี 2554 จ่ายไป 6,800 ล้านบาท) แต่รอบนี้ไม่ต้องจ่ายเลย แม้ประกาศเยียวยาจะบอกว่าต้องส่งรายได้และดอกผลหลังหักค่าใช้จ่ายให้รัฐ แต่ผู้ประกอบการแจ้งว่าตัวเองขาดทุน จึงไม่ต้องนำส่ง

เครือข่ายผู้บริโภคยังประเมินด้วยว่า ถ้าคืนคลื่นและจัดสรรใหม่ผ่านระบบใบอนุญาต ภาครัฐจะได้รายได้อย่างน้อย 1,200 ล้านบาทต่อปี นี่คือรายได้ที่ภาครัฐเสียไปจากการที่ กสทช.ไม่จัดประมูลคลื่นใหม่ให้ทันเวลา และแก้ปัญหาด้วยมาตรการเยียวยาดังที่เป็นอยู่

ผลของคำสั่ง คสช. ฉบับที่ 94/2557 คือการยืดอายุการเยียวยาที่กำลังจะหมดลงในวันที่ 15 กันยายน 2557 นี้ ต่อออกไปอีก 1 ปี โดยอ้างผู้บริโภค (อีกแล้ว) ผลก็คือทำให้การประมูลคลื่นใหม่ ซึ่งเดิมคาดว่าน่าจะมีขึ้นในเดือนสิงหาคม 2557 เกิดขึ้นไม่ได้จนกว่าจะอีก 1 ปีข้างหน้า (เดือนกรกฎาคม 2558) เป็นอย่างเร็ว

ท่านผู้อ่านก็ลองพิจารณากันดูว่าใครได้ประโยชน์จากการเลื่อนดังกล่าวเป็นปีที่สอง

ส่วนคลื่นความถี่ 900 MHz เป็นคลื่นที่บริษัทแอดวานซ์ อินโฟร์ เซอร์วิส (เอไอเอส) ได้รับสัมปทานจากบริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน) (TOT) กรณีนี้สัญญาสัมปทานกำลังจะหมดลงวันที่ 30 กันยายน 2558 เดิมที กสทช. ตั้งใจจะจัดประมูลคลื่นความถี่ใหม่ล่วงหน้าภายในเดือนพฤศจิกายน 2557 นี้ โดยกำหนดราคาตั้งต้นในการประมูลไว้แล้วที่ 11,600 ล้านบาท สุดท้ายก็ต้องเลื่อนออกไปตามคำสั่ง คสช.
สังคมควรจับตาดูต่อไปว่าคลื่นความถี่ที่มีผลประโยชน์มหาศาลนี้ จะถูกนำมาจัดสรรด้วยวิธีการใด หากกฎหมาย กสทช.มาตรา 45 ถูกแก้ จนเปิดช่องให้มีการจัดสรรคลื่นความถี่ได้ด้วยวิธีการอื่น อาจทำให้ประเทศเสียประโยชน์มหาศาล คลื่นความถี่ตกอยู่ในมือของผู้ประกอบการที่ไม่ได้มีศักยภาพสูงสุดในการใช้ประโยชน์จากมัน และรัฐเสียโอกาสที่จะได้รายได้เต็มเม็ดเต็มหน่วยอย่างที่ควรจะเป็น

ผมไม่มีความรู้และข้อมูลพอที่จะวิเคราะห์ว่า การชะลอการประมูลคลื่น 900 MHz ในคราวนี้ ใครกันแน่ที่ได้ประโยชน์ ผู้บริโภค รัฐ หรือผู้ประกอบการรายใด ฝากท่านช่วยวิเคราะห์กันต่อไปเอง

การแก้มาตรา 45 ของกฎหมาย กสทช. ตามที่ กสทช.บางคนปรารถนานั้น จะทำให้เราไม่สามารถคาดการณ์ได้เลยว่า คลื่นความถี่ที่เป็นสมบัติสาธารณะจะถูกจัดสรรด้วยกติกาใด และสร้างความคุ้มค่าสูงสุดแก่สังคมหรือไม่ กลับเป็นการเปิดช่องให้ กสทช. ใช้ดุลพินิจในการจัดสรรได้มาก ซึ่งหลักการทางเศรษฐศาสตร์บอกเราว่า ยิ่งเปิดช่องให้เจ้าหน้าที่ใช้ดุลพินิจมากเท่าใด ยิ่งเปิดช่องให้มีการแสวงหาผลประโยชน์มากเท่านั้น

บางคนชอบอ้างว่า การประมูลเป็นการมุ่งแสวงหารายได้สูงสุดเข้ารัฐอย่างเดียว ไม่คำนึงถึงมิติอื่นๆ นอกจากเรื่องเงินทอง อันนี้ไม่จริงนะครับ เพราะเราสามารถออกแบบการประมูลที่ดีได้ โดยกำหนดเงื่อนไขในการประมูลในทางที่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณะ นอกเหนือจากราคาที่เสนอให้รัฐ เช่น ความครอบคลุมของการให้บริการ ราคาค่าบริการที่ต้องลดลงจากเดิม การประกันคุณภาพการให้บริการบางประเภท เป็นต้น เช่นนี้แล้ว ผู้ประกอบการก็จะแข่งขันกันเสนอราคาภายใต้ข้อกำหนดที่บังคับให้ทุกรายต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขที่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณะดังกล่าว

บางคนชอบอ้างว่า ถ้าเอกชนต้องจ่ายค่าประมูลแพงๆ ก็จะผลักภาระให้ผู้บริโภคต้องจ่ายราคาแพงขึ้น ผู้ใช้บริการก็ลำบากอยู่ดี สู้ให้รัฐได้รายได้น้อยหน่อย แต่ผู้บริโภคสบายไม่ดีกว่าหรือ

คำตอบก็คือว่า เคยเห็นผู้ชนะประมูลที่จ่ายเงินให้รัฐถูกลงกว่าที่ตัวเองเต็มใจจ่าย แล้วใจดีลดราคาให้ผู้บริโภคจริงๆ ไหมครับ ผู้บริโภคจะจ่ายถูกหรือแพงไม่ได้ขึ้นอยู่กับค่าประมูล แต่ขึ้นอยู่กับสภาพการแข่งขันในตลาดภายหลังการประมูล รวมถึงประสิทธิภาพในการกำกับดูแลขององค์กรกำกับดูแลอย่าง กสทช. ต่างหาก ไม่ว่าจะจ่ายถูกจ่ายแพงอย่างไร ถ้ามีผู้ให้บริการหลายเจ้าแข่งกัน ราคาก็จะถูกลงเอง ถ้ามีการกำกับดูแลที่ดี ผู้ให้บริการก็เอาเปรียบผู้บริโภคได้ยาก

บางประเทศอาจจัดสรรคลื่นได้ด้วยวิธีอื่นๆ เช่น การเปรียบเทียบข้อเสนอ แต่ต้องดูด้วยครับว่าการออกแบบกฎกติกาอื่นๆ หรือปัจจัยเชิงสถาบันต่างๆ ที่ล้อมรอบการจัดสรรคลื่นของเขาเป็นอย่างไร ผมพูดตรงๆ ว่าสำหรับประเทศไทย การจัดสรรทรัพยากรสาธารณะด้วยวิธีอื่นที่ไม่ใช่การประมูลนี่ ผมไม่กล้าจะคิดเลยครับ ขนาดที่ผ่านมา เราจัดสรรคลื่นความถี่ด้วยวิธีการประมูล เช่น กรณี 3G ยังถูกวิพากษ์วิจารณ์และตั้งคำถามอย่างหนักหน่วง ถ้ายิ่งใช้วิธีการอื่นที่เปิดโอกาสให้เจ้าหน้าที่รัฐมีอำนาจใช้ดุลพินิจส่วนตัวสูง ประสบการณ์ในอดีตทำให้ผมยิ่งไม่กล้าจินตนาการถึงผลลัพธ์

4. ความเห็นส่งท้าย

ผมมีความเห็นว่า กิจการโทรคมนาคมไทยควรจะเร่งเดินหน้าออกจากระบบสัญญาสัมปทาน ซึ่งโปร่งใสน้อยกว่า และสร้างการแข่งขันที่ไม่เท่าเทียม ไปสู่ระบบใบอนุญาต ที่โปร่งใสมากกว่า สร้างกติกาการแข่งขันที่เท่าเทียม และเป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย กสทช.
เช่นนี้แล้ว การชะลอการประมูลคลื่นความถี่ไปอีก 1 ปี ไม่มีความจำเป็นแต่อย่างใด สำหรับกรณีคลื่น 1800 MHz ควรให้การเยียวยาผู้ใช้บริการยุติลงตามกำหนดเดิมและนำคลื่นความถี่มาจัดสรรใหม่ และควรดำเนินการจัดสรรคลื่น 900 MHz ตามกำหนด

ในการจัดสรรคลื่นใหม่เพื่อเข้าสู่ระบบใบอนุญาตต้องใช้วิธีการประมูลเท่านั้น และต้องมีการออกแบบกฎกติกาการประมูลที่ดี นั่นคือ ต้องส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันในการประมูลอย่างเต็มที่ที่สุด และมีการกำหนดเงื่อนไขอื่นๆ ที่จำเป็นและเป็นประโยชน์ต่อสาธารณะในการประมูลด้วย เช่น เงื่อนไขที่เป็นคุณแก่การคุ้มครองผู้บริโภค ทั้งนี้ สังคมต้องช่วยกันตรวจสอบการออกแบบกติกาการประมูลและจับตากระบวนการประมูล เพื่อไม่ให้เกิดกรณีเช่นการประมูล 3G ที่ออกแบบกติกาการประมูลที่ไร้การแข่งขัน จนทำให้รัฐเสียประโยชน์มหาศาล

ท่ามกลางกระแสผลักดันให้มีการแก้ไขกฎหมาย กสทช. ของหลายฝ่ายในขณะนี้ เราจำเป็นต้องช่วยกันส่งเสียงเพื่อรักษามาตรา 45 ของกฎหมาย กสทช.ไว้

การจัดสรรคลื่นความถี่โทรคมนาคมของไทยควรใช้วิธีการประมูลเท่านั้น