ผ่า "งบลับ" 3 ปีงบประมาณ ภารกิจปริศนาใช้เงินเท่ากันทุกปี
คำว่า "งบลับ" ห่างหายไปจากหน้าสื่อค่อนข้างนาน อาจเป็นเพราะระยะหลังฝ่ายการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งหันไปตั้งและใช้ "งบกลาง" กันอย่างสนุกมือมากกว่า
แต่แท้ที่จริงแล้ว "งบลับ" ไม่ได้หายไปไหน ทว่ายังมีการตั้งวงเงินเพื่อขอรับการจัดงบประมาณของส่วนราชการต่างๆ เป็นประจำทุกปี หลักร้อยล้านบาทบ้าง หลักสิบล้านบาทบ้าง
และสิ่งที่ยังเป็นเหมือนเดิมสำหรับ "งบลับ" ก็คือ เป็นเรื่องลับที่ไม่สามารถตรวจสอบได้ และมักไม่มีรายละเอียดการใช้จ่ายใดๆ ที่ต้องแจกแจง
ในยุคที่ทหารเข้ามากุมบังเหียนบริหารประเทศผ่านกลไกที่ชื่อว่า คณะรักษาความสงบแห่งชาติ หรือ คสช. และจัดตั้งรัฐบาลที่มีหัวหน้า คสช.เป็นนายกรัฐมนตรีเอง ทำให้ "งบลับ" ถูกหยิบยกมาพูดถึงอีกครั้ง
ปรีชา สุวรรณทัต อดีตคณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.) ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายการเงินการคลัง ค้นคว้าข้อมูลเกี่ยวกับงบลับย้อนหลังอย่างน้อย 3 ปีงบประมาณ แล้วพบประเด็นที่เป็นข้อสังเกตน่าสนใจหลายประเด็น
นิยาม"เงินราชการลับ"
ก่อนอื่นต้องทำความเข้าใจก่อนว่า "งบลับ" คืออะไร งบลับมีชื่ออย่างเป็นทางการว่า "เงินราชการลับ" มีระเบียบว่าด้วยหลักเกณฑ์การตรวจสอบการใช้จ่ายเงินราชการลับหรือเงินที่มีลักษณะ คล้ายกับเงินราชการลับ พ.ศ.2545 (ประกาศราชกิจจานุเบกษา ฉบับกฤษฎีกา เล่ม 119 ตอนที่ 72 ก ลงวันที่ 29 ก.ค.2545) ให้นิยาม "เงินราชการลับ" ไว้ดังนี้
"เงินราชการลับหรือเงินที่มีลักษณะคล้ายกับเงินราชการลับ หมายถึง เงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่กำหนดให้เป็นเงินราชการลับหรือที่คณะรัฐมนตรีอนุมัติเพิ่มเติมให้เป็นเงินราชการลับ หรือเป็นเงินที่ใช้จ่ายดำเนินงานในลักษณะปกปิด เพื่อความมั่นคงของประเทศ ทั้งในด้านการทหาร เศรษฐกิจ การเมือง สังคม และเทคโนโลยี"
ฝากในงบสำนักนายกฯ
อย่างไรก็ดี ปัจจุบันในพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) งบประมาณรายจ่ายประจำปี ไม่มีรายการ "เงินราชการลับ" ในงบประมาณรายจ่ายงบกลางและในงบประมาณรายจ่ายของส่วนราชการหรือที่เรียกว่า "งบประจำ" แต่รายการเงินราชการลับจะปรากฏอยู่ในเอกสารงบประมาณฉบับที่ 3 เล่ม 1 ที่เป็นงบประมาณของสำนักนายกรัฐมนตรี ของกระทรวงกลาโหม และกระทรวงยุติธรรม กรณีกรมสอบสวนคดีพิเศษ (ดีเอสไอ)
ดังตัวอย่างในเอกสารประกอบร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี 2556 และ 2557 ของรัฐบาล นางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ฉบับที่ 3 เล่มที่ 1 และในเอกสารประกอบร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี 2558 ของรัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา จะอยู่ในฉบับที่ 3 เล่มที่ 1 เช่นกัน ซึ่งรายการเงินราชการลับนี้ จะมีการตั้งไว้เหมือนกันทุกๆ ปีงบประมาณ สามารถหาข้อมูลย้อนหลังไปได้นับตั้งแต่มีระบบเงินราชการลับเกิดขึ้น
ยอดไม่รวมทหารเฉียด500ล.
ทั้่งนี้ ตัวเลขงบราชการลับที่สืบค้นย้อนหลัง 3 ปีงบประมาณ ประกอบด้วย งบประมาณปี 2556 อยู่ในงบรายจ่ายอื่น (ของสำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี) รายการที่ 4 (หน้า 59) จำนวนเงิน 397,680,000 บาท, งบประมาณปี 2557 อยู่ในรายการเดียวกัน (หน้า 53) จำนวนเงิน 450,680,000 บาท ขณะที่งบประมาณปี 2558 อยู่ในรายการเดิม (หน้า 61) จำนวนเงิน 485,680,000 บาท
เมื่อจำแนกตามส่วนราชการ จะพบรายละเอียดเงินราชการลับ 3 ปีงบประมาณ (เรียงปี 2556 / 2557 / 2558) ดังนี้
สำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี 12 / 60 / 60 ล้านบาท สำนักงานสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) 4 / 7 / 7 ล้านบาท, สำนักข่าวกรองแห่งชาติ (สขช.) 232 / 232 / 232 ล้านบาท, สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามยาเสพติด (ป.ป.ส.) 40 / 40 / 40 ล้านบาท, สำนักงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน 15 / 20 / 20 ล้านบาท
กรมศุลกากร 15 / 15 /15 ล้านบาท, กรมสรรพสามิต 12 / 12 / 12 ล้านบาท, กรมสรรพากร 10 / 10 / 10 ล้านบาท, กรมทางหลวงและตำรวจทางหลวง 1 / 1 / 1 ล้านบาท, สำนักปลัดกระทรวงมหาดไทย 9 / 9 / 9 ล้านบาท, กรมการปกครอง 1.68 / 1.68 / 1.68 ล้านบาท, กระทรวงต่างประเทศ 8 / 8 / 8 ล้านบาท, สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ (ป.ป.ท.) 10 / 10 / 10 ล้านบาท
ศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชาย แดนภาคใต้ (ศอ.บต.) 20 / 20 / 20 ล้านบาท, กรมราชทัณฑ์ 5 / 5 / 5 ล้านบาท และดีเอสไอ (กรมสอบสวนคดีพิเศษ) 35 / 35 / 35 ล้านบาท
งบลับ ทบ.เกือบ 300 ล้าน
สำหรับกระทรวงกลาโหม (กห.) มีเงินราชการลับของส่วนราชการในสังกัดที่ปรากฏในเอกสารประกอบงบประมาณรายจ่าย ฉบับ 3 เล่ม 1 งบประมาณรายจ่ายประจำปี 2556, 2557 และ 2558 ดังนี้ (เรียงตามปี 2556 / 2557 / 2558) สำนักงานปลัด กห. 32.393 / 32.393 / 32.393 ล้านบาท, กรมราชองค์รักษ์ 10 / 10/ 12 ล้านบาท, กองบัญชาการกองทัพไทย 54.822 / 54.822/ 54.822 ล้านบาท
กองทัพบก (ทบ.) 290.046 / 290.046 / 290.046 ล้านบาท, กองทัพเรือ (ทร.) 62.694 / 62.694 / 62.694 ล้านบาท และกองทัพอากาศ (ทอ.) 18.225 / 18.225 / 30 ล้านบาท
ทั้งนี้ เงินราชการลับยังอาจเกิดขึ้นได้อีกจากการโอนงบประมาณรายจ่ายตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญมาตรา 169 วรรคสองและสาม กรณีเกิดภาวะสงคราม หรือการรบ และการโอนงบประมาณตามกฎหมายวิธีการงบประมาณ มาตรา 19 ที่เป็นอำนาจของคณะรัฐมนตรี
อย่าตั้งงบลับเพราะเบิกสะดวก
ปรีชา กล่าวว่า เงินราชการลับยังมีความจำเป็นที่จะต้องตั้งไว้เพื่อใช้ในราชการสำคัญต่อความมั่นคงของประเทศด้านต่างๆ ในหลักการจึงมีความจำเป็นที่ต้องคงให้มีไว้ แต่จะต้องอยู่ในกรอบวินัยการคลังที่ต้องคำนึงถึงได้แก่
1.มิใช่เพียงเหตุผลที่ว่าการมีเงินราชการลับเพื่อให้เป็นรายจ่ายที่เบิกได้อย่างสะดวกและรวดเร็ว หรือเพื่อนำไปสมทบกับรายจ่ายปกติที่อาจถูกตัดได้ แต่งบลับมักจะไม่ถูกตัดตามที่ขอตั้งไว้
2.มิใช่เพียงตั้งไว้ตามประเพณี เพราะในปีที่ผ่านๆ มาก็ได้ตั้งไว้ในวงเงินจำนวนเท่านี้ ฉะนั้นปีนี้ก็ตั้งไว้เท่ากับปีที่ผ่านมา ไม่มีจำนวนเงินที่แตกต่างกันเลย ซึ่งความจริงจากการตรวจสอบย้อนหลังในเอกสารประกอบงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่ผ่านมา มักปรากฏเงินราชการลับของแต่ละหน่วยงานถูกตั้งไว้ในจำนวนเท่ากันหรือใกล้เคียงกันมาก
ภารกิจลับใช้งบเท่ากันทุกปี?
3.การเบิกจ่ายเงินราชการลับคงไม่อาจกำหนดได้พอดีเท่ากับวงเงินที่ตั้งไว้ และตามธรรมชาติของการใช้จ่ายเงินงบประมาณรายจ่าย จะต้องมีเงินเหลือคืนคลังอยู่บ้างไม่มากก็น้อยในวันสิ้นปีงบประมาณ และความลับที่ตั้งไว้คงไม่พอดีกับเงินที่ตั้งไว้เท่ากันทุกปีงบประมาณ
4.เงินราชการลับที่มิได้อยู่ในหลักเกณฑ์ดังกล่าว เป็นผลให้เกิด "วาทกรรมการทุจริต" ขึ้นได้ ดังที่ได้เคยเกิดขึ้นมาแล้วในอดีต และเป็นผลให้มีการยึดทรัพย์ตามมาหลายต่อหลายครั้ง โดยเฉพาะเมื่อเทศกาลอำนาจทางการเมืองของบ้านเมืองเปลี่ยนไปตามกฎของความเป็นอนิจจัง
แฉเอางบลับฝากแบงก์พาณิชย์
ที่ผ่านมา กระทรวงการคลังเคยมีหนังสือที่ ก.ค. 0502/3161 ลงวันที่ 30 ม.ค.2518 กำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการฝากเงินราชลับไว้ว่า เงินราชการลับที่เบิกจากคลังไปแล้ว ให้นำไปฝากไว้ที่ธนาคารแห่งประเทศไทยหรือที่ธนาคารกรุงไทยเท่านั้น เพราะเคยมีการนำเงินราชการลับไปฝากไว้ที่ธนาคารพาณิชย์ของเอกชนเพื่อหาดอกเบี้ยมาแล้ว
"ไม่ทราบว่าระเบียบดังกล่าวนี้ยังต้องยึดถือปฏิบัติอยู่ หรือได้เลิกไปแล้วตามระเบียบคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินว่าด้วยหลักเกณฑ์การตรวจสอบการใช้จ่ายเงินราชการลับหรือเงินที่มีลักษณะคล้ายกับเงินราชการลับ พ.ศ2545" ปรีชาตั้งคำถาม
จี้"ประยุทธ์"ตรวจสอบงบลับ
อดีตคณบดีคณะนิติศาสตร์ มธ. กล่าวด้วยว่า ในการสอนวิชากฎหมายการคลังมหาชนที่เป็นวิชาบังคับในคณะนิติศาสตร์ที่ มธ.และมหาวิทยาลัยอื่น มักมีนักศึกษาตั้งคำถามเกี่ยวกับเรื่องเงินราชการลับอยู่เสมอ ประกอบกับข่าวคราวอื้อฉาวเกี่ยวกับการใช้งบลับก็เคย ปรากฏมาตลอด จึงขอยกตัวอย่างสิ่งที่เป็น "ธรรมานุธรรมปฏิบัติ" อันเป็น "มุขปาฐะ" (ORAL HISTORY) ของ ท่านปลั่ง มีจุล อดีตเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ที่ได้แสดงปาฐกถา เรื่อง ฯพณฯ ศาสตราจารย์สัญญา ธรรมศักดิ์ กับการบริหารราชการแผ่นดิน เมื่อวันที่ 4 เม.ย.2534 ที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์
โดยในมุขปาฐะ มีความตอนหนึ่งว่า "...ท่านอาจารย์ (นายสัญญา ธรรมศักดิ์) บริหารในตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมาได้สักสัปดาห์สองสัปดาห์ คงจะราวๆ ปลายเดือน ต.ค.2516 นั้นเอง ปรากฏว่ามีธนาคารชั้นดีธนาคารหนึ่ง มีหนังสือแจ้งท่านอาจารย์มาว่า มีเงินอยู่ในบัญชีที่ท่านอาจารย์ในฐานะนายกรัฐมนตรีจะสั่งใช้อะไรก็ได้ในธนาคารนี้ จำนวน 45 ล้านบาท ซึ่งในปี 2516 โน้นนับว่าจำนวนไม่น้อย มากพอดู"
"ท่านอาจารย์ได้พิจารณาแล้วเห็นว่า เป็นเงินของทางราชการ จึงได้สั่งเชิญท่านอาจารย์ บุญมา วงศ์สวรรค์ ซึ่งท่านเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในตอนนั้นมาปรึกษา และก็นำเงินเข้าเป็นเงินคงคลังตามระเบียบ เรื่องนี้มีหลักฐานดูได้ที่กระทรวงการคลัง...."
ปรีชา กล่าวทิ้งท้ายว่า พล.อ.ประยุทธ์ เพิ่งเข้าไปปฏิบัติราชการบริหารราชการแผ่นดินตามกฎหมายอย่างเต็มตัว แม้จะไม่มีกรณีเหมือน ศาสตราจารย์สัญญา ธรรมศักดิ์ ในอดีต แต่ก็ควรตรวจสอบว่าเงินราชการลับที่ตั้งไว้ในปีงบประมาณ 2557 ในสมัยรัฐบาลนางสาวยิ่งลักษณ์ ที่ในขณะนี้ตกมาอยู่ในอำนาจของรัฐบาลใหม่ คงเหลือคืนเป็นเงินคงคลังบ้างหรือไม่ และต้องพิจารณาถึงการใช้จ่ายด้วยว่าเป็นไปตามวินัยการเงินการคลังหรือเปล่า
โดยเฉพาะเงินราชการลับของกองทัพบกที่ตั้งไว้ 290,046,000 บาทเท่ากันมาหลายปีงบประมาณแล้ว!
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
หมายเหตุ : รายงานพิเศษชิ้นนี้ตีพิมพ์ในหนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ ฉบับวันอาทิตย์ที่ 7 ก.ย.2557 ด้วย