พลิกคัมภีร์...แก้ปัญหาที่ดินทำกิน ฉบับประชาธิปไตย "กินได้"
แนวทางหนึ่งในการปฏิรูปประเทศไทย คือ เรื่องการขจัดความเหลื่อมทางเศรษฐกิจ และสังคม โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ปัญหาที่ดินและการแก้ไขปัญหาที่ดินในแง่มุมต่างๆ นั้น ในเวทีเสวนาประชาชนเรื่อง "การจัดการที่ดินเพื่อการทำกิน : ปัญหาและทางออก" ที่จัดขึ้นเป็นเวลา 2 วัน ระหว่างวันที่ 24 - 25 มิ.ย. ณ ตึกสันติไมตรี ทำเนียบรัฐบาล
บรรยากาศเช้าวันแรกหลังจากนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ นายกรัฐมนตรี บรรยายพิเศษเรื่อง "การจัดการที่ดินเพื่อความเป็นธรรม" แล้ว ตัวแทนเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย ได้มีการสรุปภาพรวมการแก้ไขปัญหาที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัยที่ผ่านมาทั้งในระดับนโยบายแลระดับพื้นที่ ประมวลภาพรวมและบทเรียนได้ดังนี้
1.ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องในการแก้ไขปัญหาที่ดินทำกินฯ ไม่ได้มีการปฏิบัติตามนโยบายรัฐบาลที่ได้กำหนดไว้
2. รัฐมนตรีและส่วนราชการที่เกี่ยวข้องไม่ได้ยอมรับนโยบายโฉนดชุมชนของรัฐบาลชุดปัจจุบัน และไม่ได้อนุญาตให้มีการนำพื้นที่ภายใต้การกำกับดูแลของกระทรวงที่เกี่ยข้องมาดำเนินการโฉนดชุมชนแต่อย่างใด ตรงนี้จึงเป็นเงื่อนไขและเป็นปัญหาในการดำเนินการตามนโยบายโฉนดชุมชน และจะส่งผลให้นโยบายโฉนดชุมชนของรัฐบาลไม่สามารถประสบผลสำเร็จได้ในที่สุด ดังนั้นเพื่อให้เกิดกระบวนการปรองดองและเข้าสู่แนวทางปฏิรูปที่ดินและการปฏิรูปประเทศไทยอย่างแท้จริง รัฐบาลจึงควรมีมาตรการที่เด็ดขาดเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว
และ 3.การเตรียมการในการออกกฎหมายชุมนุมในที่สาธารณะประโยชน์จะเป็นการจำกัดสิทธิเสรีภาพในการชุมนุมของภาคประชาชนได้ เนื่องจากการชุมนุมคือช่องทางของภาคประชาชนที่จะแสดงออกและสะท้อนปัญหาความเดือดร้อนที่เกิดขึ้นจริงของประชาชนต่อรัฐบาลโดยตรง ดังนั้นรัฐบาลควรทบทวนและยกเลิกการพระราชบัญญัติชุมนุมดังกล่าว พร้อมยื่นข้อเสนอดังกล่าวให้นายกรัฐมตรี
จากนั้นในช่วงบ่าย เวทีอภิปรายมีการนำเสนอประเด็นต่างๆ ทั้งเรื่องโฉนดชุมชนและการจัดการที่ดินอย่างยั่งยืน ธนาคารที่ดิน มาตรการภาษีเพื่อความเป็นธรรม รวมทั้งมุมมองของภาคประชาชนต่อการจัดการที่ดิน และมุมมองจากฝ่ายนิติบัญญัติต่อการจัดการที่ดิน มีผศ.อิทธิพล ศรีเสาวลักษณ์ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ,นายถาวร เสนเนียม รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทย, นายกรณ์ จาติกวณิช รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง,นายไพโรจน์ พลเพชร เลขาธิการสมาคมสิทธิและเสรีภาพของประชาชน และนายสุวโรช พะลัง ประธานคณะกรรมาธิการวิสามัญศึกษาปัญหาที่ดินทำกิน สภาผู้แทนราษฎร ร่วมถ่ายทอดและแลกเปลี่ยนความคิดเห็น รวมทั้งประสบการณ์เกี่ยวกับปัญหาที่ดินและการแก้ไขปัญหาที่ดิน ไว้อย่างน่าสนใจ....
ผศ.อิทธิพล บอกถึงปัญหา ที่ดินทำกินไม่มีวันเพิ่ม มีแต่ลดลง จากเดิมการใช้ที่ดินของประเทศไทย ส่วนใหญ่เป็นพื้นที่เกษตรกรรม และมีการจัดสรรที่ดินแบบง่าย ทุกคนสามารถเข้ามาจับจองได้ ในสมัยรัชกาลที่ 5 มีการออกโฉนดที่ดินรับรอง แต่คงสงวนที่ดินบางส่วนไว้เป็นที่ดินรัฐ ให้ที่ดินบางส่วนแก่ประชาชน
แต่จากผลสำรวจการออกโฉนดที่ดินแก่ประชาชน เมื่อปี 2547 ที่ผ่านมา พบว่า มีโฉนดเกือบเต็มประเทศแล้ว
“ปัญหาใหญ่ที่มีอยู่ คือ ที่ดินของรัฐและเอกชนซ้อนกัน อาทิ ป่าสงวนมีคนอยู่ 4.5 แสนราย ในพื้นที่ 6.4 ล้านไร่ แม้กระทั่งอุทยานแห่งชาติ ที่ราชพัสดุ ที่สาธารณะก็มีคนอาศัยอยู่ ซึ่งไม่ทราบว่า รัฐหรือใครเข้ามาอยู่ในพื้นที่ก่อน วิธีการแก้ไขเช่นปัจจุบัน หรือใช้วิธีการจัดการคงแก้ไม่ได้และไม่สำเร็จแน่นอน" ผศ.อิทธิพล มีข้อเสนอถึงการแก้ปัญหาที่ดิน ที่ไม่ใช่แก้ทีละราย แต่ต้องแก้ทั้งระบบ โดยรัฐต้อง
1.ปฏิรูปที่ดินอย่างจริงจัง กำหนดหลักเกณฑ์การใช้ที่ดิน 2.มาตรฐานการใช้ที่ดินอย่างยั่งยืน ต้องทราบว่าที่ดินจะทำอย่างไร เป็นต้น โดยรัฐต้องวางกติกา และให้ประชาชนมีส่วนร่วม สร้างให้เกิดสิทธิ์ชุมชนขึ้น รับรองสิทธิ์ในที่ดิน 3. รัฐ เอกชน และชุมชน แม้ปัจจุบันยังไม่มีสิทธิ์ในฉบับใดรองรับชุมชน เป็นเพียงสิทธิ์สาธารณะ และประชาชนจะเข้าไปใช้ได้ แต่ไม่มีกรรมสิทธิ์ร่วมกันในการทำประโยชน์ได้จริง
ผศ.อิทธิพล บอกอีกว่า การให้สิทธิ์ชุมชน เป็นที่ยอมรับของนานาชาติ การแก้ไขปัญหาที่ดิน การใช้เอกสารสิทธิ์จึงน่าจะเป็นทางออก โดยให้ชุมชนเป็นฝ่ายจัดการ และต้องไม่ใช่รูปแบบเดิมๆ ขอให้ยึดหลักคิด คือ กรรมสิทธิ์ส่วนบุคคล คนจะดูแลรักษา สิทธิ์ชุมชนจะดีที่สุด แต่ปัญหา คือ ไม่สามารถใช้เป็นหลักทรัพย์ ซึ่งหากได้สิทธิ์ชุมชน ต้องสามารถสานต่อไปได้อีกว่า สิทธิ์ที่ให้ไป เป็นหลักประกันสินเชื่อ หลักประกันตนได้ด้วย ซึ่งศึกษากันต่อไป
“ไม่ได้เสนอว่าทุกแปลงจะเป็นโฉนดหมด แต่จะให้มีส่วนกลางร่วมกัน และเรื่องธนาคารที่ดิน ต้องไม่ใช่เหมือนธนาคารพาณิชย์ทั่วไป ต้องทำหน้าที่แสวงที่ดินไว้เพื่อการเกษตร สร้างกลไกที่ดินเชื่อมโยงกันได้หลายๆแม้จะแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าบางกลุ่ม แต่จุดใหญ่ พื้นที่ภาพรวมต้องทำให้เกิดประสิทธิภาพกฎหมายการเช่าที่ดิน ปรับให้มีความสุขทั้งคู่”
มท.3 รับปากไม่นายเกินรอได้เห็นธ.ที่ดิน
ด้านนายถาวร ชี้แจงถึงกรณีธนาคารที่ดิน รูปแบบของธนาคารที่ดินนั้นจะเป็นรูปแบบองค์การอิสระมหาชนที่มีความคล่องตัวและมุ่งที่ พอช. ซึ่งมีวิสัยทัศน์เพื่อทำให้เกิดการบริหารจัดการที่ดินเพื่อให้เกษตรคนยากจน ประชาชนที่มีรายได้น้อยมีโอกาสเข้าถึงที่ดินทำกินและทั้งในระยะยาว มีหน้าที่คุ้มครองที่ดินสำหรับเป็นฐานการผลิตการเกษตรในระยะยาว สร้างการกระจายการถือครองที่ดินอย่างเป็นธรรมและยั่งยืน โดยองค์การมหาชนนี้จะอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของนายกรัฐมนตรี
รมช.มหาดไทย อธิบายพันธกิจหลักของสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน (องค์การมหาชน)ว่า จะเร่งจัดทำนโยบาย ร่างกฎหมายเพื่อจัดตั้งธนาคารที่ดิน,รวบรวมข้อมูลที่ดินและเป็นตัวกลางกระตุ้นให้เกิดการใช้ประโยชน์ที่ดินทั้งประเทศ, ดำเนินการให้ได้มาซึ่งที่ดินทั้งของรัฐและเอกชนที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์หรือใช้ประโยชน์ไม่คุ้มค่าเพื่อให้เกษตรผู้ยากจนได้ใช้ประโยชน์อย่างทั่วถึง, สนับสนุนให้ชุมชนมีการจัดการร่วมแบบลักษณะโฉนดชุมชน ,ประสานงานกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อแก้ไขปัญหาที่ดิน และสนับสนุนการรักษาและคุ้มครองพื้นที่ที่เหมาะสมสำหรับเกษตรกรรมที่สอดคล้องกับนิเวศวิทยา ภูมิปัญญาและวัฒนธรรมท้องถิ่น ทั้งนี้มีกรอบทำงาน 3-5 ปี เพื่อผลักดันให้เกิด พ.ร.บ.องค์กรธนาคารที่ดิน
ทั้งนี้ โครงสร้างการทำงานจะมีกองทุนที่ดินประกอบด้วย งบประมาณจะมีที่มาจากเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปี ค่าธรรมเนียมและรายได้จากการบริหารทรัพย์สิน การออกพันธบัตร เงินกู้หรือยืม เงินที่ได้รับโอนมา เงินสนับสนุนจากต่างประเทศ และส่วนสุดท้ายจาก ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างจำนวน 2%
“ย้ำว่ารัฐบาลเอาจริงไม่จะเป็นโฉนดชุมชน ธนาคารที่ดิน กองทุนที่ดิน รัฐบาลชุดนี้ทำจริงๆ ซึ่งคาดว่าอีกไม่นานเราทุกคนจะได้เห็นธนาคารที่ดิน” รมช.มหาดไทยย้ำ
90 % คนไทยมีที่ดินไม่เกินคนละ 1 ไร่
ส่วนการสร้างมาตรการเก็บภาษีที่จะเข้ามาช่วยลดปัญหาความเหลื่อมล้ำ ทางด้านรายได้ โอกาส นั้น นายกรณ์ ระบุถึงปัญหาการกระจุกตัวในการเป็นเจ้าของที่ดินในประเทศโดยรวม ซึ่งผลสำรวจพบว่า คนไทยกว่า 90 % มีที่ดินไม่เกินคนละ 1 ไร่ และอีก 10 % เฉลี่ย คนละ 100 ไร่ โดยที่กินกว่า 70 % ไม่ได้ใช้ประโยชน์
“แม้ปัจจุบันมีการเก็บภาษีที่ดินรูปแบบ ภาษีโรงเรือน ภาษีบำรุงท้องที่ แต่อัตราการเก็บราคาน้อยมาก และไม่มีการกำกับติดตามการเสียภาษีเท่าที่ควร เกิดช่องโหว่ จำเป็นต้องยกเลิกและให้มีภาษีตาม พ.ร.บ.ใหม่ จึงจะสามารถตอบโจทย์การแก้ปัญหาใหม่ได้ คือ พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง
ขณะนี้มี 2 แนวทาง คือ 1.ให้คนอื่นเช่า ไปใช้ประโยชน์เกษตร หากปล่อยให้รกร้าง ภาษีก็จะสูงเพิ่มขึ้น หากใช้ทำการเกษตร บางกรณีไม่เสียภาษี เป็นตัวบังคับการใช้มาตรการทางภาษี 2 .ขายที่ไปทำประโยชน์แทนการกักตุนที่ เป็นการบังคับให้ปล่อยที่มาใช้ในสังคม”
นายกรณ์ ย้ำว่า มาตราการนี้จะเป็นเครื่องมือสำคัญขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่น สามารถเก็บรายได้ของท้องถิ่น เมื่อเก็บภาษี พฤติกรรมที่ตามมา คือ สนใจว่าเก็บเงินไปใช้อะไร การตรวจสอบการใช้เงินจากประชาชนมีความเข้มข้นมากขึ้นได้ เมื่อ มี พ.ร.บ ที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ก็จะพ่วงธนาคารที่ดินไปด้วยว่า รายได้หลักที่จะมาแก่คณะกรรมการ คือ รายได้ได้มาจากการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง นำมาใช้ซื้อที่ในธนาคารที่ดิน คนไม่มีที่ทำกิน เช่าในราคาถูก ประมาณ 2% ใช้กับธนาคารที่ดิน รองรับการซื้อที่ กลไกการตลาด โอนทรัพยากรที่มีค่ามากที่สุดสู่มือการเข้าถึงทรัพยากรนี้ ไม่เกิน 2 ปีจะเห็นภาพชัดเจน
จี้รัฐเร่งเสนอโฉนดชุมชนเป็นกฎหมาย
ส่วนนายไพโรจน์ เล่าถึงการจัดการที่ดินที่ผ่านมา มีอยู่ 2 ทาง คือ
1.รัฐเข้ามาจัดการที่ดินให้ประชาชน ขณะที่รัฐก็ไม่กล้าเข้าไปจับเรื่องที่ดินของเอกชน ทำได้เพียงเฉพาะที่ดินของรัฐ ทั้งที่ต้องจัดการเวรคืนที่ดินเอกชนมาสู่ประชาชนจึงจะเพียงพอ แต่รัฐไม่ทำจึงทำให้ปัญหาสะสมตลอดมา ที่ดินไม่ได้ตกถึงมือเกษตรกรรมจริง อีกทั้งกฎหมายปฏิรูปที่ดินปี พ.ศ.2518 ก็ไม่กระจายสิทธิการถือครองที่ดินอย่างเป็นธรรมได้จริง
และ2.จัดการโดยกลไกตลาด ซึ่งกลายเป็นสวรรค์เสรีนิยมของตลาดการจัดสรรที่ดิน ที่คนกลุ่ม 10% ถือครองที่ดินมากที่สุด ขณะที่คนส่วนใหญ่เข้าถึงได้น้อยมาก เกิดการกระจุกตัวในการถือครองที่ดินชัดเจนมาก
“ที่ผ่านมาจึงเป็นหัวเลี้ยวหัวต่อระหว่างการจัดการที่ดินโดยรัฐกับกลไกตลาด ดังนั้นถ้าจะปฏิรูปประเทศไทยก็ต้องเริ่มปฏิรูปที่ดินก่อน ต้องเริ่มที่เปลี่ยนความคิดโดยไม่มองที่ดินเป็นสินค้า ต้องมองที่ดินให้เป็นฐานชีวิตฐานการทำกิน ไม่ใช่สินค้าเพื่อซื้อขาย และแท้จริงโฉนดชุมชนคือกรรมสิทธิ์ร่วมกันของชุมชนที่ต่อต้านทุนต่างชาติที่เข้ามาทุบทุนในประเทศ ซึ่งเป็นประเด็นสำคัญที่คนส่วนใหญ่ยังไม่ค่อยเข้าใจ และถ้าจะปฏิรูปประเทศไทยก็ต้องจำกัดการถือครองที่ดินด้วย”
เลขาธิการสมาคมสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ยังเสนอให้การเปลี่ยนแปลงเรื่องการถือครองที่ดินต้องเน้นการใช้ประโยชน์ ส่วนมาตรการทางภาษีนั้นก็เป็นหลักการสำคัญทางกฎหมาย หากจะให้ก้าวหน้าต้องทำให้เกิดเอกภาพในนโยบายทั้ง 3 เรื่องนี้ ดังนั้นหากต้องการให้ไปไกลรัฐต้องเร่งรัดเสนอเรื่องโฉนดชุมชนเป็นกฎหมายภายในการประชุมสภานิติบัญญัติช่วงเดือนส.ค.นี้
สำหรับแนวทางจัดการที่ดินอย่างเป็นธรรมนั้น นายไพโรจน์ ย้ำถึงหัวใจสำคัญ คือ สังคมและรัฐต้องร่วมกันจัดการที่ดิน ลดกลไกการตลาด รัฐต้องทบทวนกฎหมายและการจัดการที่ดินเสียใหม่ทั้งหมด อย่าปล่อยให้ระบบกลไกตลาดเป็นเช่นนี้ ไม่เช่นนั้นต่างประเทศจะเข้ามาถือครอง ส่วนมาตรการภาษีก็ยังช่วยไม่พอ ต้องสร้างมาตรการที่แรงขึ้นด้วยการจำกัดสิทธิการถือครองที่ดินทำกิน อีกทั้งเพิ่มพื้นที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วม เนื่องจากสิ่งนี้คือประชาธิปไตยที่แท้จริงและเป็นประชาธิปไตยที่กินได้ และหากมีการจะปฏิรูปกฎหมายที่ดินอย่างจริงจังแล้ว ต้องปฏิรูปกฤษฎีกาด้วยเช่นเดียวกัน หรือไม่ก็ยุบยกเลิกไป
เรื่องที่ดินทั้งประเทศต้องเท่าเทียม
สุดท้าย นายสุวโรช มองเรื่องการออกกฎหมายเกี่ยวกับที่ดินว่า ต้องสร้างให้เป็นปัจจุบันและยุติธรรมแก่ทุกภาคส่วน ทั้งรัฐ ราชการที่เกี่ยวข้อง และประชาชน แม้จะเป็นเรื่องละเอียดอ่อน แต่ต้องยึดหลักประชาชนมาก่อน
“เรื่องที่ดินทำกินเป็นเรื่องใหญ่ หมักหมมมา 16-17 ปี และมีการชุมนุมเรียกร้องขอความเป็นธรรมมาตลอด แต่เรื่องยังสะดุด เพราะเดิมเจ้าภาพแก้ไขที่ดินทำกิน คือ เจ้ากระทรวง ทบวง กรม แยกตามปัญหา ส่วนราชการเป็นเจ้าภาพแทนประชาชน ซึ่งการจะแก้ปัญหาได้จริง ต้องให้ประชาชนเข้ามามีบทบาทร่วม จัดการบุกรุกที่ดินของราชการโดยราชการ ให้เท่ากันกับการบุกรุกโดยราษฎร ให้นำมาแยกแต่ละช่อง ตามกติกา ตามนโยบาย ที่จะมาเป็นเรื่องของที่ดินทั้งประเทศเท่าเทียมกัน”
นายสุโรช บอกด้วยว่า หากกฎหมายออกมาต้องสร้างการพิสูจน์สิทธิ์อย่างชัดเจน แล้วปัญหาในหลายพื้นที่จะปรากฎออกมา ซึ่งจะช่วยทำให้ ชีวิตนี้ยังมีความหวัง ช่วยกันดูแล และพลิกฟื้นผืนแผ่นดินให้ชุ่มชื้น
"การรับรองสิทธิตามแนวทางเศรษฐกิจพอเพียง กรรมสิทธิ์ยังต้องเป็นของรัฐ แต่สิทธิ์บนดิน ต้องให้กับประชาชน เชื่อว่าโอกาสข้างหน้าจะทำให้การประกอบอาชีพเกษตรกรรมเดินหน้าไปได้"