รายงานฉบับเต็ม NBTC Watch สำรวจ "งบพีอาร์" กสทช. แค่ 5 เดือน หว่าน 128 ล้าน !

รายงานตรวจสอบการใช้งบประชาสัมพันธ์กสทช.

คณะทำงานติดตาม กสทช.

“จากการไปชี้แจงคณะกรรมาธิการวุฒิสภา มีถึง 3 คณะที่เห็นว่า กสทช. อ่อนการประชาสัมพันธ์ ทำให้สังคมไม่เข้าใจ ซึ่งที่ผ่านมา กทค. ไม่อยากใช้งบประมาณมาก และคิดว่ามีหน่วยงานประชาสัมพันธ์อยู่แล้ว ทำให้สังคมเข้าใจผิดเรื่องวิธีการประมูล”[1]

คำกล่าวข้างต้นของ ดร.สุทธิพล ทวีชัยการ หนึ่งในคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม (กทค.) ที่ดูแลด้านกฎหมายโทรคมนาคม พยายามชี้ให้เห็นว่าปัญหาและเสียงวิพากษ์วิจารณ์ที่เกิดขึ้นทั้งก่อนและหลังการประมูล 3G มีสาเหตุหลักมาจากการที่ กสทช. ไม่ได้ทำการประชาสัมพันธ์ให้สังคมเข้าใจประเด็นที่มีความซับซ้อนอย่างการประมูลคลื่นความถี่ 2.1 GHz อย่างเพียงพอ คำสัมภาษณ์ดังกล่าวยังสะท้อนให้เห็นถึงความพยายามในการโยนปัญหาให้กับความไม่เข้าใจของสังคม และหลีกเลี่ยงการตอบข้อกังขาของสังคมที่สงสัยว่าเหตุใดจึงมีการออกแบบการประมูลที่จำกัดการแข่งขันและเอื้อประโยชน์ต่อภาคเอกชนมากกว่าปกป้องผลประโยชน์ของรัฐและประชาชน

คณะทำงานติดตาม กสทช. ได้ทำการศึกษางบประมาณโฆษณาประชาสัมพันธ์ที่ปรากฏในเอกสารการจัดซื้อจัดจ้างของ สำนักงาน กสทช. และพบว่าคำกล่าวอ้างของ ดร.สุทธิพลนั้นไม่เป็นจริง เนื่องจากสำนักงาน กสทช. ได้อนุมัติงบประมาณที่เกี่ยวข้องกับการโฆษณาประชาสัมพันธ์ระหว่างช่วงเดือนมิถุนายนถึงตุลาคม 2555 ไปมากกว่า 120 ล้านบาท (ดูตารางที่ 1) โดยแม้งบหลายส่วนจะไม่ระบุชัดเจนว่าใช้สำหรับการประชาสัมพันธ์การประมูล 3G แต่ก็คาดการณ์ได้จากการสำรวจสื่อโฆษณาประชาสัมพันธ์ในช่วงดังกล่าวว่างบส่วนมากถูกใช้เพื่อส่งเสริมการประมูล 3G เป็นหลัก

ตารางที่ 1: งบโฆษณาประชาสัมพันธ์ของ สำนักงาน กสทช. ระหว่างเดือนมิถุนายน-ตุลาคม 2555 โดยแบ่งตามประเภท

รายงานฉบับนี้มุ่งวิเคราะห์งบประมาณซื้อสื่อประชาสัมพันธ์ในรูปแบบต่างๆ ของ สำนักงาน กสทช. โดยเฉพาะที่เกี่ยวข้องกับการประมูล 3Gซึ่งสามารถแบ่งออกเป็น 5 ประเภทหลักตามข้อมูลที่ปรากฏในผลการจัดซื้อจัดจ้างคือ 1. การซื้อเวลาหรือพื้นที่ในสื่อ เช่น การให้สัมภาษณ์ในนิตยสาร วิทยุ หรือโทรทัศน์ หรือการลงโฆษณาแฝง 2. การซื้อสื่อทั่วไป ซึ่งไม่สามารถระบุได้ชัดว่าประชาสัมพันธ์ในรูปแบบโฆษณาหรือเนื้อหาในสื่อ 3. การจัดเวทีสัมมนาและนิทรรศการต่างๆ 4.การประชาสัมพันธ์เพื่อแจ้งข้อมูลสำคัญให้กับประชาชน อาทิ การจัดรับฟังความเห็นสาธารณะ และ 5.การจ้างผลิตสื่อประชาสัมพันธ์ (ไม่ได้พูดถึงในรายงานฉบับนี้) ผลการศึกษาชี้ให้เห็นถึงความผิดปกติในการใช้งบประมาณประชาสัมพันธ์ของ สำนักงาน กสทช. และผลกระทบต่อการทำหน้าที่ตรวจสอบการทำงานของสื่อ

1.การซื้อเวลาและพื้นที่ในสื่อ

การซื้อสื่อในกลุ่มนี้มีการระบุไว้ชัดเจนในเอกสารการจัดซื้อจัดจ้างของ สำนักงาน กสทช. ว่าได้ทำการประชาสัมพันธ์ผ่านเนื้อหารายการและบางส่วนเป็นข้อมูลที่ได้รับการยืนยันจากการตรวจสอบของคณะทำงานฯ ว่าเป็นการซื้อพื้นที่เนื้อหาสื่อ ไม่ใช่พื้นที่โฆษณา อาทิ การสัมภาษณ์ประธาน กทค. ในนิตยสาร Business+ การสัมภาษณ์ในรายการ Hard Core ทางสถานีวิทยุโทรทัศน์กองทัพบกช่อง 5 และรายการกระชับวงข่าวทางสถานีTNN 24หรือการลงข่าวการปฏิบัติภารกิจของ ดร.สุทธิพล ในเว็บไซต์ของสำนักข่าวออนไลน์เออีซีนิวส์ ฯลฯการศึกษาของคณะทำงานฯ พบว่า สำนักงาน กสทช. ใช้งบประมาณสำหรับการประชาสัมพันธ์ผ่านการซื้อพื้นที่สื่อรวมกันประมาณ 16 ล้านบาท[2] ในช่วงมิถุนายนถึงตุลาคม 2555

การโฆษณาประชาสัมพันธ์ด้วยการซื้อพื้นที่สื่อของสำนักงานกสทช. ควรถูกตั้งคำถามถึงความชอบธรรมและจริยธรรมขององค์กรอิสระ ที่ขาหนึ่งทำหน้าที่กำกับดูแลกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ไปพร้อมๆ กับกิจการโทรคมนาคมเนื่องจากในกิจการสื่อสารมวลชน การซื้อเนื้อหาสื่อถือเป็นการแทรกแซงองค์กรสื่อที่ควรทำหน้าที่ตรวจสอบการทำงานของกสทช. ในฐานะหน่วยงานรัฐโดยอิสระจากผลประโยชน์ทุกรูปแบบ นอกจากนั้น เนื้อหาที่ปรากฏในสื่อบางส่วนมีลักษณะเป็นการโฆษณาตัวบุคคล เช่น การถ่ายภาพขึ้นปกของ ดร.เศรษฐพงค์ มะลิสุวรรณ ในนิตยสารหลายฉบับในเครือ ARIP อาทิ นิตยสาร Business+ ฉบับเดือนกรกฎาคม 2555 นิตยสาร E-LEADERฉบับเดือนสิงหาคม 2555 นิตยสาร Computer Today ฉบับปักษ์หลังของเดือนสิงหาคม 2555 และนิตยสารแจกฟรี T-News Urbanities ฉบับเดือนสิงหาคม(ดูภาพประกอบ 1)

การประชาสัมพันธ์ตัวบุคคลด้วยการซื้อปกควรถูกตั้งคำถามทั้งในเชิงจริยธรรมและความคุ้มค่าในการใช้งบประมาณของ สำนักงาน กสทช. โดยเฉพาะอย่างยิ่งงบซื้อสื่อบางชิ้นน่าจะมีราคาสูงกว่าอัตราค่าโฆษณาปกติ เช่น การลงโฆษณาในนิตยสาร T-News Urbanities ที่อนุมัติงบประมาณถึง 500,000 บาท ขณะที่การลงโฆษณาในหน้าทั่วไปอยู่ที่ 50,000 บาท (ซื้อ 2 แถม 1) แต่การลงปก (พร้อมเนื้อหาด้านใน 4-5 หน้า) อยู่ที่ 250,000 บาท[3] หรือกรณีของหนังสือในเครือ ARIP หากเป็นการลงโฆษณาในหน้าทั่วไปราคาอยู่ที่ 54,000 บาท ขณะที่อัตราค่าลงปก (พร้อมเนื้อหาด้านใน 4-5 หน้า) อยู่ที่ 550,000 บาท[4]

ภาพประกอบ 1: ภาพ ดร.เศรษฐพงค์ มะลิสุวรรณ ขึ้นปกนิตยสารหลายฉบับ

 การใช้งบในการซื้อพื้นที่สื่อของ กทค. ยังขัดกับหลักความชอบธรรมขององค์กรอิสระที่พึงทำหน้าที่ตัดสินใจทางนโยบายจากการรับฟังความเห็นอย่างรอบด้านเพราะเนื้อหาในสื่อที่ปรากฏส่วนมากมีลักษณะเป็นการให้ข้อมูลและข้อโต้แย้งที่สนับสนุนการตัดสินใจทางนโยบายของ กทค. เพียงด้านเดียว ไม่ได้เป็นการนำเสนอข้อมูลเพื่อชักชวนให้สังคมร่วมแสดงความเห็นมายังกสทช. อย่างที่ควรจะเป็น นอกจากนั้น กสทช. ยังใช้พื้นที่สื่อไม่ว่าจะพื้นที่ข่าวปกติ หรือพื้นที่สื่อที่ซื้อด้วยงบประชาสัมพันธ์ เพื่อหักล้างเสียงวิพากษ์วิจารณ์หรือกระทั่งทำลายความน่าเชื่อถือของผู้เห็นต่าง เช่น กรณีที่ ดร.สุทธิพล ใช้พื้นที่สื่อในเครือมติชนโจมตีกลุ่มผู้ที่ออกมาวิจารณ์ว่าไม่ได้ทำโดยสุจริตใจ แต่เป็นกระบวนการเคลื่อนไหวที่มุ่งเป้าทางการเมืองด้วยการปลุกเร้าให้คนไทยเกลียดชังกันและทำลายความเสียหายต่อประเทศชาติ[5]

2.การซื้อสื่อที่ไม่สามารถระบุได้ว่าเป็นพื้นที่โฆษณาหรือเนื้อหาในสื่อ

การซื้อสื่อในประเภทนี้ ทางคณะทำงานฯ ไม่สามารถตรวจสอบแน่ชัดว่าเป็นการใช้งบประมาณเพื่อซื้อพื้นที่โฆษณาหรือเนื้อหาสื่อเหมือนเช่นกรณีแรก เนื่องจากในเอกสารการจัดซื้อจัดจ้างไม่ได้ระบุแน่ชัดถึงวัตถุประสงค์ในการประชาสัมพันธ์ และไม่ได้ให้รายละเอียดว่าเป็นการซื้อพื้นที่สื่อไหนบ้างและช่วงเวลาใด รวมถึงมีการลงชื่อบริษัทที่รับจ้างซึ่งน่าจะผิดพลาดหลายแห่งทางคณะทำงานฯ จึงไม่สามารถตรวจสอบถึงวัตถุประสงค์และเนื้อหาในการซื้อสื่อประเภทนี้ได้ทั้งหมด อย่างไรก็ตาม แม้จะไม่มีข้อมูลชัดเจน ทว่างบประมาณที่ใช้ในส่วนนี้มีมูลค่ารวมกันมากถึง 73 ล้านบาท โดยมีทั้งการจ้างบริษัทสื่อโดยตรง (ตารางที่ 2) และผ่านบริษัทวางแผนสื่อ (ตารางที่ 3) และน่าจะส่งผลต่อการทำงานของสื่อที่มีต่อการปฏิบัติงานและการตัดสินใจเชิงนโยบายของ กสทช. ดังที่ นพ.ประวิทย์ลี่สถาพรวงศา หนึ่งใน กทค. ที่ดูแลด้านผู้บริโภค ออกมาให้ข้อมูลว่า สำนักงานกสทช. นำงบประมาณไปซื้อสื่อเพื่อหาโอกาสเข้าไปแทรกแซงกระบวนการบรรณาธิกรข่าว เช่น สื่อบางฉบับถูกสั่งให้ไม่ลงข่าว กสทช. เสียงข้างน้อย สื่อวิทยุหรือโทรทัศน์บางแห่งถูกสั่งไม่ให้เชิญคนที่วิพากษ์วิจารณ์มาออกรายการ หรือมีการขอตรวจคำถามก่อนเข้ารายการ[6]

 ตารางที่ 2: 10 อันดับบริษัทสื่อที่ได้รับงบประชาสัมพันธ์จาก สำนักงานกสทช. สูงสุด

 ตารางที่ 3: การจ้างประชาสัมพันธ์ผ่านบริษัทวางแผนโฆษณา

จากการตรวจสอบงบประชาสัมพันธ์ส่วนนี้ คณะทำงานฯ มีข้อสังเกตดังนี้

(1) สำนักงานกสทช. อนุมัติงบประมาณโฆษณาประชาสัมพันธ์ก้อนใหญ่ให้กับบริษัทสื่อหลายแห่งโดยอนุมัติงบสูงสุดต่อครั้งให้กับสื่อในเครือมติชนถึง 10,700,000 บาทในเดือนสิงหาคม 2555 มีการตั้งข้อสงสัยว่าการอนุมัติงบก้อนใหญ่เช่นนี้เป็นการให้งบเพื่อซื้อพื้นที่เนื้อหาหรือโฆษณาล่วงหน้าหรือไม่ เพราะถือเป็นเงินก้อนใหญ่เมื่อเทียบกับอัตราค่าโฆษณาทั่วไปของหนังสือพิมพ์ในเครือมติชน[7] และหากมีการอนุมัติงบล่วงหน้าจริง การใช้งบประชาสัมพันธ์ลักษณะนี้ก็น่าจะส่งผลต่อการทำงานของสื่อ(อ่านล้อมกรอบ 1 สำหรับการวิเคราะห์ผลกระทบของการซื้อสื่อต่อการรายงานเนื้อหาในสื่อเครือมติชน)นอกจากเครือมติชนที่ได้รับงบโฆษณาก้อนใหญ่ในการอนุมัติครั้งเดียวแล้ว ยังมีกรณีการซื้อสื่ออื่นๆ ที่น่าจะเข้าข่ายการซื้อสื่อล่วงหน้าเมื่อเทียบกับอัตราค่าโฆษณาปกติต่อครั้ง อาทิ การประชาสัมพันธ์ในสถานีข่าวโทรทัศน์ดาวเทียม T-News TV เป็นเงิน 2,568,000 บาท ซึ่งสูงมากเมื่อเทียบกับอัตราค่าโฆษณาของทีวีดาวเทียมทั่วไปซึ่งอยู่ที่ประมาณ 3,000 บาท/นาที[8] หรือหนังสือพิมพ์แนวหน้าได้รับงบโฆษณา 1,999,188 บาท หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ 1,000,000 บาท และหนังสือพิมพ์เดลินิวส์ 941,332 บาท

ล้อมกรอบ 1: การวิเคราะห์ผลกระทบของการซื้อสื่อต่อการรายงานเนื้อหาในสื่อเครือมติชน

(2) สำนักงานกสทช. อนุมัติงบโฆษณาให้กับบริษัทสื่อที่ไม่ค่อยเป็นที่รู้จักและ/หรือไม่ได้มีความเกี่ยวข้องกับงานในกิจการของ กสทช. ตัวอย่างเช่น นิตยสาร The Police Variety ซึ่งเผยแพร่ข่าวสารเกี่ยวกับตำรวจไทย หรือหนังสือรพีจันทราของสาขาวิชานิติศาสตร์มหาวิทยาลัยราชภัฏจันทร์เกษม ซึ่งไม่ได้เกี่ยวข้องกับงานของ กสทช. จึงน่าสงสัยว่าเป็นการให้งบประชาสัมพันธ์ผ่านความสัมพันธ์ส่วนตัวหรือไม่

3.การใช้งบประมาณเพื่อจัดกิจกรรม

เอกสารการจัดซื้อจัดจ้างแสดงให้เห็นว่ามีการใช้งบประมาณในการจัดกิจกรรม อาทิ เวทีสัมมนาหรือนิทรรศการ ระหว่างเดือนมิถุนายนถึงตุลาคม รวมทั้งสิ้นประมาณ 35 ล้านบาท[10] โดยกิจกรรมเกือบทั้งหมดเกี่ยวข้องกับการประมูล 3G ข้อสังเกตที่น่าสนใจคือ มีบริษัทสื่อบางแห่งได้รับอนุมัติงบประมาณในการจัดกิจกรรม อาทิเช่นบริษัท เนชั่นบรอด์แคสติ้งคอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) ได้รับงบประมาณ 3,210,000 บาท เพื่อจัดงานสัมมนาในหัวข้อ “อนาคตประเทศไทยในยุค Changing Thai Broadcasting and Telecom Landscape” และบริษัทเทเลคอมเจอร์นัล ได้รับงบประมาณ 963,000 บาท ให้จัดงานสัมมนาเชิงวิชาการ เรื่อง “Thailand 3G Gear Up 2012”

ประเด็นที่น่าคิดก็คือ การที่บริษัทสื่อเป็นผู้รับจัดกิจกรรมให้กับ กสทช. ส่งผลกระทบต่อการรายงานเนื้อหาในสื่อของตนหรือไม่ ในกรณีของบริษัทเทเลคอมเจอร์นัลที่ผลิตวารสาร Telecom & Innovation Journal ภายหลังรับจัดงานให้ กสทช. ก็ได้ตีพิมพ์บทสัมภาษณ์ของ ดร.เศรษฐพงค์ ดร.สุทธิพล และ ดร.พัชรสุทธิ์ สุจริตตานนท์ ที่กล่าวในงาน Thailand 3G Gear Up 2012อย่างละเอียด และเมื่อมีการตรวจสอบเนื้อหาของวารสารฉบับนี้ก็พบว่า ดร.เศรษฐพงค์ และที่ปรึกษาบางคน ซึ่งไม่ได้เปิดเผยตัวว่าเป็นที่ปรึกษาในบทความเขียนคอลัมน์ประจำอยู่ในวารสารฉบับนี้ ซึ่งเนื้อหาส่วนมากเป็นการสนับสนุนจุดยืนทางนโยบายของ กสทช. ในการประมูล 3Gและชี้แจงตอบโต้ฝ่ายที่ตรวจสอบ

4.งบประชาสัมพันธ์ข้อมูลข่าวสารสำคัญให้กับสาธารณะ

งบส่วนนี้เป็นการใช้เพื่อประชาสัมพันธ์ข้อมูลสำคัญ เช่น ประกาศของสำนักงานหรือการรับฟังความเห็นสาธารณะให้กับผู้มีส่วนได้เสียและประชาชนได้รับทราบ ซึ่งถือเป็นหน้าที่อันพึงกระทำตามอำนาจหน้าที่ของ กสทช. เพื่อให้ผู้ที่ได้รับผลกระทบต่อนโยบายของ กสทช. ได้รับข้อมูลที่ครบถ้วนรอบด้านและเพิ่มการมีส่วนร่วมจากประชาชนทุกภาคส่วน อย่างไรก็ตาม จากการตรวจสอบของคณะทำงานฯ พบว่า งบประชาสัมพันธ์ส่วนนี้ในช่วงเดือนมิถุนายนถึงตุลาคมอยู่ที่ประมาณ 1,500,000 บาท หรือแค่ประมาณ 1 เปอร์เซ็นต์ของงบประชาสัมพันธ์ทั้งหมดในช่วงเวลาเดียวกัน

ข้อสังเกตอีกประการหนึ่งคือ การตรวจสอบไม่ปรากฏงบประชาสัมพันธ์การรับฟังความเห็นสาธารณะต่อร่างประกาศเรื่องหลักเกณฑ์และวิธีการอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่ฯ 2.1 GHz ในช่วงเดือนมิถุนายนและกรกฎาคมที่เปิดให้มีการรับฟังความเห็นตามกฎหมาย ในขณะที่มีการโหมใช้งบประชาสัมพันธ์ค่อนข้างมากเพื่อโปรโมทการประมูลวันที่ 16 ตุลาคม และเพื่อตอบโต้ข้อวิพากษ์วิจารณ์ของสังคมหลังประมูลข้อมูลดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่า กสทช. ไม่ได้ให้ความสำคัญกับการประชาสัมพันธ์เพื่อสร้างการมีส่วนร่วมจากผู้มีส่วนได้เสียและประชาชนอย่างรอบด้านเท่าที่ควร แต่กลับทุ่มงบมหาศาลให้กับการให้ข้อมูลเพียงด้านเดียวเพื่อสนับสนุนท่าทีของตน

นอกจากการวิเคราะห์การใช้งบประชาสัมพันธ์ประเภทต่างๆ แล้ว คณะทำงานยังพบว่าการจัดจ้างประชาสัมพันธ์ทั้งหมดที่มีงบเกินกว่า 1 ล้านบาทจะใช้วิธีการพิเศษทั้งหมด ซึ่งตามระเบียบคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติว่าด้วยการพัสดุ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2550 วิธีการดังกล่าวจะใช้ได้ก็ต่อเมื่อเป็นการประชาสัมพันธ์ที่มีความจำเป็นต้องดำเนินการให้ทันต่อสถานการณ์และมีระยะเวลาอันจำกัดเท่านั้น ไม่เช่นนั้นควรใช้วิธีสอบราคาหรือประกวดราคาตามขั้นตอนปกติ ในกรณีที่สำนักงาน กสทช. อนุมัติงบก้อนใหญ่ให้กับองค์กรสื่อหรือบริษัทวางแผนสื่อเพื่อให้ลงประชาสัมพันธ์ต่อเนื่องล่วงหน้า ไม่น่าจะใช้เป็นข้ออ้างได้ว่าเป็นกรณีที่ต้องทำอย่างเร่งด่วน

ข้อมูลในรายงานฉบับนี้จึงชี้ให้เห็นว่าคำกล่าวของ ดร.สุทธิพล ในช่วงตอนต้นของรายงานนั้นไม่เป็นจริง เพราะสำนักงานกสทช. ใช้งบประมาณประชาสัมพันธ์มากกว่า 120 ล้านบาทในช่วงเวลา 5 เดือน ซึ่งย่อมส่งผลต่อการตรวจสอบการทำงานของ กสทช. และการผลิตวาทกรรมสาธารณะที่เกี่ยวข้องกับการประมูลคลื่น 3G ไม่มากก็น้อยนอกจากนี้ การตรวจสอบของคณะทำงานฯ ยังพบว่างบประมาณสำหรับประชาสัมพันธ์แทบไม่ได้ถูกใช้ไปเพื่อส่งเสริมให้เกิดการมีส่วนร่วมในกระบวนการรับฟังความเห็นและการให้ข้อมูลที่รอบด้านกับสาธารณะ แต่น่าจะเป็นการสนับสนุนจุดยืนและท่าทีด้านเดียวของ กสทช. และโต้แย้งหรือลดความน่าเชื่อถือของผู้ที่ออกมาวิพากษ์วิจารณ์ ซึ่งไม่มีงบประมาณในการซื้อสื่อมาแข่งขัน

ปัญหาที่นำไปสู่การประมูลที่ล้มเหลวและการวิพากษ์วิจารณ์จากสังคมจึงน่าจะไม่ได้อยู่ที่การ “อ่อนประชาสัมพันธ์” ของ กสทช. แต่อย่างไรความผิดปกติในออกแบบและการจัดการประมูลต่างหากที่น่าจะเป็นปัญหาที่ตามหลอกหลอน กสทช. อยู่จนถึงทุกวันนี้ ดังนั้นไม่ว่าสำนักงาน กสทช. จะใช้งบกว้านซื้อใบบัวมาปิดช้างที่ตายทั้งตัวเพื่อลดข้อกังขาของสังคมอย่างไร ข้อสงสัยว่าการจัดประมูลทำให้ผู้ประกอบการได้รับผลประโยชน์มหาศาลในขณะที่รัฐและประชาชนเสียหายนั้น ก็จะยังคงมีต่อไป