ชำแหละเงินกู้ 2 ล้านล้านบาท “รบ.ยิ่งลักษณ์” จะเอาไปทำอะไร?
แม้จะมีการออก พ.ร.ก.กู้เงิน 3.5 แสนล้านบาท เพื่อลงทุนแก้ปัญหาอุกทกภัยเมื่อปี 2555 แต่ล่าสุดรัฐบาล น.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี ยังคงเดินหน้ากู้เงินอีกระลอกใหญ่ เพื่อลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานในปี 2556 ด้วยการออก “พระราชบัญญัติ(พ.ร.บ.)ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน พ.ศ. ...." วงเงิน 2 ล้านล้านบาท สำหรับระยะเวลา 7 ปี (ปี 2556-2563)
ร่าง พ.ร.บ.กู้เงินดังกล่าว จะเข้าสู่ที่ประชุมคณะรัฐมนตรีภายในเดือน ม.ค.นี้ ก่อนนำเข้าสู่ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งคาดว่าจะใช้เวลาพิจารณาเสร็จภายในไตรมาสแรกปี 2556 ก่อนเริ่มกู้เงินตามแผนการลงทุนซึ่งกระทรวงการคลังเตรียมรายละเอียดไว้แล้วทันที
กรอบการใช้เงินลงทุน ครอบคลุม 5 ด้าน ประกอบด้วย
1.การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านขนส่งด้วยระบบราง 1,185,692 ล้านบาท
2.การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานระบบขนส่งทางบก 429,794 ล้านบาท
3.การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานระบบขนส่งทางน้ำ 126,435 ล้านบาท
4.การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานระบบขนส่งทางอากาศ 66,989 ล้านบาท
5.โครงสร้างพื้นฐานด้านอื่นๆ 392,786 ล้านบาท
ที่ผ่านมา กระทรวงการคลังได้ร่วมกับสำนักงบประมาณ ในการจัดทำรายละเอียดแผนการลงทุนทั้งหมด โดยให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องเสนอโครงการเข้ามา ซึ่งงบประมาณส่วนใหญ่จะกระจุกตัวอยู่ที่กระทรวงคมนาคม ที่มี “นายชัชชาติ สิทธิพันธุ์” รมว.คมนาคม ผู้กุมบังเหียนงบประมาณส่วนใหญ่ของ พ.ร.บ.ลงทุนเมกะโปรเจกต์ครั้งนี้
การจัดทำงบประมาณในรูปของกฎหมาย ถือเป็นการ "ล็อคโครงการ" และ "ล็อคเงินลงทุน" ไว้ให้กับรัฐบาล คล้ายกับการใช้อำนาจพิเศษทางกลไกรัฐสภา เปลี่ยนรูปแบบในการจัดทำงบประมาณ แทนที่จะออก “พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี” ตามปกติ ซึ่งรัฐบาลมองว่าไม่เพียงพอ และระบบเดิมยังต้องเฉลี่ย "เกลี่ย" โครงการให้กับบรรดา ส.ส.พรรคร่วมรัฐบาลและฝ่ายค้านอีกด้วย
นอกจากนั้น การออก พ.ร.บ.ลงทุนภายในระยะเวลา 7 ปีข้างหน้า สะท้อนความมั่นใจของรัฐบาล น.ส.ยิ่งลักษณ์ ว่าจะสามารถอยู่บริหารประเทศ 2 สมัยซ้อน ซึ่งจะเป็นตัวการันตีได้ว่ารัฐบาลจะมีเงินลงทุนในโครงการต่างๆอย่าง “ไม่สะดุด” เนื่องจากเงินในระบบงบประมาณปกติเกือบหมดหน้าตักแล้ว เมื่อถูกใช้จ่ายไปกับโครงการประชานิยมจำนวนมากนับแสนล้านบาท
นั่นหมายความว่า ถ้ารัฐบาลไม่กู้เงินโดยใช้กฎหมายพิเศษ ก็จะไม่มีเงินมาลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน เพื่อเรียกความมั่นใจจากนักลงทุนต่างชาติ ที่เฝ้าติดตามเสถียรภาพและศักยภาพในการบริหารประเทศของนายกรัฐมนตรีหญิงของประเทศไทยอยู่ แต่ถ้านักลงทุนต่างชาติมั่นใจว่าเศรษฐกิจไทยจะพัฒนาต่อเนื่องไปอีก 7 ปี ก็จะเริ่มขนเงินเข้ามาลงทุน เป็นการต่อยอดอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจ ไม่ให้หัวทิ่มลงอีก
ทั้งนี้ กระทรวงการคลัง ประเมินว่า กรอบการลงทุนจะมีวงเงินที่เบิกจ่ายใน 5 ปี (ปี 2556-2560) ประมาณ 1.7 ล้านล้านบาท และวงเงินลงทุนที่เบิกจ่ายภายหลังจากปี 2560 จนจบโครงการอีกประมาณ 5 แสนล้านบาท
โดยแหล่งเงินที่จะใช้ในการลงทุนประกอบด้วย เงินกู้ซึ่งรัฐบาลจะมุ่งเน้น “การกู้เงินภายในประเทศ” เป็นหลักประมาณ 2 ล้านล้านบาท หรือคิดเป็น 91%, เงินรายได้ของรัฐวิสาหกิจ 57,128 ล้านบาท คิดเป็น 3% และการร่วมลงทุนกับภาคเอกชน (Public Private Partnership : PPP) ประมาณ 144,569 ล้านบาท คิดเป็น 7%
ทั้งนี้ มูลนิธิสถาบันวิจัยนโยบายเศรษฐกิจการคลัง ประเมินว่า การลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน จะเป็นปัจจัยเสริมที่อาจทำให้เศรษฐกิจขยายตัวได้สูงกว่าที่ประมาณการไว้ หากการเสนอพ.ร.บ.ดังกล่าวสามารถผ่านสภาผู้แทนราษฎร และในภาคปฏิบัติสามารถขับเคลื่อนได้จริงอย่างรวดเร็ว จะมีผลทำให้เศรษฐกิจไทยเติบโตเพิ่มขึ้น 0.4-0.5% ต่อปี จากภาวะปกติที่คาดว่าในปี 2556 เศรษฐกิจไทยจะขยายตัวในอัตราสูงสุดที่ 5.7% เท่ากับว่ามีโอกาสที่จีดีพีจะเติบโตทะลุ 6% ได้ไม่ยาก หากรัฐบาลเดินหน้าตามพ.ร.บ.ลงทุนฉบับใหม่ดังกล่าว
ในด้านความยั่งยืนทางการคลัง มูลนิธิสถาบันวิจัยนโยบายเศรษฐกิจการคลัง ก็ได้ประเมินไว้เช่นกัน โดยใส่ภาระหนี้ตาม พ.ร.บ.ลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐาน 2 ล้านล้าน , พ.ร.บ.เงินกู้เพื่อแก้ปัญหาอุทกภัย 3.5 แสนล้าน และโครงการใช้เงินของรัฐบาลรวมกัน ปรากฏว่า สัดส่วนหนี้สาธารณะคงค้างต่อจีดีพี จะเพิ่มสูงขึ้นจาก 43% ในปี 2555 ไปสูงสุดที่ 51.5% ในปี 2560 ซึ่งถือว่ายัง “ไม่อยู่ในระดับที่น่าตกใจ”
- ประมาณการกรอบความยั่งยืนทางการคลังเมื่อรัฐบาลออก พ.ร.บ.กู้เงินอีก 2 ล้านล้านบาท
- หมายเหตุ : * โครงการอื่นๆได้มีการปรับปรุงรายละเอียดและมีการปรับลดวงเงินลง
- ที่มา : มูลนิธิสถาบันวิจัยนโยบายเศรษฐกิจการคลัง
อย่างไรก็ตาม นักเศรษฐศาสตร์หลายสำนักยังมีข้อกังขาเกี่ยวกับการคิดบัญชีหนี้สาธารณะของประเทศไทย เนื่องจากอาจมีการ “ซ่อนตัวเลขภาระหนี้ที่แท้จริง” หลังจากมีการโอนหนี้ของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินจำนวน 1.14 ล้านล้านบาท ไปอยู่กับธนาคารแห่งประเทศไทย เพื่อกดตัวเลขหนี้สาธารณะไม่ให้ทะลุกรอบความยั่งยืนทางการคลังที่ 60% ของจีดีพี และเปิดโอกาสให้รัฐบาลกู้เงินได้เพิ่มขึ้น
ขณะที่กระทรวงการคลัง ยืนกรานมาตลอดว่าหนี้สาธารณะของประเทศไม่สูงเกินเพดานที่กำหนด และการกู้เงินของรัฐบาลไม่สร้างปัญหา
“น.ส.จุฬารัตน์ สุธีธร” ผู้อำนวยการสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) กล่าวว่า สบน.ได้จัดทำประมาณการหนี้สาธารณะในช่วงอีก 7 ปี ข้างหน้า เริ่มต้นตั้งแต่เดือน พ.ย. 2555 ที่มีทั้งการกู้จาก พ.ร.ก.บริหารจัดการน้ำ 3.5 แสนล้านบาท และการกู้จากการออก พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท เพื่อลงทุนโครงสร้างพื้นฐานรวมอยู่ด้วย พบว่าสัดส่วนหนี้สาธารณะยังอยู่ที่ไม่เกิน 50% ต่อจีดีพี
ทั้งนี้ จากการประมาณการหนี้สาธารณะปี 2556 อยู่ที่ 46.6% ของจีดีพี และจะขึ้นสูงสุดที่ 49.9% ของจีดีพี ในปี 2559 และหลังจากนั้นหนี้สาธารณะจะลดลงเหลือ 46.1% ของจีดีพี เนื่องจากการลงทุนทำให้เศรษฐกิจขยายตัวทำให้สัดส่วนของหนี้ลดลง ซึ่งยังต่ำกว่ากรอบความยั่งยืนการคลังที่กำหนดไว้ไม่เกิน 60% ของจีดีพี
น.ส.จุฬารัตน์ กล่าวว่า สบน.เป็นฝ่ายเลขานุการของคณะกรรมการกลั่นกรองโครงการที่จะมาใช้เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท โดยจะให้ความสำคัญกับระบบขนส่งระบบราง เช่น ระบบรถไฟฟ้า รถไฟความเร็วสูง รถไฟรางคู่ เป็นต้น รวมทั้งการขนส่งทางน้ำ เพื่อลดต้นทุนขนส่งทางบกที่จะสูงขึ้น
รวมถึงโครงการหลักๆ ยังเน้นการพัฒนาด่านศุลกากรรองรับการเปิดเสรีของประชาคมอาเซียน (AEC) ซึ่งจะทำให้มีการไหลเวียนของสินค้าข้ามแดนเพิ่มขึ้น
"สบน. คาดว่าจะเริ่มมีการกู้เงินตาม พ.ร.บ. 2 ล้านล้านบาท ได้ในปีงบประมาณ 2557 ที่จะเริ่มขึ้นในเดือน ต.ค.2556 นี้" น.ส.จุฬารัตน์กล่าว
ด้าน “นายประสงค์ พูนธเนศ” ผู้อำนวยการสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) กล่าวว่า พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท จะช่วยพัฒนาระบบขนส่งของไทยยังก้าวกระโดด และจะเป็นจุดแข็งเศรษฐกิจของประเทศไทยนับจากนี้ไป โดยจะมีนักลงทุนสนใจเข้ามาขยายการลงทุนจำนวนมาก เพราะเป็นการลงทุนที่ให้ผลตอบแทนดีกับผู้ที่เข้ามาลงทุน และยังเกิดประโยชน์กับเศรษฐกิจไทย
"ถ้าการดำเนินการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานล่าช้า จะยิ่งทำให้ไทยเสียทั้งโอกาส และต้นทุนในการลงทุนเพิ่มสูงขึ้น" ผู้อำนวยการสคร.ระบุ
นายประสงค์ กล่าวว่า ในส่วนของ สคร.จะเร่งผลักดัน “กฎหมายร่วมลงทุนรัฐและเอกชน (PPP)” ฉบับใหม่ ให้ได้ภายในต้นปีนี้ ซึ่งจะเป็นอีกช่องทางสนับสนุนการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน ทำให้ประเทศลดการกู้เงินลง
ขณะที่ “นายสมชัย สัจจพงษ์” ผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) กล่าวว่า การลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน 2 ล้านล้านบาท จะทำให้เศรษฐกิจขยายตัวได้เพิ่มขึ้นปีละประมาณ 0.5% ซึ่งจะทำให้เศรษฐกิจไทยขยายตัวได้ต่อเนื่องมีเสถียรภาพ โดยที่สัดส่วนหนี้สาธารณะยังอยู่ในกรอบความยั่งยืนการคลัง
ทั้งนี้ เศรษฐกิจไทยปี 2556 มีโอกาสขยายตัวได้มากกว่า 5% หากรัฐบาลเบิกจ่ายเงินงบประมาณตาม พ.ร.บ.การลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน 2 ล้านล้านบาท ที่คาดว่าจะมีการเบิกจ่ายงบประมาณส่วนนี้ราว 1 แสนล้านบาท ซึ่งตามกำหนดจะมีการเบิกจ่ายเงินงบประมาณหลังไตรมาส 1ปี 2556 เมื่อ พ.ร.บ.ผ่านการพิจารณาของสภาฯแล้ว