“ปรีชา สุวรรณทัต” ชี้ พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้าน อาจขัด รธน.
"การพยายามทำให้เงินกู้ 2 ล้านล้านบาทเป็นเงินนอกงบประมาณ เท่ากับขัดรัฐธรรมนูญมาตรา 169 อย่างชัดเจน...และหากศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่ามาตราใดมาตราหนึ่งของร่าง พ.ร.บ.กู้เงินฯ ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ...อาจส่งผลให้รัฐบาลต้องแสดงความรับผิดชอบด้วยการลาออก เพราะเป็นกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินฉบับสำคัญของรัฐบาล”
(ปรีชา สุวรรณทัต - ภาพจากเว็บไซต์หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ)
ร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้น ฐานด้านคมนาคม ขนส่งของประเทศ พ.ศ. .... วงเงิน 2 ล้านล้านบาท ซึ่งผ่านมติคณะรัฐมนตรี (ครม.) เมื่อวันที่ 19 มี.ค.ที่ผ่านมา และจะเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรในวันที่ 28-29 มี.ค.นี้นั้น ยังมีหลายประเด็นที่นักกฎหมายมองว่าสุ่มเสี่ยงต่อการขัดรัฐธรรมนูญว่าด้วย กรอบวินัยการเงินการคลัง และอาจมีผลล้มล้าง พ.ร.บ.การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ.2548 ด้วย
นายปรีชา สุวรรณทัต อดีตคณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.) ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายการเงินการคลัง กล่าวว่า เนื้อหาในร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท แบ่งเป็น 3 ส่วนใหญ่ๆ คือ 1.หลักการและเหตุผล 2.ตัวร่างกฎหมายซึ่งมี 19 มาตรา และ 3.บัญชีแนบท้าย ซึ่งโดยส่วนตัวไม่ขัดข้องที่จะมีการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมของ ประเทศ และควรทำมานานแล้ว แต่ไม่เห็นด้วยกับวิธีการที่จะออกเป็น พ.ร.บ.กู้เงินฯ เพื่อให้เป็นเงินนอกงบประมาณ
ในมาตรา 6 ของร่าง พ.ร.บ.กู้เงินฯ บัญญัติไว้ว่า ให้นำเงินไปใช้จ่ายได้ตามวัตถุประสงค์ โดยไม่ต้องนำส่งคลังตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณและกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง บทบัญญัติมาตรานี้เท่ากับกำหนดให้เงินกู้ 2 ล้านล้านบาทเป็น “เงินนอกงบประมาณ” และไม่เป็น “เงินคงคลัง”
อย่างไรก็ดี เงินกู้ดังกล่าวยังต้องถือเป็นเงินแผ่นดินตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งต้องใช้จ่ายตามกรอบวินัยการเงินการคลังที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ในหมวด 8 ว่าด้วยการเงิน การคลัง และงบประมาณ ซึ่งมีเนื้อหาอยู่ 5 มาตรา (166-170) โดยหลักของการจ่ายเงินแผ่นดินระบุไว้ในมาตรา 169 ว่า การจ่ายเงินแผ่นดินจะกระทำได้ก็เฉพาะที่ได้อนุญาตไว้ในกฎหมาย 4 ฉบับเท่านั้น คือกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ หรือกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง
สำหรับนิยามของ "เงินแผ่นดิน" ตามที่ใช้กันเป็นการทั่วไป และกระทรวงการคลังก็ยึดนิยามนี้นั้น หมายถึงบรรดาเงินทั้งปวงที่ส่วนราชการหรือหน่วยงานของรัฐได้รับเป็น กรรมสิทธิ์ ที่ไม่ใช่เป็นเงินของเอกชน ซึ่งอยู่ในความดูแลรับผิดชอบของกระทรวงการคลัง
แฉเล่ห์รัฐบาลเงินกู้ไม่ใช่ "เงินแผ่นดิน"
นายปรีชา กล่าวว่า มีความพยายามของรัฐบาลที่จะทำให้เงินกู้ก้อนนี้ไม่เป็นเงินแผ่นดิน โดยอาศัยคำวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกา คณะ 12 ในยุครัฐบาล นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ที่ได้ตีความพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อฟื้นฟูและเสริม สร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ พ.ศ.2552 ภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 หรือ พ.ร.ก.กู้เงินไทยเข้มแข็งฯ ว่าเงินกู้ในส่วนที่ไม่ต้องส่งเข้าเป็นเงินคงคลังไม่เป็นเงินแผ่นดินตาม มาตรา 169 ของรัฐธรรมนูญ
แต่คำวินิจฉัยของกฤษฎีกาก็ลงท้ายเอาไว้ว่าไม่ใช่ความเห็นอันเป็นที่สุด เพราะเป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญที่จะตีความ ซึ่งหากไปตีความว่าเงินกู้ไม่ใช่เงินแผ่นดิน ก็จะกลายเป็นเงินประเภทใหม่ที่ฝ่ายบริหารคือรัฐบาล สามารถใช้จ่ายอย่างไรก็ได้โดยไม่ต้องยึดกรอบวินัยการเงินการคลังและกฎหมายฉบับใดเลย
แนะก่อหนี้ผูกพันใน พ.ร.บ.งบประจำปี
เขายังเสนอว่า รายจ่ายจากเงินกู้ 2 ล้านล้านบาทนี้ สามารถบรรจุไว้ใน พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีได้ เริ่มในปี 2557 เลยก็ยังได้ โดยปฏิบัติตาม พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ.2502 มาตรา 23 วรรค 3 ว่าด้วยการก่อหนี้ผูกพันหลายๆ ปีงบประมาณ ซึ่งสามารถทำได้โดยอาศัยอำนาจของสำนักงบประมาณ และ ครม. แต่รัฐบาลกลับไม่ดำเนินการ ทั้งๆ ที่เป็นแนวทางที่ไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ และสอดคล้องกับหลักการประชาธิปไตย
"การพยายามทำให้เงินกู้ 2 ล้านล้านบาทเป็นเงินนอกงบประมาณ เท่ากับขัดรัฐธรรมนูญมาตรา 169 อย่างชัดเจน และขัดถึง 2 ชั้น คือ 1.ขัดเพราะไม่จัดทำเป็นงบประมาณรายจ่ายประจำปีทั้งๆ ที่สามารถทำได้ และ 2.เมื่อร่างกฎหมายกู้เงินมีผลใช้บังคับแล้ว ขั้นตอนการนำเงินไปใช้ก็จะขัดกับรัฐธรรมนูญมาตรา 170 ประกอบมาตรา 169 ด้วย เพราะแม้กฎหมายจะเขียนไว้ว่าเงินกู้นี้ไม่ต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน แต่การใช้จ่ายเงินก็ต้องเป็นไปตามกรอบวินัยการเงินการคลัง ตามมาตรา 170 วรรค 2 เช่นกัน"
นายปรีชา กล่าวอีกว่า รัฐบาลทราบดีถึงความสุ่มเสี่ยงในการละเมิดกรอบวินัยการเงินการคลังดังกล่าว จึงได้พยายามหาช่องทางแก้ไข ด้วยการเขียนไว้ในร่าง พ.ร.บ.กู้เงินฯ มาตรา 19 ว่าภายใน 120 วันนับแต่สิ้นปีงบประมาณ ให้ ครม.รายงานการกู้เงินตาม พ.ร.บ.นี้ต่อสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา แต่การเขียนกฎหมายแบบนี้ถือเป็นเทคนิคทำให้ดูเหมือนว่าไม่ได้กระทำผิดรัฐธรรมนูญมาตรา 170 ทั้งที่จริงๆ ไม่ต้องเขียนก็ได้ เพราะรัฐธรรมนูญมาตรา 170 วรรคแรกก็บังคับเอาไว้
เตือนส่งผลล้มล้าง พ.ร.บ.หนี้สาธารณะ
อดีตคณบดีคณะนิติศาสตร์ มธ. กล่าวอีกว่า ร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ยังขัดหรืออาจส่งผลล้มล้าง พ.ร.บ.การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ.2548 ซึ่งออกในสมัยรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ด้วย
ทั้งนี้ พ.ร.บ.การบริหารหนี้สาธารณะ มาตรา 20 ได้กำหนดหลักเกณฑ์เอาไว้ว่า ให้กระทรวงการคลังกู้เงินได้เฉพาะเพื่อวัตถุประสงค์อย่างหนึ่งอย่างใดดังต่อไปนี้ (1) ชดเชยการขาดดุลงบประมาณหรือเมื่อมี รายจ่ายสูงกว่ารายได้ (2) พัฒนาเศรษฐกิจและสังคม (3) ปรับโครงสร้างหนี้สาธารณะ (4)ให้หน่วยงานอื่นกู้ต่อ (5) พัฒนาตลาดตราสารหนี้ในประเทศ
การกู้เงิน 2 ล้านล้านบาทน่าจะเข้าข่าย (2) คือกู้เพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม แต่ใน พ.ร.บ.ฉบับเดียวกันมาตรา 22 ยังกำหนดเพดานที่สามารถกู้หรือก่อหนี้ได้ คือต้องไม่เกินร้อยละ 10 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี
เพราะฉะนั้นโดยหลักแล้ว กระทรวงการคลังจะกู้เงินเพื่อการนี้ได้ ต้องเป็นไปตามมาตรา 20 (2) ประกอบมาตรา 22 แต่เมื่อรัฐบาลจะไม่ปฏิบัติตาม ก็ได้เขียนเอาไว้ในหลักการและเหตุผลของร่าง พ.ร.บ.กู้เงินฯ ว่า รัฐบาลมีความจำเป็นต้องกู้เงินเพิ่มเติมขึ้นเป็นการเฉพาะจากที่ได้กำหนดไว้ในกฎหมายการบริหารหนี้สาธารณะ เมื่อเป็นอย่างนี้เท่ากับว่า ถ้าร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านผ่านการพิจารณาของรัฐสภาและมีผลบังคับใช้ ก็จะส่งผลให้ พ.ร.บ.การบริหารหนี้สาธารณะถูกลบล้างไปโดย พ.ร.บ.กู้เงินฯ ใช่หรือไม่ ปัญหาคือเป็นการลบล้างตลอดไป หรือแค่วันที่ 31 ธ.ค.2563 ซึ่งร่าง พ.ร.บ.กู้เงินฯ กำหนดกรอบเวลาไว้ให้กู้ได้
ชี้ถ้าศาล รธน.ตีตกรัฐบาลต้องลาออก
สำหรับขั้นตอนการตรวจสอบร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาทนั้น นายปรีชา กล่าวว่า ในระหว่างการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา ยังไม่มีช่องทางยื่นเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญได้ ต้องรอผ่านการพิจารณาของทั้ง 2 สภาก่อน จังหวะนั้นจะมีห้วงเวลาก่อนที่นายกฯจะนำขึ้นทูลเกล้าฯ ส.ส. และ ส.ว. หรือสมาชิกของทั้งสองสภารวมกันจำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา สามารถเข้าชื่อกันร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญให้วินิจฉัยได้ตามมาตรา 154 ว่าร่าง พ.ร.บ.กู้เงินฯ ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่
"ผมยังไม่แน่ใจว่าเสียงจะพอหรือไม่ เพราะพรรคประชาธิปัตย์น่าจะไม่ร่วมเข้าชื่อยื่นเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญตี ความ เนื่องจากในสมัยที่ตนเองเป็นรัฐบาลก็กระทำการหมิ่นเหม่แบบนี้เหมือนกัน และใช้ประโยชน์จากคำวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกาในการดำเนินการกู้เงินตาม แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง ฉะนั้นจึงอาจต้องใช้เฉพาะเสียง ส.ว.เท่านั้น"
อย่างไรก็ดี นายปรีชา กล่าวว่า ประเด็นที่น่าสนใจก็คือ หากศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่ามาตราใดมาตราหนึ่งของร่าง พ.ร.บ.กู้เงินฯ ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ และมาตรานั้นเป็นสาระสำคัญของกฎหมาย ย่อมเท่ากับว่าร่าง พ.ร.บ.ทั้งฉบับต้องตกไป และอาจส่งผลให้รัฐบาลต้องแสดงความรับผิดชอบด้วยการลาออก เพราะเป็นกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินฉบับสำคัญของรัฐบาล
(เผยแพร่ครั้งแรกในหนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ ฉบับประจำวันที่ 24 มี.ค.2556)