เลขานายกฯ ร่อนอีเมล์โต้ คปก. กรณี พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้าน

(สุรนันทน์ เวชชาชีวะ - ภาพจากเว็บไซต์หนังสือพิมพ์โพสต์ทูเดย์)

เป็นเนื้อหาในเอกสารที่ นายสุรนันทน์ เวชชาชีวะ เลขาธิการนายกรัฐมนตรี ส่งไปยังอีเมล์ของผู้สื่อข่าวประจำทำเนียบรัฐบาล ในช่วงบ่ายวันที่ 4 ก.ค.2556 เพื่อชี้แจงเรื่อง พ.ร.บ.เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท ภายหลัง นายคณิต ณ นคร ประธานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) ระบุว่า พ.ร.บ.เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท มีปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ รายละเอียดดังนี้

-----

1. ประเด็นขัดต่อรัฐธรรมนูญ เพราะรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 หมวด 8 ว่าด้วยการเงิน การคลัง และงบประมาณ ในมาตรา 169 บัญญัติไว้ว่า "การจ่ายเงินแผ่นดินจะกระทำได้เฉพาะที่ได้อนุญาตไว้ในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณ รายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ หรือกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง..." ซึ่งการกู้เงินตามร่างพรบ.ฯ 2 ล้านล้านบาท เป็นการกู้เงินซึ่งอยู่ในความดูแลรับผิดชอบของกระทรวงการคลังอันเป็นหน่วย งานของรัฐ เงินกู้จึงเป็นเงินแผ่นดิน ซึ่งในการจ่ายเงินแผ่นดินนั้น จะต้องเป็นไปตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ การตราเป็นพระราชบัญญัตินอกเหนือจากวิธีการตามที่กำหนดไว้ จึงอาจเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญ

แนวทางชี้แจง :
 

* มาตรา 169 ของรัฐธรรมนูญ ปี 50 ไม่ได้บัญญัติครั้งแรก แต่ใช้ตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2492 และได้ใช้มาตลอด (รัฐธรรมนูญ 2511, 2517, 2521, 2534, 2538 และ 2540) ระหว่างใช้รัฐธรรมนูญเหล่านี้ ได้มีการตรา พรบ.กู้เงินตามวัตถุประสงค์เฉพาะ เรื่องหลายฉบับควบคู่กันไปกับ พรบ.รายจ่ายประจำปี เช่น ในรัฐธรรมนูญปี 50 มีการตรา พรบ.กู้เงิน คือ พรก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทาง เศรษฐกิจ พ.ศ. 2552 (ไทยเข้มแข็ง) ซึ่งได้มีโครงการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐาน เช่น ถนนไร้ฝุ่น เป็นต้น
 

* จากหลักการดังกล่าว แสดงให้เห็นแนวทางปฏิบัติที่ยึดถือมาต่อเนื่องว่า บทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญที่ว่า “การจ่ายเงินแผ่นดินจะกระทำได้ก็เฉพาะที่ได้อนุญาตไว้ในกฎหมายว่าด้วยงบ ประมาณรายจ่าย” นั้น หมายถึง รายจ่ายที่จะจ่ายจากเงินแผ่นดินซึ่งหมายถึงเงินที่อยู่ในบัญชีคลังตามกฎหมาย ว่าด้วยเงินคงคลัง ส่วนเงินกู้มิใช่เป็นเงินแผ่นดิน เพราะเป็นเงินที่มิได้ส่งบัญชีคลัง แต่เป็นเงินกู้จากแหล่งเงินอื่น และต้องใช้จ่ายได้เฉพาะตามวัตถุประสงค์ของการกู้เงินเท่านั้น ดังนั้น เมื่อมิใช่เป็นการจ่ายเงินแผ่นดินจึงไม่อยู่ในบังคับมาตรา 169 ของรัฐธรรมนูญ รวมทั้งสอดคล้องกับความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกาซึ่งเห็นว่าการใช้จ่ายเงินตาม แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 (พรก. ไทยเข้มแข็ง 2552) จึงไม่ใช่การจ่ายเงินแผ่นดินตาม ม.169 ของรัฐธรรมนูญ

2. ร่าง พรบ. ฉบับนี้จำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนเกินกว่าความจำเป็นโดยควบคุมองค์กร นิติบัญญัติ ไม่ให้มีโอกาสในการตรวจสอบการใช้จ่ายเงินเป็นเวลา 7 ปี

แนวทางชี้แจง :
 

* การใช้จ่ายเงินกู้จะกำหนดวัตถุประสงค์การใช้จ่ายที่ชัดเจน มิใช่การหลีกเลี่ยงการควบคุมการใช้จ่ายตามระบบงบประมาณ และได้มีการกำหนดมาตรการควบคุมไว้ในร่าง พรบ.ด้วย โดยกำหนดบัญชีแนบท้ายซึ่งแสดงยุทธศาสตร์ แผนงาน และวงเงินอย่างชัดเจน ซึ่งแตกต่างจากกฎหมายการ
กู้เงินที่ผ่านมาทุกฉบับที่ไม่เคยกำหนดกรอบวงเงินไว้ในกฎหมาย
 

* นอกจากนั้น ยังกำหนดให้หน่วยงานเจ้าของโครงการต้องปฏิบัติตามขั้นตอนให้ครบถ้วนและขอ ความเห็นชอบจาก ครม. โดยต้องผ่านความเห็นชอบจากหน่วยงานกลางก่อนการดำเนินการ เช่น กระทรวงการคลัง สงป. และ สศช. ซึ่งเป็นในลักษณะเดียวกันกับการเสนอขออนุมัติโครงการตามขั้นตอนปกติ ทั้งนี้ กระทรวงการคลังโดยสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะจะมีระบบการติดตามและประเมินผล โครงการเพื่อรายงาน ครม. และ รัฐสภาเพื่อทราบและติดตามผลการดำเนินงานต่อไป

3. โครงการแนบท้าย พ.ร.บ.ดังกล่าว ยังไม่ผ่านการศึกษาความคุ้มค่าทางการเงิน เศรษฐกิจ เสี่ยงต่อปัญหาทางการเงินของประเทศในอนาคต และเป็นภาระหนี้สินสะสมของภาครัฐ

แนวทางชี้แจง :
 

* โครงการส่วนใหญ่ เช่น โครงการระบบขนส่งมวลชนรถไฟฟ้า โครงการก่อสร้างรถไฟทางคู่ และโครงการทางหลวงพิเศษ (Motorway) ได้มีการศึกษาความคุ้มค่าทางการเงิน (FIRR) และความคุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์ (EIRR) แล้ว และในการดำเนินการจะเป็นการทยอยกู้ทำให้ภาระหนี้ไม่สูง และเป็นการรักษาวินัยการเงินการคลัง
 

* สำหรับโครงการรถไฟความเร็วสูง จะต้องมีการศึกษาความคุ้มค่าทั้งด้านเศรษฐกิจและการเงิน รวมทั้งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม และการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนก่อน จึงจะเริ่มดำเนินการได้ ซึ่งคาดว่าจะไม่สามารถลงทุนได้ในปี 2556 ได้ทัน รวมทั้ง นรม.ได้สั่งการให้มีการศึกษารูปแบบการขยายตัวและการวางผังเมืองในอนาคตเพื่อ รองรับกับโครงการดังกล่าวด้วย

4. ควรมีการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ และควรให้ข้อมูลการดำเนินการ ผลกระทบ รวมไปถึงรายละเอียดต่างๆ ของโครงการต่อประชาชนอย่างทั่วถึง รวมไปถึงการจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างเพียงพอและ รอบด้าน เพื่อให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ

แนวทางชี้แจง :
 

* สำหรับโครงการก่อสร้างขนาดใหญ่ที่เข้าข่ายต้องจัดทำรายงานวิเคราะห์ต่อผล กระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) ตามประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติฯ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะต้องดำเนินการให้เป็นไปตามประกาศดังกล่าวฯ
 

* รัฐบาลได้มีการชี้แจงทำความเข้าใจกับประชาชนมาโดยตลอดผ่านช่องทางที่สามารถ เข้าถึงประชาชนได้ในทุกระดับ ทั้งการจัดนิทรรศการ สื่อสิ่งพิมพ์ ประชาสัมพันธ์ผ่านสื่อโทรทัศน์และวิทยุ เพื่อให้ประชาชนได้รับทราบข้อมูลที่ถูกต้อง รวมทั้งสามารถเสนอแนะข้อคิดเห็นได้ด้วย อย่างไรก็ตาม รัฐบาลจะต้องดำเนินการตามกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง เช่น พรบ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535 และระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.2548 อย่างเคร่งครัดทุกขั้นตอน

นอกจากนี้ เลขาธิการนายกรัฐมนตรียังได้กล่าวขอบคุณ นายคณิต ณ นคร สำหรับข้อห่วงใยในประเด็นดังกล่าว แต่รัฐบาลยืนยันเดินหน้าโครงการดังกล่าวด้วยความโปร่งใส และเป็นไปตามเจตนารมณ์และนโยบายต่อต้านการทุจริตคอรัปชั่น ตามที่นายกรัฐมนตรีและรัฐบาลประกาศไว้ ทั้งนี้ ประเทศจะต้องเดินหน้า เพื่อการพัฒนาและเสริมสร้างศักยภาพการแข่งขันของประเทศต่อไป