กิตติศักดิ์ ปรกติ:ปัญหาการแสดงออกซึ่งอำนาจปกครองแผ่นดินผ่านผู้แทน
"...ปัญหาสำคัญในทางปฏิบัติของการทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ หรืออำนาจสูงสุดในการปกครองแผ่นดินข้อหนึ่งก็คือ การอ้างความชอบธรรมของอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ หรืออำนาจสูงสุดในการปกครองแผ่นดิน ว่ามาจากอะไร และแสดงออกให้ยอมรับได้อย่างไร.."
คำตอบจากบรรดานักทฤษฎีทั้งหลายก็คือ ต้องแสดงออกผ่าน “ความเป็นผู้แทน” หรือ Representation ของอำนาจนั้น
ความเป็นผู้แทนนี้ มักเข้าใจกันว่าได้รับความชอบธรรมมาจากบ่อเกิดแห่งอำนาจด้วยการมอบหมายกันตามข้อเท็จจริง แต่แท้จริงแล้ว ไม่ว่าในระบอบการปกครองใด ๆ ก็ไม่อาจพิสูจนได้เลยว่ามีการมอบหรือรับมอบอำนาจกันตามข้อเท็จจริงได้
ในระบอบที่เชื่อว่าบ่อเกิดของอำนาจมาจากพระเจ้า หรือมาจากตนเอง หรือมาจากปวงชนนั้น การแสดงออกซึ่งการทรงอำนาจนั้นล้วนแล้วแต่ต้องอาศัยสัญญลักษณ์ คืออาศัยการเสริมสร้างความชอบธรรมในการทรงอำนาจ ด้วยการสื่อสารในทางสัญญลักษณ์ที่ทำให้เกิดการยอมรับอย่างปักใจในจินตนาการของสังคมการเมืองนั้น ๆ ว่า สิ่งหนึ่งสิ่งใด หมู่คณะหนึ่งหมู่คณะใด หรือบุคคลหนึ่งบุคคลใดเป็นผู้ทรงอำนาจ หรือเป็นผู้แทนที่ชอบธรรม ของสังคมการเมืองนั้น ในลักษณะที่ทำให้สิ่งที่เชื่อว่ามีอยู่ แต่ไม่อาจสัมผัสรับรู้หรือจับต้องไม่ได้ กลายเป็นสิ่งที่สัมผัสรับรู้และจับต้องได้ โดยได้รับการยอมรับของคนทั่วไปในสังคมนั้นอย่างเป็นปึกแผ่นแน่นแฟ้นเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน
ในแง่นี้เราอาจกล่าวในเชิงสังคมจิตวิทยาการเมืองได้ว่า อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ หรืออำนาจการปกครองสูงสุดของแผ่นดินจะดำรงอยู่ได้ ก็ต่อเมื่อมีสัญลักษณ์ หรือมีผู้แทนซึ่งแสดงออกซึ่งความมีอำนาจสูงสุด เป็นปึกแผ่นมั่นคงให้เห็นได้ด้วย
อำนาจปกครองของศาสนจักร และกษัตริย์
ตัวอย่างที่ปรากฏให้เห็นในประวัติศาสตร์นั้น เห็นได้จากอำนาจการปกครองของศาสนจักรซึ่งดำรงอยู่นับพันปี และอำนาจการปกครองของกษัตริย์ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชที่ดำรงอยู่หลายร้อยปี
อำนาจของสถาบันเหล่านี้ แสดงออกในฐานะที่ศาสนจักรโรมันคาธิลิกแสดงออกว่า เป็นผู้แทนของพระผู้เป็นเจ้าบนพื้นพิภพ และโดยที่ตามความเชื่อของชาวคริสต์นั้น อำนาจสูงสุดย่อมมีมาจากพระผู้เป็นเจ้า ศาสนจักรในฐานะผู้แทนโดยชอบของพระผู้เป็นเจ้าจึงเป็นผู้แสดงออกซึ่งอำนาจสูงสุดเช่นนั้นความเป็นผู้แทนของพระเจ้าบนพื้นพิภพนั้น ศาสนจักรอ้างขึ้นจากการตีความพระดำรัสของพระเยซูที่ทรงตรัสแก่นักบุญเปโตรซึ่งถือว่าเป็นพระสันตปาปาองค์แรกว่า “จงเลี้ยงแกะของเราเถิด” (โยฮัน ๒๑: ๑๖.๑๗) และเทศนาสั่งสอนกันสืบต่อมา
ในทำนองเดียวกันบรรดากษัตริย์ทั้งหลายในโลกตะวันตก ก็ดำรงพระราชอำนาจอยู่ได้ด้วยอ้างว่า อำนาจของพระองค์มีที่มาอันศักดิ์สิทธิ์ และเป็นไปตามอาณัติแห่งพระผู้เป็นเจ้า โดยอาศัยข้ออ้างจากพระคัมภีร์ (โรม ๑๓, ๑) ที่ว่า “อำนาจที่ดำรงอยู่ในบ้านเมืองนั้น ย่อมเป็นไปตามอภิเษกแต่งตั้งของพระเจ้า” (The powers that be are ordained of God)
ความชอบธรรมในการปกครองของศาสนจักร และของกษัตริย์ในโลกตะวันตกในอดีตนั้น เป็นที่ยอมรับทั่วกันอย่างเป็นปึกแผ่นแน่นแฟ้นในหมู่ประชาชน ผ่านการเทศนาสั่งสอน และการทำซ้ำผ่านระบบการศึกษา และการสื่อสารกันเองในสังคม
แต่นอกจากความชอบธรรมจากที่มาอันศักดิ์สิทธิ์ตามพระคัมภีร์แล้ว ความเป็นผู้แทนของสถาบันเหล่านี้ ที่ยังดำรงอยู่ได้อย่างยาวนานในประวัติศาสตร์ ก็ด้วยการรักษาความเชื่อถือไว้วางใจในชนหมู่มากไว้อย่างฝังจิตฝังใจ ด้วยการรักษาคุณธรรม ความงามสง่า กล้าหาญ มีเกียรติยศ และทรงไว้ซึ่งศักดิ์ศรีอันควรค่าแห่งการยกย่องไปด้วยพร้อมกัน และยิ่งความเป็นผู้แทนนั้นไม่เป็นแต่เพียงสัญลักษณ์อันเป็นนามธรรม แต่แสดงออกให้เห็นได้เป็นตัวตน เห็นเป็นบุคคลที่มีคุณลักษณะอันเพียบพร้อมควรค่าแก่การยอมรับนับถือ ก็จะยิ่งทำให้อำนาจการปกครองที่แสดงออกผ่านผู้แทนนั้น กลายเป็นสิ่งที่ไม่เป็นสิ่งไกลตัว เข้าถึงได้ และมีชีวิตชีวาอย่างยิ่งด้วย
บรรดาศาสนพิธี หรือพิธีกรรมสำคัญของศาสนจักร ของกษัตริย์ หรือผู้ทรงบุญญาธิการทั้งหลาย ล้วนแล้วแต่มีภารกิจอันจะขาดเสียมิได้ ในการเชื่อมโยงความผูกพัน ความคารวะ ความยกย่องยินดี ความรู้สึกเป็นปึกแผ่นอันหนึ่งอันเดียวกันในทางจิตใจของผู้อยู่ใต้การปกครองเข้าเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันทั้งสิ้น
ลักษณะทั้งหมดนี้ มิได้มีขึ้นเพียงเพื่อการดำรงอยู่ของสถาบันศาสนาหรือสถาบันกษัตริย์เท่านั้น แต่ดำรงอยู่ในฐานะที่สถาบันเหล่านี้เป็นเครื่องยึดโยงและสืบทอดวิธีคิด วิถีทางในการดำเนินชีวิตของคนในสังคม ที่อาศัยหลักเกณฑ์ ระบบกฎหมายและคุณธรรมที่เป็นรากฐานของสถาบันทั้งสองซึ่งตกทอดมาตั้งแต่ยุคโรมัน เป็นทั้งแนวทางและการแสดงออกของหลักเกณฑ์ในการอยู่ร่วมกันเป็นสังคม
กล่าวอีกอย่างหนึ่งตามคำอธิบายของ Carl Schmitt นักนิติศาสตร์เยอรมันผู้ทรงอิทธิพลในข้อเขียนทางทฤษฎีรัฐธรรมนูญในยุคต้นศตวรรษที่ ๒๐ ที่ยังมีผู้สนใจนำมาถกเถียงกันอยู่ในปัจจุบัน ก็คือ ข้อความคิดว่าด้วยอำนาจอธิปไตย หรือว่าด้วยอำนาจปกครองสูงสุดนั้น แท้จริงแล้วก็คือ การแปลงหลักการและข้อความคิดทางเทววิทยาว่าด้วยพระผู้เป็นเจ้าเป็นสิ่งสูงสุดของฝ่ายศาสนจักร ให้กลายมาเป็นข้อความคิดพื้นฐานของฝ่ายอาณาจักรเท่านั้นเอง
อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชน
ในระบอบการปกครองแบบเสรีประชาธิปไตย ซึ่งไม่ได้ถือว่าอำนาจการปกครองมาจากสิ่งศักดิ์สิทธิ์ แต่มาจากเจตจำนงร่วมกันของปวงชนนั้น เป็นที่ยอมรับกันว่า สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรซึ่งมาจากการเลือกตั้งของผู้ลงคะแนนในแต่ละเขตเลือกตั้งนั้น ถูกสมมติโดยกฎหมายให้เป็นผู้แทนของปวงชนทั้งชาติ โดยไม่ใช่เป็นเพียงผู้แทนของผู้ออกเสียงเลือกตั้งในแต่ละเขตเลือกตั้งตามข้อเท็จจริงเท่านั้น
อันที่จริง การที่ผู้แทนราษฎรคนหนึ่งได้รับเลือกจากผู้ออกเสียงลงคะแนนในแต่ละเขตนั้น ในเชิงตรรกะทางคณิตศาสตร์ไม่อาจเป็นเหตุให้อ้างได้ว่า ผู้ได้รับเลือกตั้งในแต่ละเขตหรือทุก ๆ เขตมารวมกันนั้นเป็นผู้แทนของปวงชนได้ แต่ในเชิงสัญลักษณ์หรือตรรกะทางจิตวิทยาสังคมนั้น การได้รับเลือกตั้งในแต่ละเขตอาจเป็นเกณฑ์เชิงสัญญลักษณ์ที่ใช้แทนการได้รับเลือกจากปวงชนได้ และเกณฑ์นี้เองที่ใช้เป็นเกณฑ์สมมติทางกฎหมายด้วย ดังที่เห็นได้จากหลักเกณฑ์ในรัฐธรรมนูญทั่วโลก ที่ตราไว้ทำนองเดียวกับที่ปรากฏในมาตรา ๒๒ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ ที่ว่า
“สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาย่อมเป็นผู้แทนปวงชนชาวไทย โดยไม่อยู่ในความผูกมัดแห่งอาณัติ มอบหมาย หรือความครอบงำใด ๆ และต้องปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต เพื่อประโยชน์ส่วนรวมของปวงชนชาวไทย โดยปราศจากการขัดกันแห่งผลประโยชน์”
ในเชิงตรรกะทางคณิตศาสตร์ สมาชิกพรรคการเมืองฝ่ายที่ได้รับเลือกตั้งด้วยเสียงข้างมาก แท้จริงแล้วเป็นแต่เพียงผู้ได้รับเลือกจากผู้ลงคะแนนเสียงที่อาจจะไม่ใช่เสียงข้างมากในสังคม โดยทั่วไปแล้ว ในเชิงสถิติ แม้ในกรณีผู้แทนของพรรคที่ได้รับเสียงข้างมากแบบท่วมท้น อาจได้รับคะแนนรวมเพียงไม่เกินหนึ่งในสามของผู้ออกเสียงลงคะแนนทั้งหมด ซึ่งหมายความว่า ฝายที่ไม่ได้เลือกผู้แทนของพรรคนั้น มีจำนวนถึงสองในสามของผู้ออกเสียงลงคะแนนทั้งหมดในการเลือกตั้งครั้งนั้น
แต่การที่เราถือว่าฝ่ายที่ได้รับคะแนนเสียงหนึ่งในสามเป็นฝ่ายชนะการเลือกตั้ง และเป็นฝ่ายที่มีสิทธิจัดตั้งรัฐบาล ก็เพราะฝ่ายนั้นได้รับคะแนนเสียงที่เป็นปึกแผ่นมากที่สุดที่ผู้ร่วมกันลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง และแม้ผู้ที่ไม่ได้ร่วมลงคะแนน ก็ได้พร้อมใจกันสมมติให้เป็นคะแนนเสียงข้างมากของปวงชน และทำให้มีความชอบธรรมในทางกฎหมายเพื่อการจัดตั้งรัฐบาลในนามของปวงชน
ทั้งหมดนี้จึงเป็นเรื่องสัญลักษณ์ เป็นเรื่องสมมติ เป็นเรื่องของความเชื่อว่าเป็นกติกา เป็นจินตนาการทางการเมืองของส่วนรวมซึ่งอาศัยความยอมรับและความไว้วางใจของปวงชนเป็นฐานทั้งสิ้น
ในแง่นี้ ผู้แทนราษฎรฝ่ายที่ชนะการเลือกตั้งจึงไม่อาจถือตนว่าเป็นผู้แทนของฝ่ายข้างมาก หรืออ้างตนว่ามาจากเสียงข้างมากมาเป็นฐานแห่งความชอบธรรมสำหรับอำนาจหน้าที่ของตนแต่ถ่ายเดียวได้ ความคิดและข้ออ้างเช่นนี้ กล่าวได้ว่าตั้งอยู่ฐานของความเข้าใจผิดในสาระสำคัญ เพราะแท้จริงแล้ว ความเป็นผู้แทนราษฎรนั้น สาระสำคัญอยู่ที่ความเป็นผู้แทนของปวงชนที่เป็นปึกแผ่นอันหนึ่งอันเดียวกันในทางกติกา เป็นความชอบธรรมในเชิงกฎหมาย ที่ตั้งอยู่บนฐานความเชื่อถือไว้วางใจอย่างแน่นแฟ้น ว่าบุคคลเหล่านั้นจะรักษาประโยชน์ของปวงชนเป็นส่วนรวม ไม่ใช่ความเป็นผู้แทนเสียงข้างมากในเชิงจำนวน หรือในเชิงคณิตศาสตร์แต่อย่างใด
ความสำเร็จและความล้มเหลวของผู้แทนเสียงข้างมาก
เมื่อใดก็ตามที่การปฏิบัติหน้าที่ของผู้แทนราษฎรแสดงออกมาในลักษณะที่เป็นการจูงใจ ให้เชื่อได้ว่าหรือในลักษณะที่ควรได้รับความไว้วางใจว่า เป็นการแสดงออกในฐานะเป็นผู้แทนของปวงชน เมื่อนั้นความเป็นผู้แทนก็ย่อมประสบความสำเร็จในการเชื่อมโยงความเป็นผู้ปกครองกับผู้อยู่ใต้ปกครองเข้าด้วยกันเป็นอันหนึ่งอันเดียว แต่เมื่อใดก็ตาม ที่ฝ่ายเสียงข้างมากแสดงเจตจำนงทางการเมืองออกมาในลักษณะที่ไม่คำนึงถึงหลักการคุ้มครองเสียงข้างน้อย หรือปิดปากเสียงข้างน้อย ก็ย่อมจะกลายเป็นปฏิปักษ์ต่อหลักความเป็นผู้แทนของปวงชนในระบอบประชาธิปไตย และทำลายความไว้วางใจ และทำลายความรู้สึกเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของปวงชนผ่านผู้แทน และในที่สุดย่อมทำลายฐานะความเป็นผู้แทนปวงชนของตนจนย่อยยับลงไป
เมื่อใดก็ตามที่ ความเชื่อถือไว้วางใจ ความรู้สึกเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันในทางการเมืองระหว่างผู้ปกครองกับผู้อยู่ใต้ปกครอง ระหว่างผู้แทนปวงชนกับปวงชนเสื่อมคลาย หรือถูกบั่นทอนลงไป เมื่อนั้นอำนาจปกครองที่ดำรงอยู่เคียงคู่กับความเป็นผู้แทนนั้นย่อมพลอยเสื่อมลงไปด้วย ในแง่นี้ความเป็นผู้แทนฝ่ายเสียงข้างมากในเชิงจำนวน ที่ไม่สามารถธำรงรักษาความเป็นผู้แทนความไว้วางใจที่เป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของปวงชน หรือของชาติไว้ได้ ความชอบธรรม อำนาจบังคับ อันเป็นสาระสำคัญของการปกครองนั้นก็ย่อมเสื่อมคลายไปเช่นกัน
การรักษาคุณธรรม ความสง่างาม รักษาเกียรติ และมีความกล้าหาญทางจริยธรรมในการรักษาความถูกต้อง และทรงไว้ซึ่งศักดิ์ศรีอันควรค่าแห่งการยกย่อง เหล่านี้ล้วนเป็นคุณลักษณะอันจำเป็นของความเป็นผู้แทนของปวงชน ที่จะต้องแสดงออกอย่างสม่ำเสมอเพื่อธำรงรักษาความเป็นผู้แทนของปวงชนให้คงไว้อย่างชนิดสัมผัสได้ มีชีวิตชีวา ไม่เป็นแต่เพียงสัญลักษณ์ทางนามธรรม คุณธรรมทั้งหลายนี้ล้วนแล้วแต่เป็นภารกิจทางปฏิบัติสำหรับสถาบันผู้แทนปวงชนที่จะขาดเสียมิได้ มิฉะนั้นก็จะไม่อาจเชื่อมโยงความผูกพัน ความคารวะ ความยกย่องยินดี ความรู้สึกเป็นปึกแผ่นแน่นหนาเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันในทางจิตใจของผู้อยู่ใต้การปกครองเข้าเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันกับผู้ปกครองได้
ความจริงข้อนี้เป็นข้อพึงสังวรณ์ และเป็นบทเรียนที่เห็นได้พิสูจน์ได้ จากการพังทลายทางความเชื่อถือไว้วางใจต่อฝ่ายเสียงข้างมากในประเทศไทยในปัจจุบัน ทางเยียวยาจึงไม่มีทางอื่น นอกจากต้องอาศัยการรื้อฟื้นความเชื่อถือไว้วางใจ และความยินยอมพร้อมใจ ร่วมมือร่วมใจที่จะจัดแบบแผนการปกครองที่เป็นของปวงชนตามหลักเสียงข้างมากขึ้นมาโดยเร็วไว และคำถามก็คือ ผู้ที่อาสาจะเข้ามาเป็นผู้แทนของปวงชน พร้อมที่จะกระทำชีวปฏิญาณในสิ่งนี้แล้วหรือไม่
การต่อสู้ทางการเมืองจึงไม่ใช่การต่อสู้เพื่อชัยชนะในทางจำนวน แต่เพื่อชัยชนะในความไว้วางใจที่เป็นปึกแผ่นเข้มแข็ง ซึ่งไม่จำเป็นต้องแสดงออกด้วยจำนวนเสมอไป และที่สำคัญ ชัยชนะที่สำคัญคือ ชัยชนะในความไว้วางใจในหมู่ของผู้ที่แม้เห็นต่างจากผู้นั้นเอง