กิตติศักดิ์ :การปกครองแบบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข

"..การปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข คือการปกครองที่ปวงชนกับพระมหากษัตริย์เป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน โดยพระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขของระบอบการปกครองนี้ เป็นองค์กรผู้ใช้อำนาจสูงสุดที่แสดงเจตจำนงออกมาในนามของปวงชน.."

ในโอกาสวันฉัตรมงคล พ.ศ. ๒๕๕๗ ผู้เขียนขอถือโอกาสเสนอข้อคิดเห็นเกี่ยวกับระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขในมุมมองที่อาจแตกต่างจากที่มีผู้เคยยกขึ้นถกเถียงกันไว้บางประการ และหวังว่าจะเป็นแง่มุมให้เกิดถกเถียงกันกว้างขวางยิ่งขึ้นต่อไป

๑. ความขัดแย้งว่าด้วยอำนาจก่อตั้งแผ่นดิน และรูปแบบของรัฐ
เมื่อครั้งยังเป็นนักศึกษาในยุคหลัง ๑๔ ตุลา ผู้เขียนยังจำคำอาจารย์สอนได้ว่า รูปแบบของรัฐ แบ่งออกเป็น ๒ แบบใหญ่ ๆ ตามประมุขของรัฐ คือรัฐของปวงชนที่เป็นสาธารณสมบัติ หรือสาธารณรัฐ (res publica หรือ republic) ซึ่งมีประมุขเป็นคนธรรมดา กับรัฐของกษัตริย์หรือรัฐที่ถือกันว่าเป็นราชสมบัติ หรือที่เป็นราชอาณาจักร (kingdom) และประมุขก็คือผู้สืบสิทธิของกษัตริย์สืบต่อ ๆ กันมา เรียกว่าสืบสันตติวงศ์

อาจารย์ในสมัยนั้น ท่านย้ำว่า ที่รัฐธรรมนูญไทยวางหลักไว้แต่ต้นว่า ประเทศสยามเป็นราชอาณาจักร ไม่เป็นสาธารณรัฐนั้น ก็เพราะยอมรับความจริงตามสามัญสำนึกของคนไทยในเวลานั้น ที่ยอมรับกันทั่วไปว่าการก่อตั้งบ้านเมือง หรือการก่อตั้งอำนาจปกครองแผ่นดินของเรานั้น ไม่ว่าจะเป็นสุโขทัย อยุธยา หรือรัตนโกสินทร์ ก็ล้วนก่อตั้งขึ้นแบบราชสมบัติ คือด้วยการต่อสู้กับอำนาจที่มีมาก่อน หรือขับไล่อำนาจที่เข้ายึดเป็นเมืองขึ้น และก่อตั้งอำนาจปกครองแผ่นดินขึ้นโดยกษัตริย์ซึ่งเป็นต้นหัวหน้าเหล่านักรบและนักปกครองเป็นผู้นำ

การที่ประเทศสยามก่อตั้งขึ้นเป็นบ้านเมืองปึกแผ่นแน่นหนาด้วยอำนาจของเหล่าชนชั้นนำที่รวมตัวกันเป็นราชวงศ์และขุนนาง แม่ทัพนายกองที่คุมกันปกครองบ้านเมืองแบบราชสมบัติสืบเนื่องกันมานั้น เป็นเหตุให้เราเป็นราชอาณาจักร

และที่สยามไม่เป็นสาธารณรัฐ ก็เพราะความเชื่อที่ว่า ชุมชนทางการเมืองหรือรัฐที่ตั้งขึ้นและสืบอำนาจมาจนทุกวันนี้ ไม่ได้เกิดจากการที่ประชาชนรวบรวมสมัครพรรคพวกกันก่อตั้งรัฐขึ้นใหม่ โดยล้มล้างอำนาจรัฐราชสมบัติที่ตกทอดมา ดังเช่นกรณีของสาธารณรัฐฝรั่งเศสที่เหล่าประชาชนร่วมกันลุกฮือขึ้นทำการปฏิวัติล้มล้างราชวงศ์บูร์บอง หรือกรณีการประกาศอิสรภาพของอเมริกา ซึ่งสถาปนาอำนาจสาธารณรัฐขึ้นด้วยการต่อต้านอำนาจเจ้าอาณานิคม ยืนยันว่าบ้านเมืองเป็นของประชาชน ไม่ยอมรับฐานะอาณานิคมที่เป็นราชสมบัติของกษัตริย์อังกฤษอีกต่อไป ทั้งหมดนี้อาศัยอำนาจของกองทัพของประชาชนที่นำโดยนายพล วอชิงตัน

แต่อาจารย์รุ่นหนุ่ม ผู้นำนักศึกษารุ่นพี่ และเพื่อนฝูงที่เป็นนักศึกษาตำราทฤษฎีการเมืองและประวัติศาสตร์ ตลอดจนระบบการปกครองเปรียบเทียบในยุคนั้น ก็เสนอแนวคิดว่า สภาพการปกครองแบบ “ราชสมบัติ” นั้นพ้นสมัยไปนานแล้ว โดยได้แปรสภาพจาก “ราชสมบัติ” มาเป็น “ราชการ” มานานแล้ว อย่างน้อยตั้งแต่รัชกาลที่ห้าเป็นต้นมา และบ้านเมืองก็เปลี่ยนแปลงไปจนคนทั่วไปเห็นว่า เป็นสาธารณสมบัติไปแล้ว อย่างน้อยก็ตั้งแต่ประกาศใช้ประมวลกฎหมายแพ่งเมื่อ พ.ศ. ๒๔๖๘ ซึ่งอธิบายเรื่องทรัพย์สินที่มีไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกันย่อมเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเอาไว้ และต่อมาเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. ๒๔๗๕ คณะราษฎรก็ได้ทำการล้มล้างรัฐแบบราชสมบัติ และเปลี่ยนแปลงรัฐของกษัตริย์มาเป็นรัฐที่มีไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกันของราษฎร หรือรัฐที่เป็นของสาธารณะไปเรียบร้อยแล้ว ส่วนการที่ยังคงรูปแบบของรัฐไว้ในฐานะเป็นราชอาณาจักรนั้น ก็เป็นแต่เพียงการยอมรับความสืบเนื่องในทางประวัติศาสตร์ เพื่อประโยชน์ในทางพิธีการเท่านั้น

คำถามว่ารัฐของเราเป็นราชสมบัติ หรือเป็นสาธารณสมบัตินี้ เป็นคำถามที่นำมาซึ่งคำถามอื่น ๆ อีกหลายคำถาม แต่ก็ดูเหมือนว่าผู้ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. ๒๔๗๕ ได้เล็งเห็นการณ์ล่วงหน้าไว้แล้ว จึงได้ตราไว้ในมาตรา ๑ ของรัฐธรรมนูญว่า “สยามประเทศเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียว จะแบ่งแยกมิได้” และรัฐธรรมนูญทุกฉบับเรื่อยมาจนกระทั่งปัจจุบันก็คงหลักข้อนี้ไว้เรื่อยมา

๒. ความขัดแย้งว่าด้วยระบอบการปกครองแบบราชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญกับการปกครองแบบประชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญ ในตำรายุคหลัง ๑๔ ตุลาใหม่ ๆ มักอธิบายเรื่องระบอบการปกครองเอาไว้อย่างง่าย ๆ ว่า เราอาจแบ่งระบอบการปกครองออกเป็นสองแบบ คือระบอบที่รัฐบาลมีอำนาจไม่จำกัด กับระบอบที่รัฐบาลมีอำนาจจำกัด

ตัวอย่างของรัฐบาลที่มีอำนาจไม่จำกัด มีกรณีเช่น ระบอบราชาธิปไตยแบบสมบูรณาญาสิทธิราช (Absolute Monarchy) หรือระบอบเผด็จการ (Totalitarian Regime) ไม่ว่าจะเป็นเผด็จการทหาร หรือเผด็จการชนชั้นกรรมาชีพ (Dictatorship of Proletariat) หรือแม้แต่เผด็จการของรัฐสภา

ส่วนรัฐบาลที่มีอำนาจจำกัด ได้แก่ระบอบที่รัฐบาลมีอำนาจจำกัดตามรัฐธรรมนูญ มีกรณีเช่นระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ (Constitutional Monarchy) หรือระบอบประชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญแบบผู้แทน หรือแบบรัฐสภา (Representative Democracy or Parliamentary Democracy)

ระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ กับระบอบประชาธิปไตยแบบผู้แทนนั้น แม้จะคล้ายกันที่เป็นระบอบที่รัฐบาลมีอำนาจจำกัดตามกฎหมายเหมือนกัน แต่ก็ควรสังเกตไว้ว่า มีจุดแตกต่างกันตรงที่การพิจารณาว่าอำนาจการปกครองตามรัฐธรรมนูญนั้น อยู่ที่กษัตริย์หรืออยู่ที่ปวงชนเป็นสำคัญ ถ้าอำนาจการปกครองอยู่ที่กษัตริย์ในฐานะบ่อเกิดแห่งอำนาจโดยยอมให้ประชาชนมีส่วนร่วมด้วยการเลือกผู้แทนมาออกกฎหมายและอนุมัติงบประมาณก็เป็นระบอบราชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญ แต่ถ้าอำนาจการปกครองนั้นเป็นอำนาจของประชาชน โดยมีสภาผู้แทนและรัฐบาลของประขาชนที่กษัตริย์เป็นเพียงสัญญลักษณ์หรือองค์ประกอบทางพิธีการ ก็เป็นประชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญ

นอกจากนี้ยังมีเกณฑ์พิจารณาความแตกต่างระหว่างระบอบทั้งสองนี้ โดยพิเคราะห์ว่าอำนาจรัฐบาลนั้นค่อนมาในทางที่เป็นของกษัตริย์ หรือค่อนมาในทางที่เป็นของผู้แทนราษฎร ถ้าค่อนมาในทางที่ถือว่าอำนาจปกครองเป็นของกษัตริย์ ก็ถือว่าเป็นราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ ซึ่งในระบอบการปกครองแบบราชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญนั้น ถือว่ากษัตริย์เป็นรัฎฐาธิปัตย์ เป็นผู้ทรงอำนาจรัฐหรืออำนาจปกครองแผ่นดิน เพียงแต่มีอำนาจจำกัด โดยรับรองและคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนตามรัฐธรรมนูญ และถือเอาประโยชน์สุขของประชาชนเป็นที่ตั้งและเป็นความมุ่งหมายแห่งอำนาจการปกครอง

ปัญหาว่าระบอบการปกครองของไทยเป็นระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ ดังที่กล่าวถึงไว้ในธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม ฉบับชั่วคราว พ.ศ. ๒๔๗๕ และในคราวร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. ๒๔๗๕ หรือว่าเป็นระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยที่ถืออำนาจปกครองของปวงชนเป็นใหญ่ เป็นปัญหาที่วนเวียนอยู่ในความคิดของผู้คนจำนวนมากมาตั้งแต่หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง และยังคงเปิดทางให้มีผู้เสนอแนวคิดเพื่อตอบปัญหานี้เรื่อยมาจนกระทั่งปัจจุบัน

ปัญหานี้ยังไปเกี่ยวข้องกับการที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยตั้งแต่ พ.ศ. ๒๔๙๒ เป็นต้นมา ที่ได้ตราไว้ในมาตรา ๒ ว่า “ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตย มีพระมหา­กษัตริย์เป็นประมุข” ทำให้น่าขบคิดต่อไปว่า ระบอบการปกครองประชาธิปไตยมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขนี้คืออะไร ในเมื่อมาตรา ๑ ระบุลงไปแล้วว่า ประเทศไทยเป็นราชอาณาจักร ซึ่งมีความหมายอยู่ในตัวในแง่รูปแบบของรัฐแบบราชอาณาจักรอยู่แล้วว่า ราชอาณาจักรย่อมมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข ถ้าเป็นเช่นนั้น เหตุใดจึงต้องมาบัญญัติซ้ำไว้ในรัฐธรรมนูญในมาตราถัดมาซ้ำอีกครั้งว่า มีการปกครองระบอบประชาธิปไตย มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข

หรือว่ารัฐธรรมนูญจะมุ่งย้ำถึงฐานะของพระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขของระบอบการปกครอง ไม่ใช่เพียงในฐานะประมุขของรัฐแบบราชอาณาจักรเท่านั้น แต่ถ้าเป็นความมุ่งหมายอย่างหลังก็ย่อมจะเกิดความขัดแย้งขึ้น เพราะถ้าเป็นระบอบการปกครองที่มีกษัตริย์เป็นประมุข เราก็ควรจะเรียกระบอบการปกครองนั้นว่าระบอบราชาธิปไตย ไม่ใช่ประชาธิปไตยที่มีกษัตริย์เป็นประมุข

การจะทำความเข้าใจปัญหาข้อขัดแย้งเชิงข้อความคิดระหว่างราชาธิปไตยภายใต้หรือตามรัฐธรรมนูญ กับประชาธิปไตยอันมีกษัตริย์เป็นประมุขนี้ จำเป็นต้องพิจารณาในแง่ประวัติศาสตร์ของระบอบการปกครองเปรียบเทียบประกอบกันดังที่จะกล่าวต่อไป

๓. ราชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญแบบฝรั่งเศสในยุคหลังสงครามนโปเลียน
แนวคิดเรื่องราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญปรากฏให้เห็นเป็นตัวเป็นตนเป็นครั้งแรก ในรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรของฝรั่งเศส ค.ศ. ๑๘๑๔ (The French Constitutional Charter of 1814) ซึ่งเกิดขึ้นภายหลังสิ้นสุดสงครามนโปเลียนครั้งแรก (สมัยรัชกาลที่สองแห่งกรุงรัตนโกสินทร์) แล้วต่อมาก็แพร่ไปทั่วยุโรป กล่าวได้ว่าระบอบการปกครองนี้เป็นผลสรุปของความพยายามฟื้นฟูระบอบการปกครองแบบกษัตริย์ของยุโรป ให้เชื่อมเข้าด้วยกันกับแนวคิดเสรีประชาธิปไตยที่เป็นผลจากการปฏิวัติฝรั่งเศส แต่ก็เน้นความสำคัญอยู่ที่กษัตริย์เป็นศูนย์กลางของอำนาจการปกครอง

กล่าวกันว่ารัฐธรรมนูญฝรั่งเศสฉบับนี้เป็นผลจากการประนีประนอมทางความคิดที่ประสานเอาหลักสองหลักที่ดูเหมือนจะขัดแย้งกันเข้ามาไว้ด้วยกัน คือหลอมรวมเอาหลักประชาธิปไตยแบบมีผู้แทนซึ่งถือว่าอำนาจสูงสุดเป็นของราษฎร กับหลักราชาธิปไตยซึ่งถือว่าอำนาจสูงสุดเป็นของกษัตริย์มาไว้ในระบอบเดียวกัน ดังที่ปรากฏในอารัมภบทของรัฐธรรมนูญฉบับนั้นว่า “อำนาจปกครองสูงสุดควรมอบไว้กับสถาบันที่ตั้งมั่นอยู่แล้ว ในลักษณะที่สติปัญญาของกษัตริย์จะดำรงอยู่เคียงคู่กับความประสงค์ของประชาชน”

อำนาจปกครองแผ่นดินของกษัตริย์ตามระบอบราชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญนี้ แสดงออกให้เห็นตรงที่เป็นศูนย์กลางแห่งอำนาจรัฐ กิจการของรัฐและอำนาจบังคับสูงสุดของรัฐต้องทำในนามกษัตริย์ รัฐบาลเป็นรัฐบาลของกษัตริย์ และแม้สภาจะเป็นสภาของราษฎร การประกาศใช้กฎหมายก็ต้องทำในนามกษัตริย์ โดยกษัตริย์มีอำนาจกำกับและถ่วงดุลรัฐบาลและรัฐสภาได้ รวมทั้งกษัตริย์ยังมีอำนาจถ่วงดุลศาลด้วยโดยการมีอำนาจให้อภัยโทษ ทั้งนี้โดยถือเอาประโยชน์สุขของประชาชนเป็นความมุ่งหมายสูงสุด แต่ที่สำคัญก็คือ ไม่มีการรับรองว่าอำนาจปกครองสูงสุดเป็นของปวงชน

อย่างไรก็ดี แม้ในระบอบราชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญจะถือว่ากษัตริย์เป็นศูนย์กลางอำนาจการปกครอง การกระทำในทางการปกครองของกษัตริย์ก็ต้องมีผู้สนองพระบรมราชโองการ และผู้สนองพระบรมราชโองการนั้น ๆ ย่อมเป็นผู้ต้องรับผิดชอบในการนั้น ๆ โดยกษัตริย์ไม่ต้องรับผิดชอบเอง เพราะกษัตริย์ทรงอยู่ในฐานะเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้ การที่กษัตริย์ยังคงอำนาจปกครองทางอ้อมผ่านทางคณะรัฐมนตรีที่รับสนองพระบรมราชโองการของกษัตริย์นี้เอง จึงถือว่าการปกครองนั้นก็เป็นราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญที่รับรองการมีส่วนร่วมปกครองของประชาชนผ่านทางผู้แทนราษฎร การปกครองแบบนี้เรียกว่า กษัตริย์ทรงปกเกล้าฯ แต่มิได้ปกครอง

๔. ระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภาของอังกฤษ
ระบอบการปกครองแบบราชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญนี้ นอกจากระบอบแบบฝรั่งเศสตามรัฐธรรมนูญ ค.ศ. ๑๘๑๔ แล้ว ยังมีระบอบราชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญแบบอังกฤษ หรือแบบสหราชอาณาจักรเป็นอีกระบอบหนึ่งซึ่งดูเผิน ๆ ดูเหมือนจะคล้ายกัน และโดยทั่วไปก็ถือว่าเป็นต้นแบบของ Constitutional Monarchy หรือราชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญเหมือนกัน แต่อันที่จริงระบอบการปกครองของอังกฤษมีข้อแตกต่างจากแบบราชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญแบบฝรั่งเศสและยุโรปอย่างสำคัญ

กล่าวคือ ในระบอบราชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญแบบอังกฤษนั้น แม้จะมีกษัตริย์ แต่ก็ยากที่จะถือว่าเป็นราชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญได้ เพราะกษัตริย์อังกฤษนั้นแม้จะเป็นประมุขของรัฐและมีพระราชอำนาจพิเศษในบางกรณี แต่ตามหลักรัฐธรรมนูญที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษรของอังกฤษนั้น ถือว่าอำนาจปกครองสูงสุดในการปกครองมิได้เป็นของกษัตริย์ แต่เป็นของรัฐสภา (Supremacy of Parliament or Sovereignty of Parliament) หรืออันที่จริงแล้ว ระบอบการปกครองของอังกฤษนั้นในทางวิชาการต้องถือว่า เป็นระบอบประชาธิปไตยแบบสภาผู้แทน (Parliamentary Democracy) ซึ่งเป็นผลมาจากการปฏิวัติในศตวรรษที่ ๑๗ ที่มีการทำสงครามกันระหว่างกองทัพของรัฐสภา กับกองทัพของกษัตริย์ จนฝ่ายรัฐสภาได้รับชัยชนะ และใช้อำนาจสำเร็จโทษกษัตริย์ และตั้งพระมหากษัตริย์เป็นประมุขโดยอำนาจของรัฐสภาในฐานะที่รัฐสภาเป็นผู้ถืออำนาจปกครองสูงสุด และมีอำนาจเปลี่ยนแปลงแก้ไขหลักเกณฑ์ทางรัฐธรรมนูญได้เสมอ

อำนาจสูงสุดของรัฐสภาอังกฤษปรากฏให้เห็นได้ในการตรากฎหมายที่มีค่าบังคับระดับรัฐธรรมนูญโดยไม่ถือว่าการตรากฎหมายเช่นนั้นอาจขัดต่อรัฐธรรมนูญ เช่น The Act of Settlement 1701 ซึ่งเป็นการเปลี่ยนแปลงกฎหมายว่าด้วยการสืบสันตติวงศ์ของอังกฤษครั้งใหญ่ โดยตัดบุคคลบางจำพวกออกจากการสืบสายสันตติวงศ์ หรือเช่น The Septennial Act 1716 ซึ่งเปลี่ยนแปลงวาระของสภาโดยฝ่ายที่ชนะการเลือกตั้งและได้เสียงข้างมากในสภา ได้แก้กฎหมายขยายวาระของรัฐสภาจากสามปีเป็นเจ็ดปี ทำให้ฝ่ายตนมีวาระดำรงตำแหน่งยาวขึ้นและมีผลบังคับเรื่อยมาจนถึง ค.ศ. ๑๙๑๑ จึงมีการแก้ไขให้มีวาระลดลงเหลือห้าปี อย่างไรก็ดี ในระหว่างสงครามโลกครั้งที่ ๑ และครั้งที่ ๒ ก็มีการตรากฎหมายยืดอายุรัฐสภาออกไป โดยไม่มีการเลือกตั้งจนกระทั่งสิ้นสุดสงคราม

๕. ระบอบราชาธิปไตยของปวงชนแบบเบลเยี่ยม
ยังมีระบอบราชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญอีกระบอบหนึ่ง ซึ่งอยู่ระหว่างระบอบการปกครองแบบอังกฤษที่ถือว่าอำนาจสูงสุดอยู่ที่รัฐสภา กับระบอบการปกครองราชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญแบบฝรั่งเศส ตามระบอบการปกครองนี่มีการรับรองหลักประชาธิปไตย โดยยืนยันว่าอำนาจอธิปไตยมาจากปวงชน แต่ขณะเดียวกันก็รับรองให้กษัตริย์มีฐานะเป็นทั้งประมุขของรัฐและประมุขของระบอบการปกครองพร้อมกันไป โดยถือว่ากษัตริย์เป็นศูนย์รวมแห่งการใช้อำนาจอธิปไตย ทั้งในทางบริหาร ทางนิติบัญญัติ และทางตุลาการ โดยราษฎรมีส่วนในการปกครองร่วมกับกษัตริย์และในขณะเดียวกันก็ถ่วงดุลกัน ซึ่งแสดงออกในรูปการตรากฎหมาย และการอนุมัติการใช้ภาษีอากร ในรูปงบประมาณแผ่นดินผ่านทางสภาผู้แทนราษฎร และการจัดตั้งรัฐบาล ซึ่งแม้จะถือว่าเป็นรัฐบาลของพระมหากษัตริย์ ก็เป็นรัฐบาลที่ได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร

การปกครองในระบอบนี้มีลักษณะพิเศษตรงที่ กษัตริย์เป็นรัฎฐาธิปัตย์ไม่ใช่เพียงในนามของกษัตริย์เอง แต่เป็นรัฏฐาธิปัตย์ในนามของปวงชน และเป็นผู้แทนปวงชนพร้อมกันไป โดยใช้อำนาจของปวงชนในกรอบของกฎหมายรัฐธรรมนูญ

ระบอบการปกครองแบบนี้ได้ปรากฏให้เห็นเป็นครั้งแรกในโลกตะวันตก ในรัฐธรรมนูญเบลเยี่ยม ค.ศ. ๑๘๓๑ (สมัยรัชกาลที่ ๓) อันนับเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ประสานหลักการปกครองโดยกฎหมายเป็นใหญ่ หลักราชาธิปไตย และหลักประชาธิปไตยเข้าด้วยกัน โดยวางหลักไว้เป็นครั้งแรกของโลกว่า อำนาจปกครองสูงสุดมาจากปวงชน การใช้อำนาจนั้นย่อมเป็นไปตามรัฐธรรมนูญ (มาตรา ๒๕) กษัตริย์ซึ่งเป็นประมุขแห่งรัฐ ใช้อำนาจนิติบัญญัติร่วมกับสภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภา (มาตรา ๒๖) พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งอำนาจบริหารราชการแผ่นดินตามรัฐธรรมนูญ (มาตรา ๒๙) และทรงใช้อำนาจตุลาการผ่านศาล (มาตรา ๓๐) โดยทรงแต่งตั้งและปลดรัฐมนตรี (มาตรา ๖๕) พระบรมราชโองการย่อมไม่มีผลบังคับ เว้นแต่จะมีรัฐมนตรีเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ และรัฐมนตรีผู้นั้นย่อมเป็นผู้รับผิดชอบในการนั้น (มาตรา ๖๔) และทรงเป็นจอมทัพ (มาตรา ๖๘) ทรงเป็นผู้ให้ความเห็นชอบและประกาศใช้กฎหมาย (มาตรา ๖๙) ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษ เว้นแต่โทษของรัฐมนตรี (มาตรา ๗๓) ฯลฯ

การที่รัฐธรรมนูญรับรองว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของหรือมาจากปวงชน เท่ากับปฏิเสธระบอบราชาธิปไตยหรือสมบูรณาญาสิทธิราช แต่ขณะเดียวกันก็รับรองให้กษัตริย์เป็นศูนย์รวม หรือเป็นองค์บูรณาการแห่งอำนาจ หรือเป็นผู้แสดงอำนาจอธิปไตยของปวงชนออกมาในฐานะที่เป็นบุคคล (personified state authority) ทำให้กษัตริย์มิได้เป็นแต่เพียงประมุขแห่งรัฐในทางสัญญลักษณ์ แต่เป็นผู้ทรงอำนาจอธิปไตยที่หลอมรวมเอาหลักราชาธิปไตยและหลักประชาธิปไตยเข้าด้วยกัน และแสดงอำนาจอธิปไตยออกมาในนามของกษัตริย์ที่เป็นอันหนึ่งอันเดียวกับปวงชนอย่างแท้จริง

๕. ปัญหาระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยมีกษัตริย์เป็นประมุขแบบไทย
ระบอบการปกครองของไทยนั้น นับตั้งแต่เปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. ๒๔๗๕ เป็นต้นมา ก็ยอมรับกันว่า ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชชนิดที่กษัตริย์มีอำนาจอธิปไตยสมบูรณ์เด็ดขาดนั้นเป็นอันเลิกล้มไป และแทนที่ด้วยระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ โดยกษัตริย์มีพระบรมราชโองการพระราชทานแก่ประชากรของพระองค์ “ให้ดำรงอิสสราธิปไตยโดยบริบูรณ์” โดยยืนยันหลักที่ว่า “อำนาจอธิปไตยมาจากปวงชนชาวสยาม” และ “พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุข ทรงใช้อำนาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้” และต่อมาตามรัฐธรรมนูญทุกฉบับนับตั้งแต่ พ.ศ. ๒๔๙๒ ก็เรียกระบอบการปกครองนี้ว่า “ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข”

นับแต่นั้นมา วงวิชาการไทยก็เผชิญกับปัญหาสถานะของพระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข เช่นเดียวกับที่เคยถกเถียงกันในโลกตะวันตกมาตั้งแต่ศตวรรษที่ ๑๙ เป็นปัญหาถกเถียงกันในแง่จินตภาพของระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยที่เข้าแทนที่ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราช ตั้งแต่หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. ๒๔๗๕ ภายใต้หลักการที่ว่า อำนาจการปกครองสูงสุดเป็นของหรือมาจากปวงชน แต่ขณะเดียวกันพระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขแห่งรัฐก็เป็นผู้ทรงใช้อำนาจการปกครองนั้นตามรัฐธรรมนูญเรื่อยมาจนถึงรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน โดยมีปัญหาว่า พระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขแห่งรัฐทรงมีสถานะในความสัมพันธ์กับปวงชนซึ่งเป็นที่มาหรือเจ้าของอำนาจอธิปไตยอย่างไร

๖. ระบอบประชาธิปไตยโดยมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข ไม่ใช่เพียงสัญญลักษณ์
ความขัดแย้งหลักในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขที่ถือว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของหรือมาจากปวงชนนั้น ตั้งอยู่บนฐานความคิดที่แย้งกัน คือ ระหว่างพระมหากษัตริย์ซึ่งเสด็จขึ้นทรงราชย์เป็นมหาสมมติราช ตามหลักอเนกชนนิกรสโมสรสมมติ กับสภาผู้แทนราษฎรซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชน และสมมติว่าเป็นผู้แทนปวงชนนั้น ใครคือผู้ทรงอำนาจอธิปไตย หรือ ใครคือรัฎฐาธิปัตย์นั่นเอง

ความคิดแบบแรกที่เน้นความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของอำนาจปกครองสูงสุดของปวงชนกับพระมหากษัตริย์ซึ่งเป็นผู้ใช้อำนาจนั้นตามกฎหมาย ซึ่งอธิบายว่าระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขนี้แท้จริงแล้วก็คือ ระบอบกษัตริย์ของประชาชน หรือ Popular Monarchy หรือ Constitutional Monarchy ซึ่งหมายถึง ระบอบราชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญ อันเป็นระบอบที่พระมหากษัตริย์เป็นผู้ถืออำนาจปกครองสูงสุดในนามของปวงชน โดยใช้อำนาจนั้นอย่างจำกัด ตามวิถีทางประชาธิปไตย และตามรัฐธรรมนูญ ตามความคิดนี้ “ราชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญ” ที่รับรองการมีส่วนร่วมในการปกครองของประชาชน จึงเป็นสิ่งเดียวกันกับระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข ในแง่นี้กษัตริย์มิได้เป็นเพียงประมุขของรัฐ แต่ยังเป็นประมุขของระบอบการปกครองประชาธิปไตยด้วย

ความคิดที่คล้ายกัน แต่มีหลักการสำคัญต่างกันคือ ฐานคิดที่อธิบายว่าระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขนั้น โดยสาระสำคัญแล้วคือ Popular Democracy หรือ ระบอบประชาธิปไตยแบบประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจ และยอมให้พระมหากษัตริย์ในฐานะสถาบันที่มีมาตามโบราณราชประเพณีร่วมใช้อำนาจนั้นเพียงในเชิงสัญญลักษณ์หรือในเชิงพิธีการเท่านั้น แต่อำนาจแท้จริงอยู่ที่สภาผู้แทนราษฎร ความคิดอย่างหลังนี้บางทีก็เรียกว่า Parliamentary Democracy หรือ Representative Democracy หรือประชาธิปไตยโดยผู้แทนราษฎร ที่มีสภาผู้แทนราษฎร หรือรัฐสภา หรือรัฐบาลที่มาจากสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ถืออำนาจปกครองสูงสุดแทนประชาชน โดยรับรองให้พระมหากษัตริย์เป็นประมุขของรัฐในเชิงสัญญลักษณ์ รูปแบบการปกครองแบบนี้ได้แก่กรณีของสหราชอาณาจักร หรือกรณีของญี่ปุ่น เป็นต้น

การที่อธิบายว่าอังกฤษ และญี่ปุ่นซึ่งมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขของรัฐ แต่ไม่จัดว่าเป็นประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขก็เพราะพระมหากษัตริย์ในอังกฤษ และญี่ปุ่นแม้จะได้ชื่อว่าทรงอำนาจอธิปไตย แต่ในทางข้อเท็จจริงและในทางกฎหมาย พระมหากษัตริย์ แม้เป็นประมุขของรัฐ ก็มิได้เป็นประมุขหรือศูนย์รวมแห่งระบอบการปกครอง เพราะอำนาจการปกครองนั้นแท้จริงอยู่ที่รัฐสภา

โดยเฉพาะสหราชอาณาจักรหรืออังกฤษนั้น แม้พระมหากษัตริย์จะมีมาโดยโบราณราชประเพณี แต่นับแต่เกิดสงครามกลางเมืองจนมีการสำเร็จโทษกษัตริย์ในศตวรรษที่ ๑๗ แล้ว พระมหากษัตริย์ก็เป็นแต่เพียงองค์กรหนึ่งที่รัฐสภาตั้งขึ้นหรือรับรองไว้ตามกฎหมาย โดยกำหนดไว้แน่ชัดว่าจะทรงใช้อำนาจการปกครองได้เพียงเท่าที่ได้รับคำแนะนำและยินยอมจากที่ปรึกษาของพระองค์ ซึ่งได้แก่รัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญเท่านั้น

สำหรับญี่ปุ่นนั้น หลังจากสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่สอง รัฐธรรมนูญของญี่ปุ่นซึ่งร่างขึ้นโดยรัฐบาลสหรัฐอเมริกาและได้รับการรับรองและประกาศใช้โดยสภาผู้แทนราษฎรของญี่ปุ่นเมื่อ ค.ศ. ๑๙๔๗ ก็กำหนดไว้โดยชัดแจ้งในมาตรา ๑ ว่า องค์พระจักรพรรดิทรงเป็นสัญลักษณ์ของรัฐและสัญญลักษณ์แห่งความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของชนชาวญี่ปุ่น ในมาตรา ๓ ได้จำกัดพระราชอำนาจไว้โดยแจ้งชัดว่า การดำเนินพระราชกรณียกิจใด ๆ เกี่ยวกับกิจการของรัฐจะต้องได้รับคำแนะนำและยินยอมจากคณะรัฐมนตรี และคณะรัฐมนตรีเป็นผู้รับผิดชอบในกิจการนั้น ๆ อีกทั้งในมาตรา ๔ ก็ยังสำทับไว้ด้วยว่า พระจักรพรรดิทรงมีพระราชอำนาจเพียงเท่าที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ และไม่มีพระราชอำนาจใด ๆ เกี่ยวกับกิจการของรัฐบาล จากนั้นในมาตรา ๖ ก็กำหนดต่อไปว่า การแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีเป็นไปตามที่สภาผู้แทนราษฎรกราบบังคมทูล และการแต่งตั้งประธานศาลฎีกาเป็นไปที่คณะรัฐมนตรีกราบบังคมทูล อนึ่ง ในมาตรา ๗ นั้น แม้จะรับรองให้องค์จักรพรรดิทรงใช้พระราชอำนาจในการดำเนินราชกิจต่าง ๆ เช่นการประกาศใช้กฎหมาย การเปิดประชุมสภา กำหนดให้มีการเลือกตั้ง ลงนามในสนธิสัญญา การประกอบพระราชพิธีต่าง ๆ ฯลฯ ตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ในนามของปวงชนชาวญี่ปุ่นก็ตาม รัฐธรรมนูญก็จำกัดไว้ด้วยว่า พระราชกรณียกิจเหล่านี้ย่อมมีได้ตามคำแนะนำและความยินยอมของคณะรัฐมนตรี และที่สำคัญองค์พระจักรพรรดิไม่ทรงมีพระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษ หรือพระราชอำนาจในการยับยั้งกฎหมายแต่อย่างใด

ในกรณีของประเทศไทยนั้น นับตั้งแต่ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ. ๒๔๗๕ เป็นต้นมา ได้มีการรับรองหลักอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนไว้อย่างแจ้งชัด (มาตรา ๑) แต่ขณะเดียวกันก็ยืนยันว่า พระมหากษัตริย์เป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยแทนปวงชน ร่วมกันกับองค์กรอื่น ๆ อันได้แก่สภาผู้แทนราษฎร คณะรัฐมนตรี และศาล (มาตรา ๒) และรับรองหลักความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันและถ่วงดุลกันระหว่างพระมหากษัตริย์กับองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตย โดยมีพระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขแห่งรัฐเป็นศูนย์กลางไว้อย่างแจ้งชัด ว่ากษัตริย์เป็นประมุขสูงสุดของประเทศ พระราชบัญญัติก็ดี คำวินิจฉัยของศาลก็ดี การอื่น ๆ ซึ่งจะมีกฎหมายระบุไว้โดยเฉพาะก็ดี จะต้องกระทำในนามของกษัตริย์ (มาตรา ๔) แต่การกระทำของพระมหากษัตริย์จะมีผลก็ต่อเมื่อมีผู้สนองพระบรมราชโองการ (มาตรา ๗)

หลักการทำนองเดียวกันนี้ยังปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. ๒๔๗๕ ที่ว่า อำนาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชนชาวสยาม พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุข ทรงใช้อำนาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ (มาตรา ๒) และต่อมาในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๔๙๒ จึงมีการตราไว้อีกว่า ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตย มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข (มาตรา ๒) และนับแต่นั้นมา หลักสองประการที่ว่า หนึ่ง ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข และสอง อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาลตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ ก็เป็นหลักที่ดำรงอยู่ในรัฐธรรมนูญทุกฉบับเรื่อยมา ตราบจนกระทั่งทุกวันนี้

อนึ่ง แม้จะมีการรับรองว่า ผู้แทนราษฎรเป็นผู้แทนปวงชนชาวไทยทั้งหมด มิใช่แทนเฉพาะผู้ที่ลงคะแนนเลือกตั้งตน และต้องปฏิบัติหน้าที่ด้วยความสุจริต โดยไม่ตกอยู่ใต้อาณัติใด ๆ ดังที่มีมาตามมาตรา ๒๐ แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ ๒๔๗๕ และสืบเนื่องมาจนกระทั่งปัจจุบัน ก็เป็นแต่เพียงรับรองฐานะผู้แทนปวงชนในการใช้อำนาจนิติบัญญัติและอำนาจตรวจสอบถ่วงดุลการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาล ไม่ใช่รับรองให้ใช้อำนาจอธิปไตยของปวงชน ดังเช่นอำนาจของพระมหากษัตริย์

หากเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญในบางประเทศที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตย โดยรับรองไว้อย่างแจ้งชัดในรัฐธรรมนูญว่า อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนทำนองเดียวกับของไทย อย่างเช่นที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญของประเทศในโลกตะวันตก เช่นเยอรมัน และฝรั่งเศสในยุคสาธารณรัฐแล้ว เราจะพบว่า การวางบทบัญญัติเกี่ยวกับการใช้อำนาจอธิปไตยในรัฐธรรมนูญของเยอรมันและฝรั่งเศสแตกต่างจากของไทยในสาระสำคัญ

รัฐธรรมนูญของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมัน พ.ศ. ๒๔๙๒ ซึ่งถือว่าเป็นรัฐธรรมนูญต้นแบบของโลกฉบับหนึ่ง ที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๐ (๒) ว่า
“อำนาจอธิปไตยมาจากปวงชน ปวงชนเป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยผ่านการเลือกตั้ง และการลงคะแนนเสียงอย่างอื่น และผ่านองค์กรโดยเฉพาะฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายตุลาการ”

รัฐธรรมนูญของสาธารณรัฐฝรั่งเศส พ.ศ. ๒๕๐๑ ก็บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ ว่า“อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชน ปวงชนใช้อำนาจอธิปไตยผ่านผู้แทนราษฎร”

แน่นอนว่าประธานาธิบดีของเยอรมันและฝรั่งเศสซึ่งเป็นประมุขแห่งรัฐนั้น แม้รัฐธรรมนูญจะรับรองให้เป็นผู้มีอำนาจประกาศใช้กฎหมาย อาจยับยั้งกฎหมายขององค์กรฝ่ายนิติบัญญัติได้ และมีเอกสิทธิ์ในการให้อภัยโทษ อันเป็นการถ่วงอำนาจฝ่ายนิติบัญญัติ และให้ความเมตตาธรรมแก่ผู้ต้องคำพิพากษาตามเหตุอันควร เช่นเดียวกับที่เป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ไทย แต่ประธานาธิบดีในประเทศทั้งสอง ก็ล้วนเป็นผู้แทนปวงชนผ่านการเลือกตั้ง ส่วนพระมหากษัตริย์ของไทยไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง แต่มาตามจารีตประเพณี การที่รัฐธรรมนูญรับรองให้ทรงมีพระราชอำนาจเช่นนี้ อธิบายได้อย่างเดียวว่า เป็นการเชื่อมโยงปวงชนกับพระมหากษัตริย์เข้าด้วยกัน ทำให้พระมหากษัตริย์มีความชอบธรรมในการใช้อำนาจอธิปไตยของปวงชน โดยสะท้อนออกมาในทางกฎหมายว่า พระมหากษัตริย์ทรงสถานะเป็นผู้แทนปวงชนทางจารีตประเพณี ทางคุณธรรม และทางวัฒนธรรมอันดี อันเป็นรากฐานของระบบกฎหมาย ความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของชาติ และเป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยของปวงชน ในเชิงกำกับและถ่วงดุลการใช้อำนาจขององค์กรต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ แต่ขณะเดียวกันก็ไม่ได้ทรงพระราชอำนาจตามอำเภอใจ แต่เป็นไปตามกฎหมาย และย่อมถ่วงดุลได้โดยผู้มีอำนาจหน้าที่สนองพระบรมราชโองการเช่นกัน

สถานะความเป็นรัฎฐาธิปัตย์ของพระมหากษัตริย์ตามรัฐธรรมนูญของไทย ยังปรากฏให้เห็นในหลักการสำคัญที่เป็นหลักแสดงสาระสำคัญของรัฐธรรมนูญ ซึ่งแสดงความคงอยู่ของรัฐธรรมนูญไว้ในบทบัญญัติที่วางข้อจำกัดการเปลี่ยนแปลงแก้ไขรัฐธรรมนูญไว้ใน มาตรา ๒๙๑ (๑) ตอนท้ายที่กำหนดว่า “ญัติติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปของรัฐจะเสนอมิได้”

นั่นหมายความว่า การเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐไปเป็นรูปแบบอื่นใด นอกจากรูปแบบราชอาณาจักร อันเป็นรัฐที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขของรัฐ หรือระบอบการปกครองอื่นใด อันนอกเหนือไปจากระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ย่อมมีผลเป็นการล้มล้างหรือการทำให้รัฐธรรมนูญนี้เสียสภาพไป พระมหากษัตริย์ในฐานะที่เป็นทั้งประมุขของรัฐ และประมุขของระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยจึงเป็นหลักที่สะท้อนให้เราเห็นได้ว่า พระมหากษัตริย์เป็นศูนย์รวม เป็นสาระสำคัญสูงสุดที่แสดงออกในรูปแบบของรัฐและระบอบการปกครองตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันพร้อมกันไป

๗. พระมหากษัตริย์ไทยทรงเป็นรัฎฐาธิปัตย์ตามข้อเท็จจริง
รัฐเป็นชุมชนทางการเมือง หรือองค์การจัดตั้งทางการเมืองขั้นสูงสุดในดินแดนแต่ละประเทศซึ่งเกิดขึ้นจากการที่สมาชิกแห่งชุมชนนั้นได้เข้าร่วมกันเป็นปึกแผ่น ภายใต้เจตจำนงในการจัดให้มีระเบียบแบบแผนทางการเมืองการปกครอง ถึงขนาดที่มีทั้งความสามารถและมีอำนาจหน้าที่ในการจัดระเบียบการปกครองอย่างเป็นกิจจะลักษณะ โดยไม่ตกอยู่ในอาณัติของอำนาจอื่นใดในรูปของการตรากฎหมายและกฎเกณฑ์ทางสังคม โดยมีการบังคับใช้อย่างมีแบบแผน

ในทางประวัติศาสตร์ การตั้งอำนาจการปกครองแผ่นดินอย่างเป็นกิจจะลักษณะ เป็นผลจากการที่ผู้นำองค์กรทางการเมืองร่วมกันกับสมาชิกขององค์กรนั้นสถาปนาอำนาจปกครองขึ้นเป็นแบบแผน แล้วบุคคลอื่น ๆ ให้การยอมรับนับถือแบบแผนนั้น และเข้าร่วมกันเป็นปึกแผ่นแน่นหนา เหนือดินแดนแห่งหนึ่งแห่งใดที่รวมเรียกว่าประเทศ อำนาจนี้ในทางความคิดดั้งเดิมที่ยอมรับนับถือกันมาในวัฒนธรรมไทย ถือว่าเป็น “อำนาจตั้งแผ่นดิน” ตามหลัก “อเนกชนนิกรสโมสรสมมติ” ในคัมภีร์พระธรรมศาสตร์ซึ่งถือว่าเป็นบ่อเกิดแห่งกฎหมายไทยมาแต่ดั้งเดิม โดยมีผู้นำที่ได้รับการยกย่องจากปวงชนให้ถืออำนาจปกครองเรียกว่าเป็น “มหาสมมุติราช” หรือพระมหากษัตริย์นั่นเอง

การตั้งแผ่นดินสุโขทัย อยุธยา กรุงธนบุรี และรัตนโกสินทร์ ล้วนแล้วแต่เป็นไปตามกรอบแนวคิดนี้

ด้วยเหตุนี้เมื่อถึงคราวเปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดิน จากระบอบการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชมาเป็นการปกครองแบบกษัตริย์อยู่ใต้รัฐธรรมนูญ จึงมีการอาศัยแนวคิดเรื่องอำนาจตั้งแผ่นดินในฐานะที่เป็นอำนาจของปวงชนที่แสดงออกโดยสมมุติผ่านทางพระมหากษัตริย์เป็นรากฐานในการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๔๗๕ และเป็นที่ยอมรับกันว่า อำนาจของประชาชนที่แสดงออกผ่านทางพระมหากษัตริย์นี้ เป็นอำนาจดั้งเดิม ตั้งอยู่ตามธรรมชาติ ดำรงอยู่ด้วยตนเอง มีอยู่ก่อน ดำรงอยู่นอกและอยู่เหนือรัฐธรรมนูญ เป็นอำนาจที่สถาปนาการปกครองตามรัฐธรรมนูญขึ้น และอำนาจของปวงชนที่แสดงออกโดยสมมุติผ่านทางพระมหากษัตริย์จึงนับได้ว่า เป็นรากฐานของระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขนั่นเอง

อำนาจของปวงชนหรือเอนกชนนิกรสโมสรสมมติที่แสดงออกผ่านพระมหากษัตริย์หรือมหาสมมุติราชในฐานะที่เป็นอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญนี้ เป็นรากฐานแห่งการปกครอง เป็นอำนาจที่อยู่นอกและอยู่เหนือรัฐธรรมนูญ และเป็นอำนาจเปลี่ยนแปลงแก้ไขหรือแม้จะล้มล้างรัฐธรรมนูญเสียก็ได้ แต่ก็ไม่ใช่อำนาจจะทำอะไรตามอำเภอใจ เพราะเป็นอำนาจที่ยังต้องผูกพันตามหลักความเป็นธรรมตามกฎหมายธรรมชาติ ปวงชนที่แสดงออกโดยพระมหากษัตริย์ในฐานะรัฎฐาธิปัตย์จึงดำรงอยู่เหนือสิ่งอื่นใด ในขณะที่ประชาชนแต่ละคนย่อมได้รับความคุ้มครองและอยู่ใต้บังคับของรัฐธรรมนูญและกฎหมาย

สถานะของพระมหากษัตริย์ หรือมหาสมมุติราชนี้ ดำรงอยู่ได้ในทางข้อเท็จจริงในฐานะที่เป็นผู้ทรง “ราชทัณฑ์” หรือประมุขของระบอบการปกครองซึ่งเป็นผู้มีอำนาจสูงสุดในการใช้อำนาจบังคับเหนือประชาชนให้เป็นไปตามกฎหมาย และเหนืออริราชศัตรู จึงดำรงสถานะเป็นจอมทัพ และผู้รับคำปฏิญาณสาบานตนของผู้ถืออำนาจสำคัญในบ้านเมืองสืบต่อมาแต่โบราณ แต่ทั้งนี้ก็โดยควบคู่ไปกับการที่พระมหากษัตริย์ต้องทรงตั้งอยู่ใน “ราชธรรม” ซึ่งประกอบด้วยธรรม ๔ ประการ คือการทำนุบำรุงสมณชีพราหมณ์ให้ทรงศีลและทรงสติปัญญาในบ้านเมืองไว้โดยชอบ การทำนุบำรุงเศรษฐกิจของบ้านเมืองโดยชอบ การจัดสรรทรัพยากรแก่คนทั้งหลายตามส่วนที่ควรจะได้โดยชอบ และการปกป้องบ้านเมืองไม่ให้ตกอยู่ใต้อำนาจของอธรรม หรืออำนาจมิจฉาทิฎฐิทั้งปวง

หลังจากการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๔๗๕ เป็นต้นมา มีการระงับใช้ ล้มล้างและประกาศใช้รัฐธรรมนูญอีกหลายครั้ง การดำเนินการทั้งหมดล้วนแล้วแต่อาศัยกรอบแนวคิดหรือข้ออ้างว่าเป็นการกระทำโดยปวงชน หรือเพื่อประโยชน์ของปวงชน โดยแสดงเจตนาออกมาผ่านทางพระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขของรัฐและประมุขของระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยเสมอมา แบบแผนในการยึดอำนาจการปกครอง หรือแม้การคัดค้านต่อต้านอำนาจการปกครองที่เป็นทรราช ไปจนกระทั่งการจัดแบบแผนการปกครองขึ้นใหม่ ล้วนแล้วแต่แสดงออกตามกรอบแนวคิดนี้

ในภาวะที่มีเหตุจำเป็นที่จะต้องป้องปัดบำบัดภยันตรายอันมีมาโดยฉุกเฉิน หรือในภาวะจำเป็นอันไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ หรือในยามที่ต้องใช้อำนาจสูงสุดในการแก้ไขปัญหาบ้านเมือง พระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขของระบอบการปกครอง และในฐานะประมุขของรัฐ หรือในฐานะที่ทรงเป็นรัฎฐาธิปัตย์ในนามของปวงชน ก็ย่อมจะเป็นองค์กรผู้ใช้อำนาจสูงสุดนี้ ทั้งในทางกฎหมาย และในทางข้อเท็จจริง ทั้งนี้ไม่ว่าจะเป็นไปตามรัฐธรรมนูญ หรือในฐานะผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญในนามของปวงชนชาวไทย

การปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข คือการปกครองที่ปวงชนกับพระมหากษัตริย์เป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน โดยพระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขของระบอบการปกครองนี้ เป็นองค์กรผู้ใช้อำนาจสูงสุดที่แสดงเจตจำนงออกมาในนามของปวงชน

ทั้งนี้โดยในยามปกติย่อมมีอำนาจตามรัฐธรรมนูญ และในยามวิกฤติ หรือในยามฉุกเฉินย่อมมีพระราชอำนาจที่จะทรงใช้อำนาจสูงสุดในฐานะผู้สถาปนารัฐธรรมนูญในนามของปวงชนเพื่อประโยชน์สุขของปวงชน ตามที่องค์กรประมุขของรัฐ และประมุขของระบอบการปกครองจะทรงเห็นว่าเหมาะสม ควรแก่เหตุตามกาละ และเทศะนั้น ๆ