คุณค่าและมูลค่าความเขียวที่บางกระเจ้า

"น่าเสียดายที่ในปัจจุบัน การวางแผนในการที่จะเปลี่ยนคุณค่ามาเป็นมูลค่าในพื้นที่บางกระเจ้า ยังขาดการเอาจริงเอาจังจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ทำให้เรายังเห็นพื้นที่สีเขียวที่เป็น “เขียวเฉยๆ” ถูกปล่อยทิ้งไว้รกร้างในหลายๆ จุดของบางกระเจ้า ทั้งในส่วนที่ดินของเอกชน และในส่วนที่ดินที่รัฐได้เวนคืนไปแล้ว ทำให้ชาวบ้านบางกระเจ้าแทบจะไม่ได้รับประโยชน์จาก “มูลค่า” ความเขียวที่ตนรักษาไว้เลย"

ผมมักย้ำกับลูกศิษย์เสมอว่า ทุกมูลค่ากำเนิดมาจากคุณค่าใดคุณค่าหนึ่ง (หรือหลายคุณค่าประกอบกัน) เพียงแต่บางคุณค่าอาจเปลี่ยนเป็นมูลค่าได้โดยตรง โดยผ่านการซื้อขายในระบบตลาด แต่บางคุณค่าอาจต้องใช้กระบวนการที่ซับซ้อนและเข้าใจยากกว่านั้นในการเปลี่ยนมาเป็นมูลค่า ขณะเดียวกัน บางคุณค่าอาจเกิดขึ้นและสามารถเปลี่ยนเป็นมูลค่าได้ในชั่วระยะเวลาหนึ่ง แต่บางคุณค่าก็อาจดำรงอยู่และเป็นที่ต้องการของผู้คนในระยะยาว

เช่นเดียวกับพื้นที่บางกระเจ้า พื้นที่อนุรักษ์ขนาดใหญ่ที่ใกล้กรุงเทพฯ มากที่สุด ซึ่งกำลังเป็นที่หมายตาของนักลงทุน ทำให้มูลค่าของที่ดินในบางกระเจ้าเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว หากเราถามว่า ทำไมมูลค่าของที่ดินในบางกระเจ้าจึงเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว คำตอบง่ายๆ ก็คือ “ความเขียว” ของพื้นที่ ซึ่งกำลังเป็นสิ่งที่หายากของสังคมเมืองนั่นเอง (ลองชมภาพประกอบ)
แต่คุณค่าของ “ความเขียว” ของบางกระเจ้าจะดำรงอยู่ (และแปรเปลี่ยนเป็นมูลค่า) ได้นั้น ก็จำเป็นต้องรักษาพื้นที่สีเขียวไว้ให้ได้ เพราะหากเจ้าของที่ดินพากันเปลี่ยนการใช้ประโยชน์ของที่ดินไปเป็นอย่างอื่น ในไม่ช้า ความเขียวของบางกระเจ้าก็จะลดค่าลง และนำไปสู่การลดมูลค่าลงในที่สุด เพราะฉะนั้น จึงเป็นเรื่องที่สมควรแล้วที่ภาครัฐจำเป็นต้องใช้กติกาผังเมืองในการเข้ามาควบคุมการใช้ประโยชน์พื้นที่ในบางกระเจ้า เพื่อรักษาความเขียวของพื้นที่เอาไว้ให้ได้

แต่ปัญหาในทางเศรษฐศาสตร์มันเกิดขึ้น เนื่องจากในด้านหนึ่ง คนภายนอกจำนวนหนึ่งก็ต้องการเข้าไปใช้ประโยชน์จากคุณค่าความเขียวในพื้นที่บางกระเจ้า คนกลุ่มนี้จึงต้องการเข้าไปซื้อที่ดิน และเปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดินมาเป็นบ้านพักอาศัยสุดหรู หรือที่พักเพื่อการท่องเที่ยวก็แล้วแต่ ขณะเดียวกัน คนภายในบางกระเจ้าเองก็ไม่ค่อยได้ประโยชน์ในเชิงมูลค่าจากพื้นที่สีเขียวที่ตนถือครองอยู่ เพราะไม่สามารถเปลี่ยนคุณค่าความเขียวมาเป็นมูลค่าได้ ยกเว้นแต่ว่า ตนจะขายที่ดินนั้นไป เมื่อองค์ประกอบทั้งสองด้านมาพบกัน การซื้อขายที่ดินเพื่อปรับเปลี่ยนการใช้ประโยชน์ที่ดินในบางกระเจ้าจึงเกิดขึ้นโดยทั่วไปในพื้นที่

อย่างไรก็ดี ข้อกำหนดเดิมของผังเมืองเดิมกำหนดให้สามารถเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินได้ไม่เกินร้อยละ 5 ของพื้นที่ในแต่ละบริเวณ ทำให้ที่ผ่านมาการเปลี่ยนมือของที่ดินในบางกระเจาทำได้จำกัด เพราะถึงจะเปลี่ยนมือได้ แต่ก็ยังไม่สามารถเข้าไปเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ของที่ดินได้ จนกว่าจะมีการเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขของผังเมืองที่ยอมให้มีการใช้ประโยชน์อื่นๆ ในพื้นที่อนุรักษ์ได้มากขึ้น ดังนั้น จึงมี “มือที่มองไม่เห็น” ผลักดันให้ผังเมืองขยายข้อกำหนดการเปลี่ยนแปลงการใช้พื้นที่นี้จากร้อยละ 5 ให้เป็นร้อยละ 15 ของพื้นที่อนุรักษ์ แน่นอนว่า การเปลี่ยนแปลงนี้จะมีผลต่อการเพิ่มขึ้นของมูลค่าที่ดินในบางกระเจ้าตามความต้องการซื้อของคนภายนอกกลุ่มใหม่ๆ ที่ต้องการเข้ามาสัมผัสกับคุณค่า “ความเขียว” ของบางกระเจ้า

ดังนั้น คนที่ได้ประโยชน์จากการเปลี่ยนแปลงกติกาผังเมืองครั้งนี้ ก็คือ คนที่จะสามารถเปลี่ยนการใช้ประโยชน์ที่ดินในพื้นที่ร้อยละ 15 ซึ่งแน่นอนว่า ส่วนหนึ่งก็คือ คนในพื้นที่บางกระเจ้าเองที่อาจจะสร้างที่พักอาศัยหรือที่ขายของเล็กๆน้อยๆ แต่คนอีกส่วนหนึ่ง ซึ่งน่าจะเป็นส่วนใหญ่มากกว่าคือ คนที่จะเข้ามาซื้อที่ดินและเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินตามความประสงค์ของตน และคนในพื้นที่ที่ขายที่ดินและได้รับประโยชน์จากมูลค่าความเขียวผ่านการขายที่ดินดังกล่าว

แต่สิ่งที่ไม่ค่อยได้คิดกันก็คือ มูลค่าความเขียวที่จะเกิดขึ้นในพื้นที่ร้อยละ 15 นั้น เกิดมาจากคุณค่าของความเขียวของพื้นที่ร้อยละ 85 ที่เหลือ ซึ่งยังคงเป็นพื้นที่อนุรักษ์ ลองนึกกันแบบสุดขั้วดูว่า หากเรายอมให้พื้นที่บางกระเจ้าทั้งหมดเปลี่ยนเป็นพื้นที่เมืองได้เต็มที่ คุณค่าและมูลค่าความเขียวของบางกระเจ้าคงลดลงและหมดไปอย่างรวดเร็ว เพราะฉะนั้น กลายเป็นว่า ประโยชน์จาก “มูลค่า” ความเขียวในพื้นที่ร้อยละ 15 นั้น เกิดมาจากการดำรง “คุณค่า” ความเขียวของคนที่ถือครองพื้นที่ร้อยละ 85 โดยคนที่อยู่ในพื้นที่ร้อยละ 85 จะไม่สามารถได้รับประโยชน์ในเชิงมูลค่า เพราะไม่สามารถเปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดินได้ เนื่องจากกฎหมายผังเมืองระบุว่า ต้องรักษาที่ดินไว้เพื่อการอนุรักษ์

ฉะนั้น ผู้ที่ได้รับประโยชน์จึงมีลักษณะของผู้ที่ได้รับ “ส้มหล่น” หรือ windfall gain (หมายถึง ผลประโยชน์ที่ลมพัดพามาตกตรงหน้าพอดี) จากการเปลี่ยนกติกาครั้งนี้ เพราะเป็นผู้ที่สามารถเข้าไปสัมผัสคุณค่าและครอบครองมูลค่าความเขียว จากการดูแลรักษาของคนในพื้นที่ร้อยละ 85 ที่เหลือ โดยที่ตนเองไม่ต้องทำอะไร (แถมตนเองยังทำให้พื้นที่สีเขียวลดลงอีก) จึงเข้าข่ายกินแรงเพื่อน หรือที่ภาษาเศรษฐศาสตร์เรียกว่าเป็น free-rider (หมายถึง พวกชอบแอบขึ้นรถฟรี) หรือโดยที่คนส่วนหนึ่งอาจไม่ได้ตั้งใจจะทำเช่นนั้นแต่อย่างใด

สถานการณ์เช่นนี้เกิดขึ้นเนื่องจากความบกพร่องของระบบตลาดในการที่จะเปลี่ยนแปลงคุณค่าความเขียวมาเป็นมูลค่า เพราะระบบตลาดที่ดูเหมือนจะทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ (ในแง่การซื้อขายแลกเปลี่ยน) คือ ตลาดที่ดิน ผู้คนจึงต้องนำคุณค่าความเขียวของตน (หรือคุณค่าความเขียวที่ตนอยากได้-ในกรณีของผู้ซื้อ) มาผ่านการซื้อขายเปลี่ยนมือและเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ของที่ดินเป็นหลัก โดยระบบตลาดเองก็ไม่ได้คำนึงถึงการชดเชยให้กับผู้ที่รักษาพื้นที่สีเขียวเอาไว้ หรือพูดแบบวิชาการก็คือ คุณค่าความเขียวในพื้นที่อนุรักษ์นั้นเป็นผลประโยชน์ภายนอกที่ไม่ได้อยู่ในการตัดสินใจของผู้ซื้อและผู้ขาย (หรือเป็น positive externality) ทั้งที่ คุณค่าความเขียวนั้นเป็นแรงจูงใจสำคัญให้คนเข้ามาซื้อที่ดินหรือเข้ามาใช้ประโยชน์ในพื้นที่

เมื่อเป็นเช่นนี้ การขยายสัดส่วนการเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินจากร้อยละ 5 เป็นร้อยละ 15 จึงมิได้ช่วยอะไร มิได้ช่วยให้การอนุรักษ์พื้นที่สีเขียวดีขึ้น และยังมิได้ช่วยให้ความเป็นธรรมทางสังคม (ในพื้นที่บางกระเจ้า) ดีขึ้นแต่อย่างใด ถ้าเช่นนั้น แล้วเราจะทำเช่นใด?

สมมติว่า เรายอมรับว่าอาจจะต้องยอมให้มีการเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ของที่ดินในบางกระเจ้าได้บ้าง (จะเป็นร้อยละ 5 เหมือนเดิม หรือร้อยละ 10 หรือร้อยละ 15 ของพื้นที่อนุรักษ์นั่นค่อยว่ากัน) เราก็คงจำเป็นต้องใช้กลไกทางภาษีในการเข้ามาจัดการเพื่อแบ่งสรรประโยชน์ของผู้ที่ได้รับประโยชน์จากการเปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดินมาเป็น “มูลค่า” สำหรับผู้ที่ยังดูแลรักษาคุณค่าของความเขียวนั้นไว้ (ให้คนที่ได้รับประโยชน์เชยชม) โดยที่เขาเองก็ไม่ได้รับมูลค่าใดๆ ผ่านระบบตลาด

บางท่านอาจแย้งว่า มีการเก็บภาษีในการซื้อขายหรือโอนที่ดินอยู่แล้ว ผมก็ขอชี้แจง 2 ประการว่า ประการแรก ผมเห็นด้วยที่เราควรเก็บภาษีส่วนที่เพิ่มขึ้นนี้ผ่านการซื้อขายที่ดิน แต่ควรจะต้องจัดสรรส่วนที่จะต้องเก็บเพิ่มขึ้นนี้มาให้กับผู้ที่ดูแลรักษาพื้นที่สีเขียวไว้ เพื่อเป็นแรงจูงใจและเป็นเงินทุนในการดูแลรักษาพื้นที่สีเขียวของพื้นที่บางกระเจ้า ไม่ใช่ส่งเข้าคลังหลวงแล้วหายออกไปนอกพื้นที่เหมือนที่ผ่านมา

ประการที่สอง ในเชิงรูปธรรม กิจกรรมที่จะทำให้พื้นที่สีเขียวลดลง ไม่ใช่การซื้อขายที่ดิน แต่เป็นการเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดิน (หมายถึง บางคนอาจซื้อมาเก็บไว้ แต่ยังไม่เปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดิน) ดังนั้น เราจึงต้องเก็บภาษีพิเศษส่วนนี้เพิ่มขึ้นด้วย โดยควรเก็บเป็นรายปี เพื่อนำประโยชน์ส่วนนี้มาจัดสรรให้กับการรักษาพื้นที่สีเขียวในบางกระเจ้า ทั้งนี้ เราสามารถแยกอัตราการเก็บภาษีการใช้ที่ดินผิดประเภทได้หลายลักษณะเช่น ถ้าเป็นบ้านอยู่อาศัยของผู้ที่มีภูมิลำเนาอยู่ในพื้นที่บางกระเจ้าก็เก็บในอัตราต่ำ แต่ถ้าเป็นบ้านเรือนของผู้ที่เข้ามาซื้อที่ดินซึ่งเป็นพื้นที่สีเขียวก็เก็บในอัตราที่สูงขึ้น และจะเก็บสูงขึ้นสำหรับผู้ที่ใช้ประโยชน์ในเชิงพาณิชย์และไม่ได้เป็นผู้ที่ภูมิลำเนาอยู่ในพื้นที่บางกระเจ้า เป็นต้น

นอกจากการใช้กลไกทางภาษีแล้ว เรายังควรให้ความสำคัญกับการสร้างมูลค่าจาก “ความเขียว” ในรูปแบบต่างๆ ตลาดน้ำบางน้ำผึ้ง และท่องเที่ยงเชิงนิเวศวัฒนธรรมที่มีอยู่บ้างในพื้นที่คือ รูปธรรมสำคัญของการแปลง “คุณค่า” ให้เป็น “มูลค่า” และเป็นมูลค่าที่กระจายตัวไปสู่ผู้คนจำนวนมากในพื้นที่บางกระเจ้า มากกว่าการซื้อขายที่ดิน และทีสำคัญคือ ยังเป็น “มูลค่า” ที่เป็นแรงจูงใจให้รักษาพื้นที่สีเขียวเอาไว้ ไม่ใช่มูลค่าที่เร่งผลักดันให้มีการขายพื้นที่สีเขียวออกไป ดังเช่นที่เห็นกันอยู่ในปัจจุบัน

น่าเสียดายที่ในปัจจุบัน การวางแผนในการที่จะเปลี่ยนคุณค่ามาเป็นมูลค่าในพื้นที่บางกระเจ้า ยังขาดการเอาจริงเอาจังจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ทำให้เรายังเห็นพื้นที่สีเขียวที่เป็น “เขียวเฉยๆ” ถูกปล่อยทิ้งไว้รกร้างในหลายๆ จุดของบางกระเจ้า ทั้งในส่วนที่ดินของเอกชน และในส่วนที่ดินที่รัฐได้เวนคืนไปแล้ว ทำให้ชาวบ้านบางกระเจ้าแทบจะไม่ได้รับประโยชน์จาก “มูลค่า” ความเขียวที่ตนรักษาไว้เลย ทั้งนี้ หากมีการวางแผนการพัฒนาพื้นที่บางกระเจ้าอย่างจริงจัง เราจะสามารถสร้างสรรค์คุณค่าใหม่ในบางกระเจ้าได้อีกมาก (โดยไม่จำเป็นต้องเปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดิน) โดยเฉพาะในแง่ของการท่องเที่ยว สุขภาพ และการศึกษาเรียนรู้ และนั่นก็จะเป็นที่มาของ “มูลค่า” ของผู้ที่รักษาคุณค่า “ความเขียว” เอาไว้ได้อีกหลายช่องทางเลยทีเดียว

กล่าวโดยสรุป ในแง่เศรษฐศาสตร์ โจทย์ที่สำคัญที่สุดของการรักษาพื้นที่สีเขียวของบางกระเจ้าก็คือ การสร้างกลไกที่สามารถแปลงคุณค่าความเขียวมาเป็นมูลค่าสำหรับผู้ที่รักษาพื้นที่สีเขียว โดยไม่จำเป็นต้องเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดิน มิใช่ปล่อยให้ต่างฝ่ายต่างเร่งกันไปปรับเปลี่ยนลักษณะการใช้ประโยชน์จากที่ดิน เพื่อจะได้เป็นหนึ่งในร้อยละ 15 ที่ผังเมืองอนุญาตให้ แต่หากรัฐยังคิดไม่ออกหรือคิดไม่ตกว่าควรจะทำอย่างไร รัฐก็ไม่ควรรีบขยายเพดานการเปลี่ยนแปลงพื้นที่สีเขียวออกไป (เป็นร้อยละ 15) เพราะในที่สุด แล้วก็จะทำให้พื้นที่สีเขียวของบางกระเจ้าลดลงไป โดยผู้ที่ควรจะได้รับประโยชน์สูงสุดจากการรักษาพื้นที่สีเขียวไว้ ไม่ได้รับประโยชน์ใดๆ เลย

ที่มาจากfacebookDecharut Sukkumnoed