ความล้มเหลวของระบบกำกับตรวจสอบมหาวิทยาลัยราชภัฏ
อธิการบดีต้องไม่มีอำนาจผูกขาด แต่อยู่ได้ด้วยความเก่งและดี ถ้าทำได้เช่นนี้การพัฒนากลไกกำกับติดตามตรวจสอบของสภาฯ จึงจะพอเห็นผล มิเช่นนั้นเชื้อคอร์รัปชั่นจะยิ่งเจริญงอกงามกลืนกินมหาวิทยาลัยพังไปเป็น แห่ง ๆ
ช่วงนี้มีข่าวทุจริตคอร์รัปชั่นของมหาวิทยาลัยออกมาสู่สังคมบ่อย ๆ และมีมหาวิทยาลัยราชภัฏบางแห่งรอคิวเป็นข่าว สาเหตุสำคัญอย่างหนึ่งที่ทำให้เกิดการทุจริตคอร์รัปชั่นในมหาวิทยาลัยราชภัฏ(บางแห่ง) คือ ระบบกำกับติดตามตรวจสอบมหาวิทยาลัยล้มเหลว
การกำกับติดตามตรวจสอบ โดยเฉพาะด้านการเงินของมหาวิทยาลัยยังไม่มีประสิทธิภาพเพียงพอ เนื่องจากผู้บริหารคุมสภามหาวิทยาลัยและกระบวนการสรรหากรรมการสภาฯไว้ได้เต็มที่ และที่สำคัญมีปัญหาสองเรื่องต่อไปนี้คือ หนึ่งระบบบัญชีการเงินไม่ถูกต้องตามหลักบัญชี แม้ใช้ระบบบัญชี 3 มิติและ GFMIS แต่หน่วยงานที่มีรายได้ สามารถเล็ดลอดไปได้โดยการจดบันทึกด้วยมือให้เป็นไปตามต้องการก่อน สองการประเมินผลมหาวิทยาลัยและอธิการบดี ตามมาตรา 49-50 ของ พ.ร.บ.มหาวิทยาลัยราชภัฎ พ.ศ. 2547 ไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย ที่ต้องการให้ระบบประเมินเป็นเสมือน Audit Committee ของบริษัทโดยสมาชิกคณะกรรมการสามสี่คนได้มาจากกรรมการสภาฯ และผู้เชี่ยวชาญภายนอก ทำงานร่วมกับฝ่ายตรวจสอบภายในของมหาวิทยาลัยทุก 1-2 เดือน ประเมินมหาวิทยาลัยรอบด้านทุกหกเดือน และทุกปีมีผู้ตรวจสอบบัญชีภายนอก มาตรวจบัญชีการเงิน และรายงานผลตรงต่อสภามหาวิทยาลัย
ปัจจุบันมหาวิทยาลัยราชภัฏส่วนใหญ่ปฏิบัติตามมาตรา 49-50 เพียงแค่ประเมินรายปีแบบอะลุ้มอล่วยไม่เจาะลึกเรื่องการเงิน และส่วนใหญ่ผู้บริหารเลือกทีมประเมินเอง
กล่าวได้ว่า สภามหาวิทยาลัยยังไม่มีกลไกที่มีประสิทธิภาพในการกำกับติดตามตรวจสอบผู้บริหาร เมื่อสภาฯอนุมัติงบประมาณไปแล้ว ไม่สามารถติดตามตรวจสอบได้ว่า ผู้บริหารนำไปใช้อย่างมีประสิทธิภาพหรือไม่ ถ้าผู้บริหารทุจริตคอร์รัปชั่น สภาฯไม่มีกลไกรับรู้ จึงเกิดการทุจริตได้ง่ายๆ และวงเงินทุจริตมีขนาดใหญ่ (Grand corruption) กว่าการทุจริตของบุคคลากร(Petty corruption)
ขอยกตัวอย่างความล้มเหลวในการกำกับติดตามตรวจสอบมหาวิทยาลัยราชภัฏบางแห่งมาสามกรณี
กรณีที่หนึ่ง มหาวิทยาลัยราชภัฏแห่งหนึ่ง ตั้งหน่วยงาน A ขึ้นใหม่เป็นโครงการ(เพื่อเลี่ยงกฎหมายการแบ่งส่วนราชการ) มีวัตถุประสงค์จัดการศึกษาระดับปริญญาตรีถึงเอก ตามข้อบังคับหน่วยงาน A ได้รับงบประมาณปีละประมาณ 70% ของรายได้ที่หาได้ โดยต้องนำเงินรายได้ทั้งหมดส่งให้สภามหาวิทยาลัยจัดสรรกลับคืนหน่วยงาน A แต่ทางปฏิบัติไม่มีการนำเงินรายได้ 100% ไปให้สภาฯจัดสรร กลับแอบไปจัดสรรเองให้หน่วยงาน A จำนวน 70% ของรายได้ และอีก 30% อ้างว่าเก็บไว้ในคลัง ในแต่ละปีจะมีการตั้งงบประมาณให้สภาฯอนุมัติให้หน่วยงาน A อีกปีละประมาณ 50 ล้านบาท จากปีพ.ศ. 2553-2557 รวมเป็นเงินประมาณสองร้อยกว่าล้านบาท เงินจำนวนนี้ไม่ใช่รายได้ของหน่วยงาน A (เพราะรายได้ถูกแบ่งเป็น 70:30 ไปอยู่ในที่กำหนดแล้ว) เป็นรายได้จากส่วนอื่นของมหาวิทยาลัย และเงินจำนวนนี้ไปไม่ถึงหน่วยงาน A
ในบัญชีสามมิติของหน่วยงาน A บันทึกว่า งบประมาณของหน่วยงาน A คือเงินจำนวน 70% ของรายได้เท่านั้น ไม่พบงบประมาณที่สภามหาวิทยาลัยอนุมัติให้หน่วยงาน A จึงน่าสงสัยว่า “มหาวิทยาลัยนำเงินอะไรมาให้สภาฯอนุมัติให้หน่วยงาน A และเงินที่สภาฯอนุมัติและเบิกจ่ายแล้วไปอยู่ที่ไหน”
ข้อควรปฏิบัติต่อกรณีนี้ คือ เมื่อมีรายได้ของหน่วยงาน A เข้ามหาวิทยาลัย ผู้บริหารไม่มีสิทธิไปแตะหรือจัดการรายได้ เพราะเป็นเงินที่สภาฯยังไม่ได้อนุมัติ โดยต้องนำรายได้ดังกล่าวไปเป็นส่วนหนึ่งของงบประมาณรายได้เพื่อจัดสรรให้หน่วยงานต่าง ๆ ผู้บริหารต้องใช้เงินตามจำนวนที่สภาฯอนุมัติเท่านั้น
กรณีที่สอง มหาวิทยาลัยราชภัฏแห่งหนึ่งสร้างเรือนไทยในสระน้ำ ราคาประมาณสิบห้าล้านบาท โดยใช้งบประมาณฟื้นฟูน้ำท่วมปี 2554 งบประมาณนี้มีวัตถุประสงค์ใช้เพื่อซ่อมแซม บำรุงรักษาครุภัณฑ์ที่เสียหายจากน้ำท่วมเท่านั้น การนำไปก่อสร้างเรือนไทยขึ้นใหม่ไม่น่ากระทำได้ ถ้าไม่ได้ตกลงทำสัญญาใหม่กับสำนักงบประมาณ ภายหลังผู้บริหารยอมรับต่อสภาฯและ สตง.ว่าใช้งบประมาณน้ำท่วม จากแผนงานปรับปรุงภูมิทัศน์ที่ประกอบด้วย 7 โครงการเป็นเงิน 38.5 ล้านบาทแต่ไม่ปรากฏรายการก่อสร้างเรือนไทย การสร้างเรือนไทยอาจเป็นการทำผิดวินัยทางการเงิน แต่การนำงบประมาณมาจากแผนงานปรับปรุงภูมิทัศน์มาสร้างเรือนไทย นั้นหมายความว่า มีการแจ้งเท็จหรือมีการทุจริตในแผนงานปรับปรุงภูมิทัศน์ใช่หรือไม่
กรณีที่สาม มหาวิทยาลัยราชภัฏแห่งหนึ่ง นำรายชื่อพนักงานมหาวิทยาลัยงบประมาณรายได้ ไปขอเบิกงบประมาณแผ่นดิน เพื่อใช้ปรับฐานเงินเดือนประจำปีงบประมาณ 2555 ประมาณร้อยกว่าคน และสามสิบกว่าคนได้รับงบประมาณอัตราปริญญาโท แต่มหาวิทยาลัยนำไปจ่ายให้เจ้าตัวในอัตราปริญญาตรี ไม่ทราบว่าสำนักงบประมาณจะดำเนินการเรื่องเอกสารเท็จได้หรือไม่ การทราบถึงกลไกพฤติกรรมที่เกิดขึ้น เพราะความสนใจของบุคคลากรเพียงสองสามคนตั้งแต่ปี 2553 พบหลักฐานชัดเจนปี 2557
แม้สภามหาวิทยาลัยไม่ได้มีหน้าที่ล้วงลึกรู้รายรับจ่ายทุกบาทสตางค์ของการบริหารงาน แต่สภาฯต้องรับรู้ถึงประสิทธิภาพหรือกำไรขาดทุน ของทุกหน่วยงานในมหาวิทยาลัย จึงควรรู้ถึงความเป็นไปในสามกรณีข้างต้น ก่อนเกิดความเสียหายต่อเงินแผ่นดิน ซึ่งคือเงินของประชาชนทุกคน
สภามหาวิทยาลัยที่มีประสิทธิภาพต้องไม่ปล่อยให้เกิดความเสียหายสะสมหลายปีดังกรณีที่หนึ่ง ดังนั้นอาจกล่าวได้ว่า กลไกการกำกับติดตามตรวจสอบของสภามหาวิทยาลัยในปัจจุบันไม่มีประสิทธิภาพ และเอื้อให้เกิดอธรรมาภิบาล และอาจกลายเป็นการทุจริตคอร์รัปชั่นได้ในที่สุด
ไม่ทราบว่าทั้งสามกรณีข้างต้นเป็นการทุจริตคอร์รัปชั่น หรือผิดวินัยทางการเงิน หรือเข้าข่าย“ความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการหรือทุจริตต่อหน้าที่”ตามกฎหมายการฟอกเงินของ ปปง. แต่จะให้ผู้บังคับบัญชา(สภามหาวิทยาลัย) ของผู้บริหารใช้อำนาจตามคำสั่ง คสช.ที่ 69/2557 นั้นมิอาจกระทำได้ เพราะผู้บริหารและพวก คุมสภามหาวิทยาลัยราชภัฏ(บางแห่ง) ไว้คล้ายดังลูกไก่ในกำมือ จึงเฝ้ารอว่า คสช.จะสะสางปัญหาเหล่านี้ได้อย่างไรบ้าง หรือว่าต้องล้างทั้งระบบ และเฝ้าหวังว่า “การทุจริตคอร์รัปชั่น” จะเป็นประเด็นหลักอย่างหนึ่งของการปฏิรูปการศึกษา
แนวทางแก้ปัญหาคือ
หนึ่งรื้อระบบบัญชีการเงินของมหาวิทยาลัย และวางระบบบัญชีของทุกหน่วยงานในมหาวิทยาลัยใหม่ให้ถูกต้องตามกฎเกณฑ์ทางบัญชี และให้ทุกหน่วยงานของมหาวิทยาลัยใช้ระบบบัญชี 3 มิติและ GFMIS อย่างตรงไปตรงมาและเชื่อมถึงกันอัตโนมัติ
สองการประเมินมหาวิทยาลัยราชภัฏตามมาตรา 49-50 ต้องเป็นระบบ Audit Committee ของบริษัท ตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย ซึ่งระบบบัญชีที่ถูกต้อง อาจยังไม่ทำให้พบกลไกการทุจริต แต่จะช่วยให้มีระบบบัญชีที่เข้าใจง่าย รับรู้รายรับจ่ายที่แท้จริง และมีระบบตรวจสอบภายในที่มีประสิทธิภาพ ส่งผลให้ผู้ตรวจบัญชีภายนอกและ Audit Committee ทำงานง่ายขึ้น จนอาจตรวจพบการทุจริตได้ไม่ยาก
แต่ข้อเสนอทั้งหมดคงเป็นไปไม่ได้ ถ้าผู้บริหารคุมสภาฯได้เบ็ดเสร็จเด็ดขาด ซึ่งเรื่องนี้เป็นเรื่องใหญ่ของธรรมาภิบาลในมหาวิทยาลัยราชภัฏ ความสำคัญเริ่มตั้งแต่การได้มาซึ่งตำแหน่งคณบดีหรือผู้อำนวยการ และการเลือกตัวแทนผู้บริหารเข้าไปเป็นกรรมการสภาฯ ต้องเป็นอิสระจากอธิการบดีทั้งนิตินัยและพฤตินัย เพราะเรื่องเหล่านี้มีผลต่อการสรรหากรรมการสภาฯผู้ทรงคุณวุฒิ สภาฯที่ดี อธิการบดีต้องไม่มีอำนาจผูกขาด แต่อยู่ได้ด้วยความเก่งและดี ถ้าทำได้เช่นนี้การพัฒนากลไกกำกับติดตามตรวจสอบของสภาฯจึงจะพอเห็นผล มิเช่นนั้นเชื้อคอร์รัปชั่นจะยิ่งเจริญงอกงามกลืนกินมหาวิทยาลัยพังไปเป็นแห่ง ๆ
ด้วยการทุจริตคอร์รัปชั่นเป็นเสมือนไวรัสร้าย ที่ติดต่อผู้บริหารมหาวิทยาลัยราชภัฏ (บางแห่ง) จากรุ่นสู่รุ่น กำจัดให้หมดลงคงยาก การมีระบบกำกับติดตามตรวจสอบที่ดี จะช่วยลดคอร์รัปชั่นในมหาวิทยาลัยให้เบาบางลงอย่างยั่งยืนได้พอสมควร คือมิเพียงป้องกันการทุจริตในปัจจุบัน แต่กำราบการคอร์รัปชั่นในอนาคตได้ด้วย แม้อาจเกิดการทุจริตคอร์รัปชั่นขึ้นอีก แต่ความเสียหายจะไม่รุนแรงเท่าปัจจุบัน