“ธรรมาภิบาล” ความล้มเหลวของมหาวิทยาลัยไทย ภายใต้สภาอุดมศึกษาธิปัตย์

สถาบันอุดมศึกษาของไทยไม่ว่าจะเป็นส่วนราชการ ในกำกับ หรือ แม้แต่เอกชน ต่างมุ่งหวังแสวงหารายได้จากการจัดการศึกษา ไม่ได้ทำหน้าที่ชี้นำและแก้ปัญหาให้กับ สังคม ตรงกันข้ามกลับสร้างปัญหาให้กับสังคมเสียเอง....

หมายเหตุ : บทความ“ธรรมาภิบาล” ความล้มเหลวของมหาวิทยาลัยไทย ภายใต้สภาอุดมศึกษาธิปัตย์ เขียนโดย ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.รัฐกรณ์ คิดการ ประธานที่ประชุมประธานสภาคณาจารย์และข้าราชการแห่งประเทศไทย (ทปสท.)

พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 มาตรา 36 ได้กำหนดหลักการสำคัญเกี่ยวกับ มหาวิทยาลัยของรัฐไว้ ความว่า “ให้สถานศึกษาของรัฐที่จัดการศึกษาระดับปริญญาเป็นนิติบุคคล อาจเป็น ส่วนราชการ หรือหน่วยงานในกำกับของรัฐ ให้สถานศึกษาดังกล่าวดำเนินการได้โดยอิสระ สามารถพัฒนา ระบบบริหารและการจัดการที่เป็นของตนเอง มีความคล่องตัว มีเสรีภาพทางวิชาการและอยู่ภายใต้การกำกับ ดูแลของสภาสถานศึกษา ตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งสถานศึกษานั้น ๆ” นี่คือที่มาของ “สภาอุดมศึกษา ธิปัตย์” คือการให้อำนาจสูงสุดในการกำกับดูแลสถาบันอุดมศึกษา ภายใต้ความเชื่อที่ว่า กรรมการสภาล้วน มาจากกลุ่มคนที่หลากหลาย ซึ่งเป็นตัวแทนทั้งฝ่ายบริหาร คณาจารย์ และยังมีบุคคลภายนอกซึ่งเป็น ผู้ทรงคุณวุฒิจากหลากหลายสาขา จะสามารถเข้ามาทำงานร่วมกันเป็นองค์คณะเพื่อกำหนดนโยบาย และ กำกับดูแลให้การดำเนินกิจการของสถาบันให้เป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล การดำเนินงานบรรลุเป้าหมายอย่าง มีประสิทธิภาพ แต่ผ่านมาหลายทศวรรษ กลับพบว่าเกิดปัญหามากมายตามมา ขณะที่คุณภาพอุดมศึกษา ตกต่ำเมื่อเทียบกับระดับโลก ณ ปัจจุบันสถาบันอุดมศึกษาของไทยไม่ว่าจะเป็นส่วนราชการ ในกำกับ หรือ แม้แต่เอกชน “ต่างมุ่งหวังแสวงหารายได้จากการจัดการศึกษา ไม่ได้ทำหน้าที่ชี้นำและแก้ปัญหาให้กับ สังคม ตรงกันข้ามกลับสร้างปัญหาให้กับสังคมเสียเอง” ดังที่ปรากฏเป็นข่าวเรื่องการเปิดหลักสูตรต่าง ๆ เพื่อมุ่งหวังหารายได้ การจัดการศึกษาที่ไม่ได้คุณภาพ การทุจริตการก่อสร้าง การจัดซื้อจัดจ้าง การออก ระเบียบ ข้อบังคับ ที่ขัดกับกฎหมาย การสรรหา แต่งตั้งอธิการบดี นายกสภาและกรรมการสภาที่ไม่เป็นไปตาม หลักธรรมาภิบาล เกิดความขัดแย้งระหว่างอธิการบดีกับนายกสภา หรือบางแห่งอธิการบดีกับนายกสภา ร่วมมือกันไม่ปฏิบัติตามระเบียบราชการ เมื่อมีการร้องเรียนไปที่สำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา หรือ รัฐมนตรี เมื่อสั่งให้มีการแก้ไขก็อ้าง พ.ร.บ. ว่าอำนาจสูงสุดเป็นของสภาใครก็เข้าไปก้าวก่ายไม่ได้ สุดท้าย ปัญหาต่าง ๆ ก็สะสมโดยไม่ได้รับการแก้ไข เมื่อหนักเข้าก็รอวันปะทุขึ้นมา เช่น กรณีเหตุการณ์ที่มหาวิทยาลัย ราชภัฏพระนคร และอีกหลาย ๆ ที่หลายกรณี

จากการประชุมสัมมนาเกี่ยวกับปัญหาในสถาบันอุดมศึกษา โดยที่ประชุมประธานสภาคณาจารย์และ ข้าราชการแห่งประเทศไทย (ทปสท.) ร่วมกับหลายหน่วยงาน พบว่าปัญหาในสถาบันอุดมศึกษาส่วนใหญ่เกิด จากการขาดธรรมมาภิบาล (Good Governance) ในการดำเนินงานของสภาและอธิการบดีเนื่องจากสภาเป็น องค์กรสูงสุดในการกำกับดูแลการดำเนินงานของมหาวิทยาลัย (Governing Board) โดยมีอธิการบดีเป็น ผู้บริหารสูงสุด (Chief Executive)

ดังนั้นหากจะแก้ไขปัญหาธรรมาภิบาลต้องแก้ไขที่ต้นตอของปัญหา และที่สำคัญต้องเข้าใจว่าสถาบันอุดมศึกษาของไทยมีหลายประเภททั้งของรัฐ และเอกชน แม้แต่ของรัฐเองยัง แบ่งเป็นส่วนราชการ กับที่อยู่ในกำกับของรัฐ หลายคนแม้แต่ตัวอธิการบดี หรือกรรมการสภามหาวิทยาลัยไม่ เข้าใจและไม่ทราบความแตกต่างระหว่างสถาบันอุดมศึกษาทีเป็นส่วนราชการกับที่อยู่ในกำกับของรัฐ โดยเฉพาะมหาวิทยาลัยในกลุ่มใหม่ (มหาวิทยาลัยราชภัฏ มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีราชมงคล และสถาบัน เทคโนโลยีปทุมวัน ซึ่งเพิ่งปรับเปลี่ยนสถานภาพมาจากวิทยาลัยครู วิทยาลัยอาชีวศึกษา) ว่าสถาบันของตัวเอง ถึงแม้จะเปลี่ยนสถานภาพเป็นมหาวิทยาลัยแล้วก็ยังคงสถานะเป็นส่วนราชการอยู่

ดังนั้นจึงต้องยึดถือและ ปฏิบัติตามระเบียบราชการทุกประการ แม้แต่สภามหาวิทยาลัยเองก็ไม่สามารถออกกฏ ระเบียบ ข้อบังคับ ขึ้นมาใช้เองได้อย่างอิสรเสรี แบบไร้ขีดจำกัดขาดการควบคุม แล้วก่อให้เกิดปัญหาตามมามากมาย อย่างที่ เป็นอยู่ทุกวันนี้ลองมาดูความแตกต่างที่กำหนดไว้ใน พ.ร.บ. ของมหาวิทยาลัยของรัฐที่เป็นส่วนราชการกับ มหาวิทยาลัยในกำกับ อันแรก พ.ร.บ. ของมหาวิทยาลัยที่เป็นส่วนราชการ พ.ร.บ. ระบุ

“ให้มหาวิทยาลัย... เป็นนิติบุคคลและเป็นส่วนราชการ ตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณในสังกัดคณะกรรมการการ อุดมศึกษา”

ส่วนมหาวิทยาลัยในกำกับ พ.ร.บ. ระบุ

“มหาวิทยาลัย...มีฐานะเป็นหน่วยงานในกำกับของรัฐ ซึ่งไม่เป็นส่วนราชการตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน กฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหาร ราชการกระทรวงศึกษาธิการ และกฎหมายว่าด้วยการปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม และไม่เป็น รัฐวิสาหกิจ ตามกฎหมายว่าด้วยวิธีงบประมาณและกฎหมายอื่น”

จะเห็นได้ชัดว่ากฎหมายได้กำหนดอำนาจ หน้าที่ที่แตกต่างกันอย่างชัดเจนระหว่างมหาวิทยาลัยที่เป็นส่วนราชการ กับมหาวิทยาลัยในกำกับ

ประการแรก คือ เรื่องงบประมาณ มหาวิทยาลัยที่เป็นส่วนราชการต้องอยู่ภายใต้กฎหมายว่าด้วยวิธีงบประมาณ ซึ่งรวม ไปถึงการจัดซื้อจัดจ้าง การเบิก-จ่าย ต้องเป็นไปตามระเบียบราชการที่เกี่ยวข้องทั้งสิ้น แม้ว่า พ.ร.บ. ของ สถาบันจะระบุให้สภาสถาบันสามารถออกระเบียบเองได้ แต่ก็ต้องไม่ขัดหรือแย้งกับกฎหมายหรือมติ คณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้อง ส่วนมหาวิทยาลัยในกำกับนั้นสามารถออกระเบียบ ข้อบังคับ ขึ้นมาใช้ในการบริหาร จัดการได้เอง แต่ก็ต้องอยู่ภายใต้การควบคุมตรวจสอบอย่างเป็นระบบ มีประเด็นที่เป็นปัญหาและทำผิดกัน มากคือ การกู้ยืมเงินและให้กู้ยืมเงิน กฎหมายว่าด้วยวิธีงบประมาณ มหาวิทยาลัยที่เป็นส่วนราชการไม่สามารถ กู้ยืมเงินและให้กู้ยืมเงินได้ ขณะที่มหาวิทยาลัยในกำกับ พ.ร.บ. ของทุกสถาบันจะระบุไว้ชัด ให้สภา มหาวิทยาลัยสามารถอนุมัติให้มหาวิทยาลัย สามารถกู้ยืมเงินและให้กู้ยืมเงินได้ส่วนข้อแตกต่าง

ประการที่สอง คือ การบริหารงานบุคคล มหาวิทยาลัยในกำกับ พ.ร.บ. ของสถาบันกำหนดให้สภาสถาบันสามารถออก ข้อบังคับว่าด้วยการบริหารงานบุคคลของมหาวิทยาลัยเองทั้งหมด ขณะที่มหาวิทยาลัยที่เป็นส่วนราชการ พ.ร.บ. จัดตั้งกำหนดให้มหาวิทยาลัยต้องบริหารงานบุคคลตาม พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการการพลเรือนใน สถาบันอุดมศึกษา พ.ศ. 2547 และฉบับที่ 2 พ.ศ. 2551 แต่ปัญหาที่เกิดขึ้นกับมหาวิทยาลัยที่เป็นส่วน ราชการ โดยเฉพาะมหาวิทยาลัยราชภัฏ มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีราชมงคล และสถาบันเทคโนโลยีปทุมวัน คือ การแต่งตั้งคนที่เกษียณอายุราชการ/คนนอก ซึ่งไม่ได้เป็นข้าราชการ หรือพนักงานในสถาบันอุดมศึกษา ให้เป็น อธิการบดี คณบดี ผู้อำนวยการสถาบัน/สำนัก /ศูนย์ จากข้อมูลการสำรวจของ ทปสท. (21 มิถุนายน 2559) พบว่าจากจำนวน 48 สถาบัน มีการแต่งตั้งอธิการบดีที่เกษียณอายุราชการถึง 33 คน รองอธิการบดีที่ เกษียณอายุราชการ 47 คน และคณบดี/ผู้อำนวยการศูนย์/สำนัก ที่เกษียณอายุราชการ จำนวน 26 คน แล้ว ยังมีการกำหนดอัตราเงินเดือนที่ไม่เป็นไปตามระเบียบราชการ

ดังนี้ ของอธิการบดีตั้งแต่ 50,000 - 250,000 บาท (เฉลี่ย 120,000 บาท) รองอธิการบดีอัตราเงินเดือนตั้งแต่ 50,000 - 100,000 บาท (เฉลี่ย 55,000 บาท) คณบดี/ผู้อำนวยการศูนย์/สำนัก อัตราเงินเดือนตั้งแต่ 50,000 - 100,000 บาท (เฉลี่ย 57,000 บาท) ทั้งนี้ยังไม่รวมเงินประจำตำแหน่ง เงินเพิ่มค่าตอบแทนอื่น ค่าน้ำมันรถ และเงินโบนัส ซึ่งเงินเล่านี้เมื่อรวมกัน อาจจะมากกว่าเงินเดือนด้วยซ้ำและที่สำคัญเงินเหล่านี้นำมาจ่ายจากเงินรายได้ของแต่ละสถาบัน (ส่วนใหญ่มาจากเงินค่าบำรุงการศึกษาของนักศึกษา ซึ่งหากแต่งตั้งจากคนที่ยังเป็นข้าราชการอยู่ จะไม่กระทบกับเงินส่วนนี้ เพราะคนเหล่านั้นล้วนรับเงินเดือน เงินประจำตำแหน่งและค่าตอบแทนอื่น ตามระเบียบราชการ จาก งบประมาณแผ่นดิน)

การแต่งตั้งคนที่เกษียณอายุราชการเข้ามาดำรงต่ำแหน่งผู้บริหารในสถาบันอุดมศึกษาที่เป็นส่วน ราชการ

นอกจากจะกระทบกับงบประมาณรายได้ที่ควรนำไปพัฒนาสถาบัน และนักศึกษาโดยตรงแล้ว การ แต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งยังมิชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการการพลเรือนใน สถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.2547 และฉบับที่ 2 พ.ศ.2551 จะควบคุมการบริหารงานบุคคลไว้ตั้งแต่ การกำหนด โครงสร้างอัตรากำลัง การสรรหา บรรจุแต่งตั้ง เงินเดือน เงินประจำต่ำแหน่ง ความก้าวหน้าในตำแหน่ง วินัย ไปจนถึงการออกจากราชการ

ขณะที่พระราชบัญญัติการจัดตั้งสถาบัน จะกำหนดไว้เพียงคุณสมบัติ การสรรหา และแต่งตั้งคนเข้าสู่ตำแหน่งบริหาร (ซึ่งมีวาระในการดำรงตำแหน่ง 4 ปี เมื่อครบวาระก็กลับไปอยู่ในตำแหน่ง เดิม ไม่มีมาตราใดระบุให้สามารถนำคนที่เกษียณอายุมาแต่งตั้งเป็นผู้บริหารได้เลย) และที่สำคัญ พระราชบัญญัติดังกล่าวยังระบุ

“ให้ข้าราชการพลเรือนที่มีตำแหน่งรองศาสตราจารย์ขึ้นไปที่อายุครบหกสิบ บริบูรณ์อาจได้รับการต่ออายุราชการจนถึงหกสิบห้าปีได้แต่ให้ทำหน้าที่สอนและวิจัยเท่านั้น ห้ามดำรง ตำแหน่งบริหาร”

แต่สถาบันอุดมศึกษาหลายแห่งกลับทำตรงกันข้ามคือคนที่ดำรงตำแหน่งรองศาสตราจารย์ ถ้าไม่มีพรรคพวกก็จะไม่ได้รับการต่ออายุราชการ ขณะที่คนอีกกลุ่มหนึ่งซึ่งเกษียณอายุราชการกลับได้รับการ แต่งตั้งเป็นอธิการบดีแล้วก็แต่งตั้งพรรคพวกตัวเองที่เกษียณอายุราชการเข้ามาเป็นรองอธิการบดีอีกต่อหนึ่ง

กรณีดังกล่าว สภาคณาจารย์ของมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีราชมงคลอีสาน และมหาวิทยาลัยเทคโนโลยี ราชมงคลศรีวิชัยได้นำเรื่องไปยื่นฟ้องศาลปกครอง ซึ่งศาลปกครองนครราชสีมาและสงขลารวมทั้งศาลปกครอง สูงสุดได้ตัดสินตรงกันแล้วว่าไม่สามารถแต่งตั้งอธิการบดีจากผู้ที่เกษียณอายุราชการได้ดังนี้

“...เกี่ยวกับการ แต่งตั้งผู้รักษาราชการแทนอธิการบดี กรณีไม่มีผู้ดำรงตำแหน่งอธิการบดีตามมาตรา 28 วรรคสอง แห่ง พระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีราชมงคล พ.ศ. 2548 แม้มาตรา 26 วรรคหนึ่ง แห่ง พระราชบัญญัติเดียวกันจะมิได้บัญญัติไว้ว่าผู้ที่จะรักษาราชการแทนอธิการบดีนอกจากจะมีคุณสมบัติ ดังกล่าวข้างต้นแล้ว จะต้องมีสถานภาพเป็นข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาด้วยก็ตาม แต่เมื่อ พิจารณาบทบัญญัติในพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าว มาตรา 5 วรรคสอง ที่กำหนดให้มหาวิทยาลัย เทคโนโลยีราชมงคลศรีวิชัยเป็นนิติบุคคลและเป็นส่วนราชการตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณใน สังกัดสำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา...และพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนใน สถาบันอุดมศึกษา พ.ศ. 2547 มาตรา 18 วรรคหนึ่งที่กำหนดให้ตำแหน่งอธิการบดีซึ่งเป็นตำแหน่ง ประเภทผู้บริหารนั้น มีตำแหน่งเป็นข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา มาตรา 65/2 วรรคหนึ่ง ที่ กำหนดให้พนักงานในสถาบันอุดมศึกษามีสิทธิที่จะได้รับการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งอธิการบดีได้

กรณีจึง เห็นได้ว่าการที่จะแต่งตั้งบุคคลใดเป็นผู้รักษาราชการแทนอธิการบดี ซึ่งมีอำนาจและหน้าที่ในการบริหาร กิจการของมหาวิทยาลัยให้เป็นไปตามกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับของทางราชการและของ มหาวิทยาลัย รวมทั้งนโยบายและวัตถุประสงค์ของมหาวิทยาลัย นอกจากจะต้องมีคุณสมบัติตามมาตรา 26 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีราชมงคล พ.ศ. 2548 แล้ว บุคคลนั้นย่อมต้อง มีสถานภาพเป็นข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาหรือเป็นพนักงานในสถาบันอุดมศึกษานั้น ๆ ด้วย” (ศาลปกครองสงขลา คดีแดงหมายเลขที่ 31/2555 และศาลปกครองนครราชสีมา คดีแดงหมายเลขที่ 228/2555)

นอกจากนี้ศาลปกครองสูงสุดได้พิพากษา(อุทธรณ์คำพิพากษา) ของผู้ถูกฟ้องคดีโดยยืนตามยืน ตามคำพิพากษาของศาลปกครองสงขลา “...คำพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้นถูกต้องแล้ว” (ศาลปกครอง สูงสุด คดีหมายเลขแดงที่ อ.789/2557) นอกจากนี้การแต่งตั้งคนเกษียณอายุราชการเป็นอธิการบดียังมีปัญหาในการปฏิบัติราชการต่าง ๆ ตามมาอีกมายมาย เช่น เมื่อไม่ได้เป็นข้าราชการหรือพนักงานในสถาบันอุดมศึกษาก็ไม่อยู่ภายใต้การบังคับตาม วินัยข้าราชการ เมื่อทำผิดก็ไม่สามารถดำเนินการทางวินัยได้ซึ่งตามพระราชบัญญัติระเบียบการบริหาร ราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. 2546 มาตรา 30 วรรคท้าย

“ให้เลขาธิการคณะกรรมการการอุดมศึกษา เป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการในสถานศึกษาของรัฐในสังกัดที่เป็นนิติบุคคลที่จัดการศึกษาระดับปริญญา”

กรณี นี้นายกสภามหาวิทยาลัยเทคโนโลยีราชมงคลตะวันออก ได้ทำหนังสือหารือกรณีสั่งพักการปฏิบัติหน้าที่ อธิการบดี(เป็นผู้เกษียณอายุราชการ) และกรณีอธิการบดีมหาวิทยาลัยราชภัฏธนบุรี(เป็นผู้เกษียณอายุ ราชการ) ขออนุญาตเดินทางไปต่างประเทศ ก็ได้รับคำตอบจากเลขาธิการคณะกรรมการการอุดมศึกษาว่า

“บุคคลดังกล่าวมีอายุครบ 60 ปีบริบูรณ์ จึงมิใช่ข้าราชการ และไม่อยู่ในอำนาจของเลขาธิการ คณะกรรมการการอุดมศึกษาที่จะออกคำสั่งหรืออนุญาตได้”

จึงเห็นได้ชัดเจนว่าการแต่งตั้งคนที่เกษียณอายุ ราชการเป็นอธิการบดี นอกจากมิชอบด้วยกฎหมายแล้ว ยังเป็นอุปสรรคในการบริหารราชการแผ่นดินอีกด้วย นอกจากนี้การที่คนเกษียณอายุราชแล้วไม่สามารถเบิกจ่ายค่าตอบแทนหลายอย่างตามระเบียบราชการได้ จึง ต้องใช้วิธีการให้สภาออกระเบียบเฉพาะขึ้นมาซึ่งก็ขัดกับระเบียบราชการ ที่กำหนดให้มหาวิทยาลัยที่เป็นส่วน ราชการต้องปฏิบัติตามระเบียบราชการ ไม่สามารถไปออกระเบียบต่าง ๆ มาใช้บังคับเองได้เหมือน มหาวิทยาลัยในกำกับที่พระราชบัญญัติจัดตั้งกำหนดให้สามารถออกกฎ ระเบียบ ข้อบังคับเองได้ ปัญหาต่าง ๆ เหล่านี้ล้วนเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นในสถาบันอุดมศึกษาที่เป็นส่วนราชการมาอย่างยาวนาน รอวันหาผู้กล้าที่จะมาทำการแก้ไข หากปล่อยไว้ก็จะลุกลามบานปลายไปเรื่อย ๆ ยากที่จะแก้ไขเยียวยา ในเมื่อ ทั้งข้อกฎหมาย และความเสียหายปรากฏชัดเจน

จึงหวังว่าท่านนายกรัฐมนตรีจะพิจารณาใช้มาตรา 44 แก้ไขปัญหาดังกล่าว ซึ่งถือเป็นต้นตอสำคัญของปัญหาธรรมาภิบาลในสถาบันอุดมศึกษาที่เป็นส่วนราชการ ให้สำเร็จ ลุล่วงโดยเร็ว