คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารฯมีอำนาจหน้าที่ในกระบวนการยุติธรรมจริงหรือ
คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารเรียกให้พนักงานอัยการไปให้ถ้อยคำและส่งเอกสารที่ผู้ร้องขอเพื่อประการพิจารณา และมีคำสั่งให้สำนักงานอัยการพิเศษฝ่ายคดีศาลแขวง 6 ให้คัดถ่ายเอกสารแก่ผู้ร้อง
ผมได้อ่านบทความเรื่อง “ลงชื่อในกระดาษเปล่า” ซึ่งสรุปได้ว่า ผู้ร้องเป็นผู้เสียหายในคดีทำร้ายร่างกายและทำให้เสียทรัพย์ พนักงานสอบสวนสรุปสำนวนส่งให้พนักงานอัยการ สำนักงานอัยการพิเศษฝ่ายคดีศาลแขวง ๖ พิจารณา ผู้ร้องได้ขอตรวจสอบแผนที่เกิดเหตุจากสำนวน การสอบสวนชั้นซึ่งพนักงานอัยการ เห็นว่าแผนที่ไม่ถูกต้องและอ้างว่าลงชื่อในกระดาษเปล่าให้พนักงานสอบสวน จึงขอคัดถ่ายแผนที่เกิดเหตุ
พนักงานอัยการ สำนักงานอัยการพิเศษฝ่าย คดีศาลแขวง 6 ปฏิเสธไม่ให้คัดเอกสารดังกล่าว ผู้ร้องจึงอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ ซึ่งคดีอยู่ในระหว่างพิจารณาคดีของพนักงานอัยการและมีคำสั่งสอบสวนเพิ่มเติม
คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารเรียกให้พนักงานอัยการไปให้ถ้อยคำและส่งเอกสารที่ผู้ร้องขอเพื่อประการพิจารณา และมีคำสั่งให้สำนักงานอัยการพิเศษฝ่ายคดีศาลแขวง 6 ให้คัดถ่ายเอกสารแก่ผู้ร้อง
สำนักงานอัยการสูงสุดเป็นหน่วยงานหนึ่งในกระบวนการยุติธรรม มีการบริหารราชการเป็น 2 ส่วน คือ
ส่วนที่ 1 เป็นการบริหารราชการแผ่นดินทั่วไป ได้แก่ (1) การบริหารงานทั่วไป เช่น การจัดหางบประมาณ การใช้งบประมาณ การจัดซื้อจัดจ้าง เป็นต้น (2) การบริหารงานบุคคล เช่น การสรรหา การบรรจุ แต่งตั้ง โยกย้ายและวินัย เป็นต้น ซึ่งเป็นไปตามพระราชบัญญัติองค์กรอัยการและพนักงานอัยการ พ.ศ. 2553 พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ พ.ศ. 2553 และกฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องในการบริหารราชการแผ่นดิน โดยมีอัยการสูงสุด เป็นผู้บังคับบัญชา
ส่วนที่ 2 เป็นการบริหารงานในกระบวนการยุติธรรม ซึ่งการบริหารงานด้านกระบวนการยุติธรรมนั้น เป็นไปตามพระราชบัญญัติองค์กรอัยการและพนักงานอัยการ พ.ศ. 2553 และกฎหมายวิธีพิจารณาความต่าง ๆ ซึ่งกำหนดหน้าที่และอำนาจไว้โดยเฉพาะ ว่า มีหน่วยงานใดบ้างที่เกี่ยวของกับกระบวนการยุติธรรม เช่น ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแขวงและวิธีพิจารณาคดีอาญาในศาลแขวง พ.ศ. 2499 ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 เป็นต้น
ในที่นี่จะกล่าวถึงการบริงานงานในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ซึ่งกฎหมายได้กำหนดบุคคล ในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ได้แก่
(1) ผู้เสียหาย ผู้ต้องหา พยาน เจ้าหน้าที่ตำรวจ เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง (ซึ่งรวมถึงเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจในการกล่าวโทษและจับกุมผู้กระทำความผิด เช่น สรรพสามิต ปศุสัตว์ เป็นต้น)
(2) พนักงานสอบสวน (รวมถึงหน่วยงานที่มีอำนาจสอบสวนด้วย เช่น ป.ป.ส. กรมสอบสวนคดีพิเศษ ป.ป.ช., ปปท. ปปง. เป็นต้น)
(3) พนักงานอัยการ (รวมถึงผู้มีอำนาจฟ้องคดีด้วย)
(4) ศาลยุติธรรม
(5) หน่วยงานที่บังคับให้เป็นไปตามคำสั่งหรือคำพิพากษาของศาล ได้ แก่ เจ้าหน้าที่ราชทัณฑ์ เจ้าหน้าที่คุมประพฤติ เจ้าพนักงานบังคับคดี เป็นต้น
การตรวจสอบอำนาจรัฐและประชาชน นั้นมีความแตกต่างกันสิ้นเชิง หน่วยงานของรัฐจะมีหน้าที่และอำนาจอย่างไรต้องมีกฎหมายกำหนดหน้าที่และอำนาจนั้นอย่างชัดเจน จะตีความขยายหน้าและอำนาจของตนมิได้ ส่วนประชาชนจะทำอะไรอย่างไรก็ได้ เว้นแต่จะมีกฎหมายกำหนด ห้ามไว้อย่างชัดเจน
ในกระบวนการยุติธรรมทางอาญามิได้กำหนดให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาและสำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ ให้มีหน้าและอำนาจในกระบวนการยุติธรรม
แต่กระบวนการยุติธรรมทางอาญาในฝ่ายบริหารคดีอาญาสิ้นสุด ตามคำวินิจฉัยของอัยการสูงสุด และเมื่อฟ้องศาลแล้วคดีสิ้นสุดตามคำพิพากษาของศาลฎีกา
หลักในการดำเนินกระบวนยุติธรรมทางอาญา ผู้ที่อยู่ในกระบวนการยุติจะต้องมีความเป็นอิสระในการพิจารณาคดี มิอาจถูกแทรกแซงจากบุคคลใดบุคคลหนึ่ง หรือองค์กรใดองค์หนึ่ง ทั้งนี้เพื่อเป็นหลักประกันว่าคู่กรณีจะได้รับการพิจารณาคดีด้วยความสุจริตและเที่ยงธรรม จึงมีความพยายามให้องค์กรอัยการมีอิสระปราศจากการแทรกจากฝ่ายบริหาร และในที่สุดรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 255 จึงกำหนดรับรองความเป็นอิสระ โดยให้ “พนักงาน อัยการมีอิสระในการพิจารณาสั่งคดีและการปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปโดยเที่ยงธรรม” และได้กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติองค์กรอัยการและพนักงานอัยการ พ.ศ. 2553 มาตรา 21 ที่กำหนดให้ “พนักงานอัยการมีอิสระในการพิจารณาคดีและการปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญและตามกฎหมายโดยสุจริตและเที่ยงธรรม” การพิจารณาคดีอาญาเป็นไปตามพระราชบัญญัติองค์กรอัยการและพนักงานอัยการ ที่กฎหมายกำหนดให้มีพนักงานอัยการประจำศาลชั้นต้น การปฏิบัติหน้าที่ ของพนักงานอัยการเป็นไปโดยอิสระ และคดีจะไปยังอัยการสูงสุดพิจารณาหรือไม่เป็นไปตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา และวิธีพิจารณาความอาญาอื่น ๆ และระเบียบสำนักงานอัยการสูงสุดว่าด้วยการดำเนินคดีอาญาของพนักงานอัยการ พ.ศ. ๒๕๔๗ ซึ่งผู้บังคับบัญชามิอาจก้าวล่วงหรือแทรกแซงการพิจารณาสั่งคดีของพนักงานอัยการเจ้าของสำนวนและผู้รับผิดสำนวน แต่อย่างใด
กรณีที่ผู้ร้องขอคัดเอกสารแผนที่เกิดเหตุเป็นการเอกสารในสำนวนการสอบสวน ซึ๋งสำนวนการสอบสวนเป็นความลับ มิให้เปิดเผยทั้งนี้เพื่อความยุติธรรมของคู่กรณีทั้งสองฝ่าย และยังคุ้มครองบุคคลที่เป็นพยานซึ่งได้ให้ความร่วมกับทางราชการมิให้ได้รับภัยอันตรายหรือได้รับความเดือดร้อน
กฎหมายประมวลวิธีพิจารณาความอาญาจึงกำหนดแนวทางไว้ว่า การเปิดเผยเอกสารในสำนวนการสอบสวนจะเปิดได้เมื่อใด และเปิดเผยให้กับใคร เช่น มาตรา 8 ระบุว่า “นับแต่เวลาที่ยื่นฟ้องแล้ว จำเลยมีสิทธิดังต่อไปนี้.......(6) ตรวจหรือคัดสำเนาคำให้การของตนในชั้นสอบสวนหรือเอกสารประกอบคำให้การของตน .......เมื่อพนักงานอัยการได้ฟ้องคดีต่อศาลแล้ว ให้ผู้เสียหายมีสิทธิตามวรรคหนึ่ง (6) เช่นเดียวกับจำเลยด้วย......” หรือ มาตรา 175 “เมื่อโจทก์สืบพยานเสร็จแล้ว ถ้าเห็นสมควรศาลมีอำนาจเรียกสำนวนการสอบสวนจากพนักงานอัยการมาเพื่อประกอบการวินิจฉัยได้”
จากบทบัญญัติดังกล่าวที่อ้างถึงก็จะต้องอยู่ในหลักแห่งความเที่ยงธรรมและเป็นความลับ เช่น คดีที่มีผู้ต้องหากระทำความผิดหลายคน แต่เจ้าหน้าที่ตำรวจจับมาได้บางคนและหลบหนีบางคน แม้สืบพยานโจทก์เสร็จแล้ว ศาลมีหมายเรียกให้พนักงานอัยการส่งสำนวนมาประกอบการวินิจฉัยตามมาตรา 175 กรณีเช่นนี้พนักงานอัยการจะไม่ส่งสำนวนให้ศาล โดยให้เหตุผลว่า เนื่องจากยังมีผู้ต้องหาที่หลบหนีการส่งสำนวนไปประกอบการวินิจฉัย อาจทำให้ความลับถูกเปิดเผยอันทำให้คดีเบี่ยงเบนสำหรับผู้ต้องหาที่ยังจับตัวไม่ได้ เพื่อประโยชน์แห่งความยุติธรรมจึงไม่อาจส่งสำนวนให้ศาลได้ในขณะนี้ ซึ่งศาลก็เข้าใจว่าสำนวนยังคงเป็นความลับอยู่ ก็จะไม่เอาสำนวนไปประกอบการวินิจฉัยอีก เป็นต้น
กระบวนการยุติธรรมทางอาญาได้ระบุวิธีการไว้ครบถ้วนแล้ว ว่ามีเจ้าหน้าที่หรือองค์กรใดที่มีหน้าที่และอำนาจในกระบวนการยุติธรรม ซึ่งไม่มีหน่วยงานสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาและสำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ เป็นหน่วยงานหนึ่งในกระบวนการยุติธรรม
เมื่อไม่มีกฎหมายกำหนดหน้าที่และอำนาจไว้ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาและสำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ จึงไม่มีหน้าที่และอำนาจที่จะให้ความเห็น หรือเรียกพนักงานอัยการไปให้ถ้อยคำ หรือให้ส่งเอกสารในสำนวนการสอบสวนซึ่งเป็นความลับ ไปประกอบการพิจารณา อันเป็นการก้าวล่วงหรือแทรกแซงการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานอัยการตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความต่างๆ ทั้งเหตุผลในการจัดตั้งสำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารราชการของราชการ ก็เพื่อให้ประชาชนมีส่วนในการทำให้มีรัฐบาลโดยประชาชน และทำให้ประชาชนรู้ถึงสิทธิและหน้าที่ของตน ซึ่งจะทำให้พัฒนาระบอบประชาธิปไตยให้มั่นคงอันเป็นการบริหารราชการแผ่นดินโดยทั่วไป ไม่เกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรมทางอาญาแต่ประการใด
ดังนั้น คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารคงมีหน้าที่และอำนาจในการตรวจสอบเอกสารราชการที่เป็นการบริราชการแผ่นดินโดยทั่วไปเท่านั้น ทั้งเหตุผลในการออกพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ.2522 ก็มีเหตุผลให้มีหน้าเสนอแก้ไขกฎหมายให้เหมาะสมกับการพัฒนาประเทศ ไม่ได้กำหนดให้มีหน้าที่และอำนาจในกระบวนการยุติธรรมทางอาญาแต่ประการใด ทั้งในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 140 ถึง มาตรา 144 เมื่อพนักงานอัยการมีคำสั่งอย่างใด พนักงานสอบสวนต้องปฏิบัติตามนั้น และมาตรา 146 ให้แจ้งคำสั่งเด็ดขาดไม่ฟ้องคดีให้ผู้ต้องหาและผู้ร้องทุกข์ทราบ...... และผู้เสียหาย ผู้ต้องหา หรือผู้มีส่วนได้เสียมีสิทธิร้องขอต่อพนักงานอัยการเพื่อขอทราบสรุปพยานหลักฐานพร้อมความเห็นของพนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการในการสั่งคดี...... แต่ปรากฏว่า คำสั่งใดที่พนักงานอัยการสั่งไป เมื่อพนักงานสอบสวนไม่เห็นพ้องด้วยก็ส่งเรื่องไปหารือคณะกรรมการกฤษฎีกา การที่คณะกรรมการกฤษฎีการับเรื่องไว้พิจารณา โดยไม่มีกฎหมายกำหนดให้มีหน้าที่และอำนาจนั้น เป็นการแทรกแซงกระบวนการยุติทางอาญาในส่วนที่เป็นหน้าที่และอำนาจของพนักงานอัยการ และเป็นการส่งเสริมให้พนักงานสอบสวนไม่เร่งดำเนินการให้กระบวนการยุติธรรมให้เป็นไป โดยรวดเร็วตามหน้าที่และอำนาจของตน ทั้งคำวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกาที่ไม่สอดคล้องกับคำสั่งของพนักงานอัยการย่อมไม่ได้รับการปฏิบัติ เพราะไม่ใช่ผู้มีหน้าที่และอำนาจ ในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา
จากข้อเท็จจริงที่ผู้ร้องอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ นั้น เป็นการอาศัยสิทธิของผู้ร้อง ดังนั้น คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการจะต้องตรวจสอบในเบื้องต้นก่อนว่าผู้ร้องมีสิทธิอุทธรณ์หรือไม่ ซึ่งปรากฏว่าผู้ร้องขอคัดเอกสารในสำนวนการสอบสวน พนักงานอัยการ สำนักงานอัยการพิเศษฝ่ายคดีศาลแขวง 6 ไม่อนุญาต ผู้ร้องจะต้องอุทธรณ์คำสั่งต่ออธิบดีอัยการ สำนักงานคดีศาลแขวง คำสั่งอธิบดีอัยการให้เป็นที่สุด ทั้งนี้เป็นไปตามระเบียบสำนักงานอัยการสูงสุดว่าด้วยการดำเนินคดีอาญาของพนักงานอัยการ พ.ศ. 2547 ข้อ 21 และตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญามาตรา 8 วรรคสาม ได้กำหนดว่า “เมื่อพนักงานอัยการได้ฟ้องคดีต่อศาลแล้ว ให้ผู้เสียหายมีสิทธิตามวรรคหนึ่ง (6) เช่นเดียวกับจำเลยด้วย คือ ตรวจหรือคัดสำเนาคำให้การของตนในชั้นสอบสวนหรือเอกสารประกอบคำให้การของตน” เมื่อคดีนี้ พนักงานอัยการยังมีคำสั่งสอบสวนเพิ่มเติม ยังไม่ได้ฟ้องคดีต่อศาล ผู้ร้องจึงไม่มีสิทธิที่จะขอคัดเอกสาร ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา ๘ เมื่อผู้ร้องไม่มีสิทธิขอคัดถ่ายเอกสารดังกล่าว คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ ซึ่งอาศัยสิทธิของผู้ร้อง อาศัยอำนาจของกฎหมายใดที่จะไม่ปฏิบัติตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ที่กำหนดแนวทางและขั้นตอนให้ปฏิบัติ เพราะการออกคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายอาจถูกใจผู้เสียหาย แต่ก็อาจไม่ถูกใจผู้ต้องหา พยาน พนักงานสอบสวน คณะกรรมการฯ ก็อาจถูกกล่าวโทษในการปฏิบัติหน้าที่ได้เช่นกัน หรือคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารมีอิสระที่จะพิจารณาหรือออกคำสั่งใดๆ ก็ได้ โดยไม่ต้องคำนึงถึงตัวบทกฎหมายที่กำหนดไว้
นอกจากนี้ การวินิจฉัยดังกล่าว ยังขัดต่อพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 15 (2) การเปิดเผยจะทำให้การบังคับใช้กฎหมายเสื่อมประสิทธิภาพ หรือไม่สำเร็จตามวัตถุประสงค์ได้ ไม่ว่าจะเกี่ยวกับการฟ้องคดี การป้องกัน การปราบปราม การทดสอบ หรือการรู้แหล่งที่มาของข้อมูลข่าวสารหรือไม่ก็ตาม เพราะทำให้การดำเนินกระบวนการยุติธรรมทางอาญาเสื่อมทราบ เพราะถูกแทรกแซงโดยคณะกรรมการข้อมูลข่าวสาร
จึงใคร่ขอให้ทุกฝ่ายยึดตัวบทกฎหมายที่กำหนดหน้าที่และอำนาจของแต่ละองค์กร ให้สามารถปฏิบัติได้ หากคณะกรรมการกฤษฎีกาและคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ มีหน้าที่ให้คำนำในการปฏิบัติตามกฎหมายวิธีพิจารณาความแก่พนักงานสอบสวน หรือคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารมีอำนาจเรียกพนักงานอัยการไปให้ถ้อยคำและให้ส่งข้อมูลในสำนวนการสอบสวนคดีอาญา แล้วการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานอัยการจะเป็นอิสระอย่างไร ตามพระราชบัญญัติองค์กรอัยการและพนักงานอัยการ ถ้าตีความเช่นนั้นกฎหมายที่กำหนดว่ามีความอิสระก็ไม่สามารถบังคับได้ และผู้ต้องหาจะมั่นใจได้อย่างไร ว่าพนักงานอัยการพิจารณาสั่งคดีโดยอิสระ เที่ยงธรรมให้เป็นไปตามกฎหมาย ซึ่งคงต้องให้ประชาชนพิจารณาเอาเองตามแต่ประสงค์ของตนต่อไป
หมึกเพชร บ้านแหลม
ลูกพ่อขุน 2514
นักวิชาการอิสระ
23 กันยายน 2559