บริการโอทีที: ความท้าทายต่อสื่อโทรทัศน์และการกำกับดูแล

ภูมิทัศน์ด้านการสื่อสารมีการเปลี่ยนแปลงมากในช่วงสิบปีที่ผ่านมา เป็นผลจากการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วของเทคโนโลยีอินเทอร์เน็ตที่เข้ามามีผลต่อการดำรงอยู่และปฏิสัมพันธ์ของคนในสังคมมากขึ้น ความเร็วและความแพร่หลายของสัญญาณอินเทอร์เน็ตส่งผลให้เกิดการปรับเปลี่ยนรูปแบบบริการในอุตสาหกรรมการสื่อสารทั่วโลก สื่อรูปแบบเดิมอย่างหนังสือพิมพ์ โทรทัศน์ และวิทยุ

ซึ่งเป็นสื่อแบบทางเดียวและมีข้อจำกัดในเรื่องเวลาการเข้าชมค่อยๆถูกแทนที่ด้วยบริการใหม่ที่ทำให้ผู้รับสารสามารถได้รับข้อมูลข่าวสาร (information) และเนื้อหารายการ (content) ได้ทุกเวลา (any time) ทุกที่ (any place) โดยไม่จำกัดเครื่องมือ (any device) อีกทั้งผู้รับสารและผู้ส่งสารยังสามารถมีปฏิสัมพันธ์ (interactive) ระหว่างกันได้ด้วย การเปลี่ยนแปลงเทคโนโลยีจากระบบอนาล็อกไปสู่ระบบดิจิทัลทั่วโลกทำให้การนำส่งสัญญาณภาพและเสียงบนคลื่นความถี่มีประสิทธิภาพสูงขึ้น ทั้งในแง่ความคมชัดของภาพและเสียงที่เหมือนจริง การบีบอัดของสัญญาณทำให้การใช้งานคลื่นความถี่มีประสิทธิภาพมากขึ้น ปัจจุบันการเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยีที่สำคัญทั้งสองด้านได้ถูกนำมาผนวกรวมกันจนเกิดเป็นการให้บริการสื่อแบบหลอมรวม (media convergence)

สำหรับประเทศไทย การหลอมรวมสื่อไม่ได้ทำให้สื่อสิ่งพิมพ์ สื่อวิทยุโทรทัศน์ และสื่ออื่นๆ มีการเปลี่ยนแปลงไปในทันที แต่สื่อเดิมมีการปรับตัวแบบค่อยเป็นค่อยไป ส่วนกิจการโทรทัศน์มีการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญตั้งแต่ต้นปี 2557 เป็นต้นมา การรับเอาเทคโนโลยีดิจิทัลมาใช้ในการส่งสัญญาณภาพและเสียงไปสู่ผู้ชมในกิจการโทรทัศน์ภาคพื้นดิน (Free TV) การเข้ามาของเทคโนโลยีดิจิทัลทำให้ผู้ให้บริการโทรทัศน์มีการปรับตัวครั้งสำคัญทั้งในบริการโทรทัศน์ภาคพื้นดิน เคเบิ้ล และดาวเทียมเพื่อดึงดูดผู้ชมและเพื่อความอยู่รอด การแข่งขันของสื่อโทรทัศน์ที่มีมากขึ้น การพัฒนาของอุปกรณ์เคลื่อนที่ และพฤติกรรมของผู้บริโภคที่เปลี่ยนไปเป็นปัจจัยสำคัญที่นำไปสู่การพัฒนาบริการรูปแบบใหม่ที่กำลังได้รับความนิยมสูงขึ้นเรื่อยๆคือ บริการสื่อสารและเผยแพร่เนื้อหาบนโครงข่ายอินเทอร์เน็ตซึ่งผู้ให้บริการบางรายไม่ต้องลงทุนโครงข่ายเองและไม่ต้องเสียค่าใช้จ่ายในการแพร่สัญญาณภาพและเสียงออกอากาศเหมือนผู้ประกอบการโทรทัศน์หรือสื่อแบบดั้งเดิม บริการดังกล่าวเป็นส่วนหนึ่งของบริการที่เรียกกันในทางสากลว่า บริการโอทีที (Over-the-Top; OTT)

การเติบโตอย่างรวดเร็วของบริการโอทีทีส่งผลต่อการแข่งขันในตลาดสื่อ โดยเฉพาะตลาดโทรทัศน์ ในหลายประเทศมีข้อถกเถียงถึงปัญหาการแข่งขันทางธุรกิจและปัญหาทางสังคมที่เกิดขึ้นพร้อมกับการเติบโตของบริการโอทีที ดังนั้นจึงมีข้อเสนอเชิงนโยบายในการส่งเสริมและกำกับดูแลบริการโอทีที ดังต่อไปนี้

1) การนำบริการโอทีทีเข้าสู่ระบบการแสดงตัวตนและระบบใบอนุญาตเพื่อการกำกับดูแลที่เหมาะสม หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องควรร่วมกันพิจารณาเรื่องขอบเขตบริการที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ ส่วน กสทช. เมื่อมีการตีความทางกฎหมายว่าบริการโอทีทีอยู่ในขอบเขตการกำกับดูแล การกำหนดให้ผู้ให้บริการโอทีทีเป็นผู้รับใบอนุญาตประกอบกิจการเพื่อให้มีการกำกับดูแลต่อไป ควรดำเนินการเมื่อตลาดบริการโอทีทีได้รับความนิยมสูงและมีการเติบโตของตลาดไปพอสมควร สำหรับประเทศไทยในขณะที่ยังไม่มีหลักเกณฑ์ในการกำกับดูแลอย่างรอบคอบเหมาะสมกับบริการที่เป็นสื่อใหม่แบบโอทีที ควรดำเนินการโดยให้มีการจดแจ้งเพื่อแสดงตัวตน (register) ก่อนเพื่อรักษาสิทธิและคุ้มครองประโยชน์ของผู้รับชมภายในประเทศ จากนั้นควรศึกษาผลกระทบต่อตลาดและโอกาสในการเข้าถึงสื่อที่หลากหลายของประชาชนอย่างรอบคอบก่อนออกหลักเกณฑ์การกำกับดูแลในแต่ละด้านเท่าที่จำเป็น

2) การสนับสนุนให้ผู้เป็นเจ้าของโครงข่ายอินเทอร์เน็ตเป็นผู้มีอำนาจและรับผิดชอบในการจัดการบริการและเนื้อหาที่เข้าใช้โครงข่ายของตนได้โดยอิสระหรือหลักความเป็นกลางในการบริหารโครงข่ายอินเทอร์เน็ต (Net Neutrality) เช่นในสหรัฐอเมริกา หน่วยงานกำกับดูแลเข้าไปเกี่ยวข้องกับการดำเนินธุรกิจของผู้ประกอบการโครงข่ายน้อยมาก เพราะถือเป็นเรื่องธุรกิจและรัฐธรรมนูญสหรัฐประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชนในการได้รับข้อมูลข่าวสารโดยไม่ถูกปิดกั้นไม่ว่าโดยวิธีการใดๆ ดังนั้นผู้ให้บริการโอทีที รวมถึงผู้ให้บริการอื่นใดบนโครงข่ายอินเทอร์เน็ตจะให้บริการโดยทำธุรกิจร่วมกับผู้ให้บริการโครงข่ายโดยอิสระตามข้อตกลงทางธุรกิจระหว่างกันเอง การนำหลักความเป็นอิสระมาใช้ยังมีความน่ากังวลในแง่การเลือกปฏิบัติของการใช้อำนาจทางการตลาดในการกำหนดราคาการใช้งาน หรือเลือกผู้ประกอบการเฉพาะผู้ที่เป็นพันธมิตรทางการค้าของผู้ให้บริการโครงข่าย หรือมีพฤติกรรมเพื่อทำลายคู่แข่ง แม้จะเห็นด้วยในหลักการเพราะเป็นวิธีการสากลที่ตอบโจทย์การแข่งขันเสรีและเสรีภาพในการรับข้อมูลข่าวสารอย่างอิสระ เป็นแนวทางการควบคุมการให้บริการและการส่งต่อเนื้อหาได้จากต้นทาง แต่การดำเนินการตามหลักการของ Net Neutrality จำเป็นต้องมีการกำกับดูแลผู้ประกอบการโครงข่ายอินเทอร์เน็ตในบางประเด็นเช่น ความรับผิดชอบต่อเนื้อหาที่นำขึ้นบนโครงข่าย การแข่งขัน (การไม่เลือกปฏิบัติต่อผู้ประกอบการที่เข้าใช้โครงข่ายของตนทั้งในเรื่องการกีดกันการเข้าใช้บริการโครงข่ายและการกำหนดราคา) เพื่อจำกัดการใช้อำนาจทางการตลาดของผู้ให้บริการโครงข่ายอินเทอร์เน็ตไว้บางส่วน และการกำหนดพื้นที่ใช้งานบนโครงข่ายไว้เพื่อการใช้งานที่เป็นประโยชน์ในทางสาธารณะไม่ปะปนกับพื้นที่ที่ใช้ประโยชน์ในทางการค้าหรือความบันเทิง เช่นเปิดช่องทางบนโครงข่ายเพื่อให้บริการการแพทย์ทางไกล (Telemedicine) เพื่อให้มีความรวดเร็ว ในราคาที่ถูก หรือไม่คิดค่าใช้จ่าย เป็นต้น

3) การกำกับดูแลด้านเนื้อหารายการ ในหลายประเทศกำหนดให้โอทีทีอยู่ในระบบใบอนุญาตประกอบกิจการ เช่น สิงคโปร์ มีการกำหนดลักษณะต้องห้ามและการจัดระดับความเหมาะสมของเนื้อหารายการที่สามารถเผยแพร่ผ่านสื่ออินเทอร์เน็ตไว้ให้ปรากฏในลักษณะเดียวกันกับที่ออกอากาศในกิจการโทรทัศน์ประเภท pay TV แต่ปัญหาของประเทศที่ผู้ให้บริการโอทีที ยังไม่อยู่ในระบบการกำกับดูแล การกำหนดข้อบังคับที่เคร่งครัดจึงเป็นไปได้ยาก โดยเฉพาะบริการโอทีทีโดยผู้ให้บริการจากต่างประเทศ อาทิ YouTube ยังคงเป็นปัญหาหลักกับหลายประเทศทั่วโลก เนื่องจาก YouTube ให้บริการบนโครงข่ายอินเทอร์เน็ตที่เป็นระบบเปิดซึ่งผู้ชมสามารถเข้าถึงได้ด้วยตนเอง หากผู้ให้บริการโครงข่ายไม่ปิดกั้นการให้บริการ YouTube หน่วยงานของรัฐในประเทศต่างๆยากที่จะใช้กฎหมายภายในประเทศบังคับการให้บริการเนื้อหาและการเก็บรายได้จาก YouTube เพราะเกินขอบอำนาจที่จะดำเนินการกับผู้ประกอบการที่อยู่นอกราชอาณาจักร ปัญหานี้เป็นตัวอย่างที่แสดงว่า บริการโอทีทีและอาจรวมถึงบริการบนอินเทอร์เน็ตรูปแบบใหม่ๆในอนาคตจะยากต่อการปิดกั้นหรือกำกับดูแลโดยอาศัยกฎระเบียบภายในของประเทศใดประเทศหนึ่ง จำเป็นต้องกำหนดเป็นประเด็นหารือร่วมกันระหว่างประเทศเพื่อนำไปสู่การกำกับดูแลระบบสื่อสารแบบไร้พรมแดน

อย่างไรก็ตามขอบเขตสำหรับผู้ให้บริการโอทีทีที่ประกอบกิจการในประเทศไทย ควรกำหนดการจัดระดับความเหมาะสมของเนื้อหาบางประเภทเพื่อป้องกันการเข้าถึงของเด็กและเยาวชน ไม่ได้อิงกับเวลาในการออกอากาศเหมือนกิจการโทรทัศน์ แต่เพื่อให้มีการแสดงสัญลักษณ์ให้ผู้ให้บริการโอทีทีกำหนดขอบเขตเนื้อหาที่เด็กและเยาวชนเข้าถึงได้ภายใต้การกำกับดูแลของผู้ปกครอง (parental control) การดำเนินการลักษณะนี้ปรากฏให้เห็นแล้วในผู้ให้บริการบางรายในประเทศไทย วิธีการที่ถูกต้องคือผู้ปกครองควรเป็นผู้ลงทะเบียนเข้าใช้งานให้กับเด็กและเยาวชนในความดูแลตั้งแต่ต้น และเลือกกำหนดอายุของผู้ใช้งานเพื่อจำกัดเข้าชมเนื้อหาบางรายการ

4) การสนับสนุนและสร้างแรงจูงใจในการผลิตเนื้อหารายการในประเทศ (local content) ควรกำหนด

สัดส่วนเนื้อหาที่สร้างโดยผู้ผลิตในประเทศบน โอทีที (local content quota) ในผู้ให้บริการโอทีที บางรายนอกจากเป็นผู้รวบรวมเนื้อหาจากผู้ผลิตอื่นภายในและภายนอกประเทศแล้ว พบว่าเริ่มปรับปรุงบริการโดยผลิตรายการของตนเองเช่น LINE TV เพื่อดึงดูดลูกค้า สร้างเอกลักษณ์ และลดต้นทุนในการซื้อลิขสิทธิ์เนื้อหาจากต่างประเทศซึ่งเป็นสิ่งที่ดีในการพัฒนาอุตสาหกรรมเนื้อหา (content) ในประเทศ สามารถตอบโจทย์ความต้องการและดำรงรักษาลักษณะเฉพาะความเป็นไทย ขนบธรรมเนียมประเพณีที่ดี การสนับสนุนเนื้อหาที่ผลิตโดยคนไทยควรได้รับงบประมาณสนับสนุนเพื่อส่งเสริมการลงทุนระหว่างภาครัฐและหน่วยงานทีเกี่ยวข้อง

5) การกำหนดนโยบายของรัฐในการส่งเสริมการขยายโครงข่ายอินเทอร์เน็ตบรอดแบนด์ ซึ่งเป็นโครงสร้างพื้นฐานสำหรับบริการโอทีที เพื่อให้โครงข่ายอินเทอร์เน็ตครอบคลุมทั่วประเทศและมีประสิทธิภาพ

6) การคุ้มครองสิทธิของผู้ชมทั้งในแง่การให้บริการ ซึ่งการเข้าจดแจ้ง (register) ของผู้ให้บริการ และการรับใบอนุญาตประกอบกิจการจะทำให้ผู้ให้บริการเข้ามาอยู่ในระบบการแสดงตัวตนที่ชัดเจน เพื่อให้ลูกค้าสามารถร้องเรียนบริการและมีการแก้ไขปัญหาจากผู้ให้บริการอย่างถูกกฎหมาย

7) ปัญหาเรื่องลิขสิทธิ์ในเนื้อหาที่มารรวบรวมมาออกอากาศ แม้ว่าในอนาคตผู้ให้บริการ โอทีที จะเข้าสู่ระบบใบอนุญาตหรือจดทะเบียนแสดงตน แต่อำนาจในการดูแลเรื่องลิขสิทธิ์ในเนื้อหายังคงอยู่ภายใต้กฎหมายคือ พระราชบัญญัติลิขสิทธิ์ พ.ศ.2558 และบางส่วนในฉบับก่อนหน้าที่มีการปรับปรุงครอบคลุมถึงเนื้อหาที่อยู่ในกิจกรรมบนอินเทอร์เน็ตแล้ว รวมถึงประเทศไทยมีการประกาศใช้พระราชบัญญัติว่าด้วยการกระทำความผิดเกี่ยวกับคอมพิวเตอร์ พ.ศ.2560 มีข้อกำหนดในส่วนของการห้ามการกระทำที่เป็นการละเมิดลิขสิทธิ์ผู้อื่นทั้งในลักษณะข้อความ เพลง ภาพ เสียง หรือวีดีโอ บนอินเทอร์เน็ตไว้ด้วย ดังนั้นการให้บริการโดยผู้ให้บริการในประเทศและมีตัวตน มีข้อกำหนดตามกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่แล้ว แต่ปัญหาคือจะนำกฎเกณฑ์ที่มีอยู่ไปบังคับใช้ (enforcement) ได้จริงและครอบคลุมผู้ให้บริการที่กระทำผิดได้อย่างทั่วถึง และการจัดการกับผู้ให้บริการที่ละเมิดลิขสิทธิ์จากนอกประเทศ ซึ่งผู้ต้องหารือดำเนินการร่วมกันในระดับระหว่างประเทศ

8) ควรปรับปรุงกฎหมายและกฎระเบียบเพื่อดึงรายได้จากผู้ให้บริการต่างประเทศกลับเข้าสู่ประเทศมากขึ้น เนื่องจากปัจจุบันประเทศไทยยังไม่สามารถเรียกเก็บภาษีจากบริษัทที่จดทะเบียนและเข้ามาให้บริการโอทีทีในประเทศไทย มีการหลีกเลี่ยงโดยจัดเก็บรายได้ผ่านบริษัทที่จดทะเบียนอยู่ต่างประเทศ จึงไม่ต้องเสียภาษีในประเทศเช่น กรณีบริษัท YouTube Thailand เป็นเพียงบริษัทสาขาที่ทำหน้าที่บริหารจัดการคลิปวีดีโอของไทยบนเว็บไซด์ YouTube และหาพันธมิตรในการขยายธุรกิจบน YouTube (YouTube Partner Programme) แต่การเก็บรายได้ค่าโฆษณาซึ่งเป็นรายได้หลักก้อนใหญ่ดำเนินการโดย YouTube ที่มิได้จดทะเบียนในประเทศไทย ทำให้กรมสรรพากรไม่สามารถเรียกเก็บภาษีจากรายได้ดังกล่าวได้

สรุปได้ว่า การให้บริการ โอทีที เป็นบริการในมิติของการหลอมรวมสื่อที่ชัดเจน และไม่อาจปิดกั้นได้ ทั้งยังเป็นประโยชน์ต่อผู้ดูผู้ชมในการรับชมและเข้าถึงเนื้อหาความบันเทิงและข้อมูลได้ในช่องทางที่หลากหลายขึ้น ดังนั้นการสนับสนุนให้บริการ โอทีที เติบโตในตลาดบริการสื่อในประเทศไทยจึงมีความจำเป็น แต่ควรมีการกำกับดูแลในบางประเด็น ส่วนภาครัฐควรต้องมองการเข้ามาของสื่อใหม่ (new media) ในมิติที่ครอบคลุมทั้งระบบ การสนับสนุนบริการและการกำกับดูแลต้องพิจารณาครอบคลุมตั้งแต่การให้บริการโครงข่ายโทรคมนาคมและอินเทอร์เน็ตว่าควรเป็นหน้าที่ใคร สนับสนุนหลักความเป็นกลางทางเทคโนโลยี (Net Neutrality) ในมิติใด ขอบเขตแค่ไหน ในแง่ของผู้ให้บริการจะทำอย่างไรให้การบริการมีคุณภาพ ประกอบด้วยเนื้อหาที่เป็นประโยชน์ สร้างสรรค์ ไม่ผิดกฎมาย ในขณะที่ผู้ใช้บริการควรมีเสรีภาพในการรับข้อมูลข่าวสาร ทำอย่างไรจึงจะใช้ประโยชน์จากสื่ออย่างรู้เท่าทัน เป็นคำถามที่จำเป็นต้องหาคำตอบ แม้ว่า อินเทอร์เน็ตเป็นโครงข่ายแบบเปิดไม่สามารถกำหนดวิธีควบคุมหรือจัดการได้โดยอาศัยนโยบายหรือกฎหมายของประเทศใดประเทศหนึ่ง แต่ต้องอาศัยการตกลงร่วมกันระหว่างประเทศ ดังนั้นเมื่อเทคโนโลยียิ่งเปลี่ยนไปสู่การหลอมรวมกัน (convergence technology) แบบไร้พรมแดนมากขึ้น ความร่วมมือระหว่างผู้เกี่ยวข้องทั้งภาครัฐและเอกชนในประเทศและระหว่างประเทศ การตั้งรับการเปลี่ยนแปลงของเทคโนโลยีและการบริการในบริบทของการหลอมรวมยิ่งมีความสำคัญมากขึ้น

หมายเหตุ : ภาพประกอบจาก http://6081304.blogspot.com