ว่าด้วยอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ:บทเรียนจากเยอรมัน (๒)

แนวคิดสายเยอรมัน ส่วนแรก

สำหรับเยอรมันนั้น แม้ว่าในช่วงต้นศตวรรษที่ ๑๙ แนวคิดของ Sieyes จะ เป็นที่รู้จักกันในหมู่ผู้รู้ทางกฎหมายในเวลานั้น แต่ความคิดเรื่องอำนาจก่อตั้งการปกครองแผ่นดิน หรือสถาปนารัฐธรรมนูญเป็นของปวงชนตามแบบฉบับของเขาก็ไม่ได้มีผู้นำมาใช้ใน ทางปฏิบัติ รัฐธรรมนูญของรัฐเยอรมันทั้งหลายในยุคนั้น ต่างถือกันว่าเป็นข้อตกลงที่กษัตริย์ให้คำมั่นฝ่ายเดียวกับประชาชน คือจำกัดพระราชอำนาจลงตามที่ร้องขอเท่านั้น

ความคิดเรื่องอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญเป็นของปวงชนนั้น เริ่มตั้งต้นในทางปฏิบัติเมื่อมีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนในปี ค.ศ. ๑๘๔๘ นับเป็นการริเริ่มจัดทำรัฐธรรมนูญขึ้นโดยอาศัยอำนาจของประชาชนล้วน ๆ ไม่อิงอำนาจกษัตริย์อีก มีการจัดการเลือกตั้งสมัชชาประชาชนขึ้น โดยจัดประชุมกันที่นครฟรังก์เฟิร์ต แต่โดยที่การรวมเข้ากันของประชาชนทุกหมู่เหล่าในเวลานั้นยังไม่มั่นคงเพียงพอ 

เมื่อร่างกันเสร็จและประกาศใช้รัฐธรรมนูญสถาปนาระบอบประชาธิปไตย ที่มีกษัตริย์เป็นประมุขขึ้นแล้ว ระบอบก็ดำรงอยู่ได้ไม่นาน เพราะขาดความเชื่อมั่นขันแข็งของประชาชนที่มั่นคงเพียงพอที่จะธำรงระบอบไว้ ประกอบกับบรรดาพระราชา กษัตริย์เจ้าแคว้นทั้งหลายไม่ให้การสนับสนุน สภานิติบัญญัติแห่งชาติที่ตั้งขึ้นก็อ่อนแรงลง  จนกระทั่งพลังกระตือรือร้นทางการเมืองของประชาชนที่หนุนอยู่สลายตัวลง สภาก็ถูกกษัตริย์ประกาศยุบลงในที่สุด 

ครั้นเมื่อสหพันธ์ของรัฐต่าง ๆ ในเยอรมัน ร่วมกันทำสงครามชนะฝรั่งเศสเมื่อ ค.ศ. ๑๘๗๑ และความเชื่อมั่นภาคภูมิใจในความเป็นเยอรมันได้พุ่งขึ้นสู่จุดสูงสุด จึงได้มีการประกาศจัดตั้งจักรวรรดิเยอรมันขึ้นเมื่อ ค.ศ. ๑๘๗๑ 

แต่อำนาจที่จัดตั้งรัฐธรรมนูญก็ไม่ได้มาจากประชาชน แต่มาจากบรรดาพระราชาเจ้าแคว้นต่าง ๆ ที่ถืออำนาจปกครองเป็นรัฐบาลและควบคุมกองทัพอยู่ในขณะนั้นมาร่วมตกลงกัน แล้วให้สภาผู้แทนราษฎรลงมติรับรองเท่านั้น 

ด้วยเหตุนี้รัฐธรรมนูญของจักรวรรดิในเวลานั้น ก็ไม่อาจถือได้ว่าตั้งอยู่ด้วยอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญของประชาชนได้เลย

เราจึงกล่าวได้ว่า พัฒนาการทางการเมืองของเยอรมัน ทำให้แนวคิดเกี่ยวกับอำนาจจัดระเบียบการปกครอง หรืออำนาจตั้งแผ่นดิน หรืออำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญแบบเยอรมันต่างจากที่มีมาในฝรั่งเศสอย่างชัดเจน เพราะเยอรมันในยุคศตวรรษที่ ๑๙ ถือว่าอำนาจนี้เป็นอำนาจของกษัตริย์ และเหล่าชนชั้นสูงที่รักษาบ้านเมืองไว้ โดยประชาชนเห็นชอบด้วย ไม่ได้มีมาจากอำนาจของประชาชนเองแต่อย่างใด  

แนวคิดทางทฤษฎีรัฐธรรมนูญในยุคนี้จึงอธิบายกันว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของรัฐ ซึ่งเบื้องหลังคำว่ารัฐนี้ก็คือผู้ทรงฐานันดรที่ถืออำนาจการปกครองไว้นั่นเอง และรัฐธรรมนูญก็คือผลแห่งการแสดงเจตนาระบอบการปกครองที่รัฐกำหนดขึ้น 

บทบัญญัติรัฐธรรมนูญจึงมีค่าทางกฎหมายไม่ได้ต่างจากกฎหมายอื่น ๆ คือต่างแก้ไขได้ด้วยอำนาจรัฐ เว้นแต่จะมีกฏเกณฑ์ว่าด้วยการแก้ไขเปลี่ยนแปลงบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญไว้ เป็นอย่างอื่นเท่านั้น 

การอธิบายว่าอำนาจก่อตั้งการปกครอง หรืออำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญเป็นของประชาชนนั้นเริ่มปรากฏขึ้นในต้นศตวรรษที่ ๒๐ โดยผลงานทางตำราของ Georg Jellinek ปราชญ์ใหญ่ทางทฤษฎีว่าด้วยรัฐของยุคนั้น ซึ่งถือกันว่าเป็นผู้วางรากฐานให้แก่ระบอบรัฐธรรมนูญไวมาร์ที่จะเกิดขึ้น หลังสงครามโลกครั้งที่ ๑ ในเวลาต่อมา 

เขาเขียนตำราเลื่องชื่อเรื่อง Allgemeine Staatslehre เมื่อปี ๑๙๐๐ และยังคงถือว่าเป็นตำรามาตรฐานมาแม้จนปัจจุบัน ตามคำอธิบายของ Jellinek นั้น รัฐ กับประชาชนเป็นสิ่งเดียวกัน และยืนยันว่าทฤษฎีนี้เป็นทฤษฎีที่มีมาแต่โบราณ และสอดคล้องกับสามัญสำนึกของการปกครอง 

จากนั้นก็อธิบายว่าอำนาจก่อตั้งการปกครอง หรือสถาปนารัฐธรรมนูญ หรือ pouvour constituant นั้นเป็นอำนาจของปวงชน ไม่ใช่ประชาชน และทฤษฎีแบ่งแยกอำนาจก็ตั้งอยู่บนฐานคิดนี้เอง คือถือว่าอำนาจอธิปไตย ทั้งนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการล้วนแล้วแต่มาจากปวงชน

Jellinek ได้ ชี้ให้เห็นว่า ความคิดเรื่องอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ หรืออำนาจตั้งการปกครองแผ่นดินที่ว่าเป็นของประชาชนนั้นมีจุดอ่อน และควรใช้คำว่า “ปวงชน” แทน โดยอธิบายว่าปวงชนต่างจากประชาชนแต่ละคนมารวมกัน เพราะปวงชนต้องมีสถานะที่เป็นการเข้ากันเป็นอันหนึ่งอันเดียวที่เป็นเอกภาพ แยกออกจากประชาชน โดยประชาชนที่เข้ากันเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันจนเรียกได้ว่าปวงชนนี้ ก็คือประชาชนที่ยกระดับขึ้นจนเกิดความเป็นปึกแผ่นอันหนึ่งอันเดียวกัน และสามารถแสดงเจตนาของปวงชนออกมาได้อย่างเป็นเอกภาพ ซึ่งจะเกิดขึ้นได้เมื่อได้วางเกณฑ์ทางกฎหมายให้เป็นที่รับรู้ได้ 

ด้วยเหตุนี้บ่อเกิดของอำนาจการปกครองจึงไม่ได้มาจากสิ่งหนึ่งสิ่งใดที่มีมา ก่อนจะเป็นรัฐ แต่เป็นสิ่งที่เกิดขึ้นมาพร้อม ๆ กันกับการที่ปวงชนผนึกกันเข้าเป็นรัฐ และรัฐในที่นี้อาจจะมีรูปแบบแตกต่างกันไปได้ คืออาจเป็นแบบราชาธิปไตย โดยประชาชนผนึกกันเป็นปึกแผ่นโดยอาศัยองค์กษัตริย์เป็นศูนย์รวม หรือจะเป็นแบบสาธารณรัฐผ่านสภาผู้แทนราษฎรก็ได้

Jellinek ยัง ได้อธิบายต่อไปด้วยว่า กฎหมายทั้งปวงนั้นแท้จริงแล้วจะมีผลบังคับแก่ชนชาติใด ดินแดนใดได้นั้น ต่อเมื่อมีความเชื่อมั่นอย่างแน่นแฟ้นว่าเป็นกฏเกณฑ์ที่มีผลบังคับผูกพัน จริงจังเท่านั้น แต่ความเชื่อมั่นอย่างแน่นแฟ้นที่ว่านี้จะรับรู้และวัดกันได้อย่างไร 

 Jellinek อธิบาย ว่ารับรู้และตรวจดูได้จากความรู้สึกเชื่อมั่นของบุคคลโดยเฉลี่ยทั่วไป หรือของวิญญูชนที่เป็นสมาชิกของชนชาตินั้น เป็นข้อเท็จจริงทางจิตวิทยามวลชนที่สำคัญ 

ผลบังคับของกฎหมายจึงไม่ ได้มาจากกฎหมาย และไม่อาจกำหนดให้มีได้ด้วยกฎหมาย แต่มาจากความเชื่อมั่นอย่างแน่นแฟ้นในสังคมนั้น ๆ ว่าสิ่งนั้นเป็นกฎหมาย ดังนั้นหากความเชื่อมั่นนี้คลายลง ความเป็นปึกแผ่นของสังคมย่อมสลายลงด้วย และการปกครองก็ย่อมสลายตามไป

ตามทัศนะเช่นนี้ การจะทำลายหรือสลายอำนาจรัฐเดิม และสร้างอำนาจรัฐใหม่ขึ้นมา จึงไม่ได้อยู่ที่กำลังอาวุธหรืออำนาจบังคับอย่างเดียว แต่อยู่ที่การบ่อนทำลายความเชื่อมั่นในสถาบันที่ถืออำนาจรัฐเดิมให้ผุพัง เสื่อมสลายไป และเสริมสร้างความเชื่อมั่นเป็นปึกแผ่นในอำนาจที่จะตั้งขึ้นใหม่และจัดตั้งให้มีจิตสำนึกร่วมมีเจตจำนงร่วม และมีการกระทำร่วมอย่างเข้มแข็งจริงจังเป็นสำคัญ

จากคำอธิบายดังกล่าวนี้ Jellinek อธิบาย ว่า การที่ฐานันดรที่สามในฝรั่งเศสสามารถจัดตั้งการปกครอง และมีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญขึ้นมาได้ ก็เพราะการผนึกกันเป็นปึกแผ่นประกอบกับความเชื่อมั่นอย่างแรงกล้าว่ารัฐและ กฎหมายที่ตั้งขึ้นนั้นมีผลบังคับ และมวลชนก็มีความมุ่งมั่นที่จะผูกพันตามเจตจำนงนั้น 

เขาอธิบายต่อไปด้วยว่า ทันทีที่ความเชื่อมั่นอย่างแน่นแฟ้นในหมู่ผู้ดำรงฐานันดรที่สามนั้นแรงกล้า ถึงขนาดที่ประจักษ์แก่ใจว่ารัฐราชาธิปไตยที่มีมาแต่ดั้งเดิมในฝรั่งเศสนั้น แท้จริงแล้วที่ตั้งอยู่ได้ก็ด้วยอาศัยฐานอำนาจอธิปไตยของปวงชน และกษัตริย์ก็ไม่ได้มีฐานะอะไรเกินไปกว่าเจ้าพนักงานซึ่งดำรงตำแหน่งประมุข แห่งรัฐที่ต้องผูกพันปฏิบัติตามเจตจำนงทั่วไปของปวงชนเท่านั้น 

เมื่อพวกผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญไม่มีความเชื่อมั่นอย่างแน่นแฟ้นระบอบราชาธิปไตย หรือเห็นว่ากษัตริย์เป็นปฏิปักษ์ต่อปวงชน เขาก็ย่อมถอดกษัตริย์ลงได้ และการปฏิวัติและตั้งระบอบใหม่ก็เป็นไปได้ด้วยเจตจำนงทางการเมืองที่จะ สถาปนาระบอบใหม่ ซึ่งเมื่อไม่มีสมาชิกหรือหมู่เหล่าในฐานันดรที่สามฝ่ายใดคัดค้านอย่างจริง จัง ระบอบที่ตั้งขึ้นย่อมตั้งอยู่บนความเชื่อถืออย่างแน่นแฟ้นนี้และมีผลบังคับ ได้ต่อไป

(ตอนต่อไป ว่าด้วยทฤษฎีอำนาจตั้งแผ่นดิน หรืออำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญแบบ Carl Schmitt)