ชัยชนะที่ยังต้องต่อสู้ของคนไทยพลัดถิ่น หลังได้มาซึ่ง พ.ร.บ.สัญชาติฉบับใหม่
3 ก.ค.ตัวแทนคนไทยพลัดถิ่นกว่า 30 ชีวิตยื่นหนังสือและรอพบนายกรัฐมนตรีขอถอน (ร่าง)กฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการพิสูจน์และการรับรองความเป็นคนไทยพลัดถิ่น จาก ครม.
เพื่อให้ร่างฯ กลับเข้าสู่การพิจารณาของคณะกรรมการจนเกิดข้อยุติก่อน เพื่อเคารพเจตนารมณ์พ.ร.บ.สัญชาติ ฉบับที่ 5 พ.ศ.2555 แล้วก็ได้ฟังข่าวดี ว่าร่างกฎกระทรวงฯ ถูกถอนออกจากวาระการประชุม ครม.แล้ว
ย้อนเวลากลับไป
ร่วม 3 อาทิตย์ที่หลายคนพยายามตรวจสอบว่า (ร่าง) กฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการพิสูจน์และการรับรองความเป็นคนไทยพลัดถิ่น พ.ศ. .... ออกตามความใน พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ 5) พ.ศ.2555 จะเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรีตามขั้นตอนการออกฎกระทรวงหรือไม่ เจ้าหน้าที่ระดับปฎิบัติพูดตรงกันว่า เห็นด้วยกับความเห็นของผู้ทรงคุณวุฒิทั้ง 4 ท่าน (เตือนใจ ดีเทศน์, ดร.สุริชัย หวันแก้ว, ดร.ฐิรวุฒิ เสนาคำ และนายภควินทร์ แสงคง กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ในคณะกรรมการรับรองความเป็นคนไทยพลัดถิ่น)
และเป็นไปตามหลักการทั่วไปที่ร่างฯ ต้องกลับเข้าสู่การพิจารณาของคณะกรรมการรับรองความเป็นคนไทยพลัดถิ่นอีกครั้งก่อนเพื่อให้ได้ข้อยุติ และนำไปสู่มติที่ประชุมคณะกรรมการ แล้วจึงจะเข้าสู่ขั้นตอนการเสนอให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยพิจารณาเสนอร่างฯ เข้าสู่กระบวนพิจารณาของคณะรัฐมนตรี
29 มิถุนายน สำเนาเอกสารฉบับหนึ่งถูกบอกเล่าขึ้นว่าร่างฯ ดังกล่าวถูกส่งถึงเลขาธิการคณะรัฐมนตรี 22 มิถุนายน 2555 เพื่อบรรจุเข้า ครม. ท่ามกลางหนังสือทักท้วง-ท้วงติง ล่าสุดพบว่าร่างกฎกระทรวงฯ จะเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรี 3 กรกฎาคมนี้
คือที่มาการเดินทางไกลจากประจวบคีรีขันธ์ ชุมพร ระนอง ตราดของคนไทยพลัดถิ่นมาปักหลักที่หน้าทำเนียบ เพราะหากพิจารณาจากงานวิชาการแล้ว ร่างกฎกระทรวงฯ ดังกล่าว มีข้อให้ชวนสังเกตและต้องตั้งข้อกังวลถึงความชอบด้วยกฎหมายทั้งในแง่รูปแบบ ขั้นตอนและในแง่เนื้อหา อาทิ
หนึ่ง-ร่างกฎกระทรวงฯ กำหนดเนื้อหาที่ขัดต่อหลักวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
(1) กฎกระทรวงฯ กำหนดภาระขั้นตอนในการแสวงหาพยานหลักฐานไว้เกินสมควร
(1.1) ข้อความที่ปรากฎในข้อ 2 (3) แห่งร่างกฎกระทรวงฯ
“หลักฐานแสดงผังเครือญาติของผู้ขอกับครอบครัวที่มีสัญชาติไทยที่อาศัยอยู่ในราชอาณาจักรไทยซึ่งได้รับการรับรองจากญาติในครอบครัวที่มีสัญชาติไทย (ถ้ามี) หรือถ้ามีหลักฐานการตรวจสารพันธุกรรมหรือดีเอ็นเอซึ่งพิสูจน์ว่าผู้ขอเป็นญาติร่วมสายโลหิตกับผู้มีสัญชาติไทยให้ยื่นมาพร้อมกับคำขอด้วย"
ในทางปฏิบัติยังไม่มีความชัดเจนว่า คนไทยพลัดถิ่นทุกคนจะสามารถมีผังเครือญาติ นอกจากกรณีของคนไร้ความสามารถหรือเด็กไร้รากเหง้าจะแสวงหาหลักฐานได้อย่างไร เท่ากับเป็นการตัดสิทธิคนกลุ่มนี้
(1.2) ข้อความที่ปรากฎใน ข้อ 2 (5) แห่งร่างกฎกระทรวงฯ ที่กำหนดว่า
“ผู้ขอต้องมีหลักฐานแสดงซึ่งน่าเชื่อได้ว่าไม่มีสัญชาติของประเทศอื่น”
อาจกล่าวได้ว่า ในทางปฏิบัติมีข้อเท็จจริงที่พบโดยทั่วไปว่า การที่บุคคลมีเอกสารราชการที่ออกโดยรัฐไทยโดยรัฐไทย (กรมการปกครอง) ไปกำหนด/ระบุว่าบุคคลมีสัญชาติหนึ่งๆ นั้น มิได้หมายความว่าผู้นั้นจะต้องถือสัญชาติของประเทศอื่นด้วย ประการสำคัญ เนื้อหาร่างกฎกระทรวงฯ ดังกล่าว ยังเป็นการปฎิเสธ ไม่ยอมรับถึงความผิดพลาดของกรมการปกครองเองที่จัดทำเอกสารราชการ (ทะเบียนประวัติ) โดยไปกำหนด(เอง) ว่าบุคคลหนึ่งเป็นคนสัญชาติพม่าหรือกัมพูชา
นอกจากนี้ยังเป็นการเรียกหลักฐานที่ไม่เป็นไปตามกฎหมายกำหนด อีกทั้งหลักฐานขาดความชัดเจนว่าหมายถึงอะไรบ้าง ข้อความลักษณะนี้เท่ากับให้อำนาจพนักงานผู้รับคำขอ เป็นผู้ใช้ดุลพินิจอย่างไม่มีขอบเขต
(2) ร่างกฎกระทรวงฯ กำหนดมาตรฐานการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ที่ต่ำกว่าหลักทั่วไปของวิธีปฎิบัติราชการทางปกครอง ทั้งยังเป็นการกำหนดมาตรการป้องกันความผิดของเจ้าหน้าที่ที่เกิดจากการละเลยการปฏิบัติหน้า ที่ปฏิบัติหน้าที่ล่าช้า
“ข้อ 6 (1) ตรวจสอบความถูกต้องของหลักฐานเอกสารและสอบสวนพยานบุคคลที่เกี่ยวข้องได้แก่ ผู้ยื่นคำขอและบุคคลอื่นที่สามารถให้ข้อมูลเกี่ยวกับประวัติความเป็นมา สถานะบุคคลและจุดเกาะเกี่ยวที่สามารถพิสูจน์การเป็นผู้มีเชื้อสายไทยของผู้ขอ พร้อมทั้งออกใบรับให้แก่ผู้ขอไว้เป็นหลักฐาน”
ข้อความลักษณะนี้เท่ากับว่าพนักงานเจ้าหน้าที่จะออกใบรับเรื่องให้กับผู้ยื่นคำขอได้ภายหลังจากตรวจสอบความถูกต้องของหลักฐานและสอบสวนพยานบุคคลเรียบร้อยแล้ว
หากเจ้าหน้าที่ใช้เวลา 30 วันนับแต่รับเรื่อง ก็เท่ากับว่าชาวบ้านจะได้รับใบรับหลังจากยื่นคำขอแล้ว 30 วัน ซึ่งผิดหลักวิธีปฏิบัติราชการและไม่เป็นประโยชน์กับประชาชน เพราะโดยทั่วไป เมื่อมีการยื่นคำร้องไม่ว่ากับหน่วยงานใด หน่วยงานนั้นจะต้องลงทะเบียนรับเรื่องแล้วออกใบรับเรื่องให้ก่อน ส่วนการตรวจสอบความถูกต้องของเอกสารหลักฐานเป็นเรื่องของเจ้าหน้าที่ซึ่งต้องดำเนินการหลังจากได้รับเรื่องดังกล่าวแล้ว
(3) ข้อสังเกตต่อความไม่ชอบด้วยกฎหมายของรูปแบบ ขั้นตอนฯ ของการทำงานในส่วนคณะกรรมการ
รูปแบบและขั้นตอนการประชุมและทางปฏิบัติทั่วไป มติที่ประชุมคณะกรรมการจะมีผลก็ต่อเมื่อคณะกรรมการพิจารณาและมีมติรับ/ไม่รับรองรายงานการประชุมก่อน แต่สำหรับการประชุมคณะกรรมการ ครั้งที่2/2555 วันที่ 14 มิถุนายน 2555 รายงานการประชุมที่พิจารณาร่างกฎกระทรวงฯ ยังไม่กลับเข้าสู่กระบวนการพิจารณาเพื่อรับรองรายงานประชุม นอกจากนี้ฝ่ายเลขานุการก็มิได้ดำเนินการขอมติที่ประชุมเพื่อยกเว้นการรับรองรายงานก่อนที่จะดำเนินงานต่อไป แต่ฝ่ายเลขานุการกลับดำเนินการส่งร่างกฎกระทรวงฯ ไปยังสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี จึงเป็นการดำเนินการที่ผิดขั้นตอนและรูปแบบอันเป็นสาระสำคัญ
วันเดียวกันที่มหาดไทยมีหนังสือนำส่งร่างกฎกระทรวงฯ เข้าสู่การพิจารณาของครม. ฝ่ายเลขานุการคณะกรรมการยังมีหนังสือถึงคณะกรรมการให้พิจารณารายงานการประชุมเพื่อขอให้คณะกรรมการพิจารณาตรวจ แก้ เพิ่มเติมรายงาน (ปรากฎตามหนังสือด่วนที่สุด ที่ มท 0309.1/ว 14447 ลงวันที่ 22 มิถุนายน 2555)
มีข้อสังเกตว่าการที่ปลัดกระทรวงมหาดไทย ในฐานะประธานกรรมการ ไม่เข้าประชุมและแต่งตั้งนายสุรพงษ์ พงษ์ทัดศิริกุล รองปลัดกระทรวงมหาดไทย เป็นประธานแทน น่าจะมีผลให้การประชุมดังกล่าวไม่มีผลทางกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อพิจารณามาตรา 81 -83 แห่งพ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ประกอบกับมาตรา 9/4 พ.ร.บ.พ.ร.บ.สัญชาติ ฉบับที่ 5 พ.ศ.2555 ประกอบกับคำสั่งสำนักงานปลัดกระทรวงมหาดไทยที่ ๒๓๙/๒๕๕๕ เรื่องการมอบอำนาจปฏิบัติราชการแทนปลัดกระทรวงมหาดไทย และภาคผนวก ก รายละเอียดแนบท้ายคำสั่งสำนักงานปลัดกระทรวงมหาดไทยที่ 239/2555 ลงวันที่ 10 พฤษภาคม 2555
สอง-ร่างกฎกระทรวงฯ มีเนื้อหาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่สอดคล้อง ขัดต่อเจตนารมณ์ของพ.ร.บ.สัญชาติ ฉบับที่ 5 พ.ศ.2555 ที่มุ่งหมายคืนสัญชาติไทยให้กับคนเชื้อสายไทย
(4) ข้อความในตอนท้ายของข้อ 2 (2) ของร่างกฏกระทรวงฯ เป็นการตัดสิทธิ ปิดโอกาสคนไทยพลัดถิ่นจำนวนหนึ่ง หรือส่งผลให้คนไทยพลัดถิ่นจำนวนหนึ่งเสียสิทธิในการเข้าสู่กระบวนการขอพิสูจน์ว่าตนเป็นคนไทยพลัดถิ่น
“ถ้าผู้ขอเป็นผู้ที่เข้ามาอาศัยอยู่ในราชอาณาจักรไทยต้องมีทะเบียนประวัติที่กรมการปกครองบันทึกไว้ในกลุ่มผู้ที่มีเชื้อสายไทยหรือมีบัตรประจำตัวที่ระบุว่าผู้นั้นมีเชื้อสายไทย เว้นแต่ผู้ที่ได้รับการสำรวจจัดทำทะเบียนราษฎรในกลุ่มอื่นจะต้องมีพยานหลักฐานยืนยันว่าเป็นผู้มีเชื้อสายไทย เช่น ผลการตรวจทางวิทยาศาสตร์ที่ยืนยันความสัมพันธ์ระหว่างผู้ขอกับญาติที่มีสัญชาติไทยโดยการเกิด”
ข้อเท็จจริงที่ทราบกันโดยทั่วไปว่า มีคนไทยพลัดถิ่นจำนวนไม่น้อยที่ได้รับการสำรวจและจัดทำทะเบียนประวัติและบัตรประจำตัว โดยเอกสารแสดงตนดังกล่าวไม่มีข้อความระบุว่า “มีเชื้อสายไทย” อาทิ กลุ่มผู้หลบหนีเข้าเมืองจากกัมพูชา (65), กลุ่มผู้ไม่มีสถานะทางทะเบียน (ท.ร.38 ก., ได้รับการกำหนดเลขประจำตัว 13 หลักขึ้นต้นด้วยเลข 0) เนื่องจากตกสำรวจทะเบียนประวัติผู้มีเชื้อสายไทย หรือถูกบันทึกผิดพลาด
(5) ร่างกฎกระทรวงฯ ที่กำหนดว่ากำหนดภาระขั้นตอนในการแสวงหาพยานหลักฐานที่เกินสมควร
(5.1) ข้อความที่ปรากฎในข้อ 2 (3) แห่งร่างกฎกระทรวงฯ
“หลักฐานแสดงผังเครือญาติของผู้ขอกับครอบครัวที่มีสัญชาติไทยที่อาศัยอยู่ในราชอาณาจักรไทยซึ่งได้รับการรับรองจากญาติในครอบครัวที่มีสัญชาติไทย (ถ้ามี) หรือถ้ามีหลักฐานการตรวจสารพันธุกรรมหรือดีเอ็นเอซึ่งพิสูจน์ว่าผู้ขอเป็นญาติร่วมสายโลหิตกับผู้มีสัญชาติไทยให้ยื่นมาพร้อมกับคำขอด้วย"
ในทางปฏิบัติ ยังไม่มีความชัดเจนว่าคนไทยพลัดถิ่นทุกคนจะสามารถมีผังเครือญาติ และกรณีของคนไร้ความสามารถ หรือเด็กไร้รากเหง้า จะแสวงหาหลักฐานดังกล่าวได้อย่างไร เท่ากับเป็นการตัดสิทธิคนกลุ่มนี้ไป
(5.2) ข้อความที่ปรากฎใน ข้อ 2 (5) แห่งร่างกฎกระทรวงฯ ที่กำหนดว่า
“ผู้ขอต้องมีหลักฐานแสดงซึ่งน่าเชื่อได้ว่าไม่มีสัญชาติของประเทศอื่น”
ในทางปฏิบัติมีข้อเท็จจริงว่าการที่บุคคลมีเอกสารราชการออกโดยรัฐไทย (กรมการปกครอง) ไปกำหนด/ระบุว่าบุคคลมีสัญชาติหนึ่งๆ มิได้หมายความว่าผู้นั้นจะต้องถือสัญชาติประเทศอื่นด้วย ประการสำคัญ เนื้อหาร่างกฎกระทรวงฯ ดังกล่าว ยังเป็นการปฎิเสธ ไม่ยอมรับถึงความผิดพลาดของกรมการปกครองเองที่จัดทำเอกสารราชการ (ทะเบียนประวัติ) โดยไปกำหนด(เอง) ว่าบุคคลหนึ่งเป็นคนสัญชาติพม่าหรือกัมพูชา
ยังเป็นการเรียกหลักฐานที่ไม่เป็นไปตามที่กฎหมายกำหนด หลักฐานดังกล่าวยังขาดความชัดเจนว่าหมายถึงอะไรบ้าง ข้อความลักษณะนี้เท่ากับว่าให้อำนาจพนักงานผู้รับคำขอใช้ดุลพินิจอย่างไม่มีขอบเขต
(6) ข้อความที่ปรากฎใน ข้อ 11 แห่งร่างกฎกระทรวงฯ สะท้อนให้เห็นถึงการขาดความเข้าใจในเนื้องานของการพัฒนาสถานะบุคคล
“คำขอพิสูจน์ความเป็นคนไทยพลัดถิ่น ใบรับ และหนังสือรับรองความเป็นไทยพลัดถิ่นให้เป็นไปตามแบบที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยประกาศกำหนดท้ายกฎกระทรวงนี้
เห็นได้ว่า การกำหนดแบบพิมพ์ไว้ในกฎกระทรวง ทำให้เกิดปัญหากรณีที่มีเหตุต้องแก้ไขเปลี่ยนแปลงหรือปรับปรุงรายการต่างๆ ในแบบพิมพ์ จะต้องเสนอแก้ไขกฎกระทรวง ซึ่งเป็นเรื่องยุ่งยาก มีขั้นตอนมากและเสียเวลาโดยไม่จำเป็น และปัจจุบันไม่นิยมปฏิบัติแล้ว เว้นแต่กรณีบทบัญญัติของกฎหมายกำหนดให้ต้องทำเป็นกฎกระทรวง พ.ร.บ.สัญชาติ ฉบับที่ 5ฯ ก็ไม่ได้กำหนดไว้ จึงควรจัดทำเป็นประกาศกระทรวงมหาดไทยก็เพียงพอแล้ว (เช่นกรณีแบบคำขอพิสูจน์ความสัมพันธ์ความเป็นบิดาของผู้เกิดตามมาตรา 7 วรรคสอง เป็นต้น)
ก้าวต่อไป...
นับเป็นความอดทนกล้าหาญของพี่น้องไทยพลัดถิ่น ที่พยายามฝ่าฟันก้าวข้ามความยากลำบากรูปแบบต่างๆรวมทั้งทัศนคติสังคมร่วม 10 ปี เพื่อให้เกิดกฎหมายคืนสัญชาติไทยให้แก่คนเชื้อสายไทยที่ต้องกลายเป็นคนบังคับของประเทศอื่นเนื่องจากการเปลี่ยนแปลงอาณาเขตของราชอาณาจักรไทย
จนได้มาซึ่ง พ.ร.บ.สัญชาติ ฉบับที่ 5 พ.ศ.2555 ที่รับรองถึงสิทธิในสัญชาติไทยโดยการเกิดหรือโดยการสืบเชื้อสายไทยจากบรรพบุรุษ แต่ชัยชนะที่ได้มานับจากวันที่กฎหมายฉบับนี้ประกาศใช้ (21 มีนาคม 2555) กลับเหมือนการเดินเข้าสู่เส้นทางใหม่ที่ยังต้องเรียกร้องความอดทน พวกเขาต้อง(พยายามแทรกตัว)เข้ามามีส่วนร่วมในการบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพ ความยุติธรรมอย่างแท้จริง .
เกี่ยวกับผู้เขียน : ดรุณี ไพศาลพาณิชย์กุล
-นักศึกษาปริญญาเอก คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
-อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร
-นักกฎหมาย สถาบันวิจัยและพัฒนาเพื่อเฝ้าระวังสภาวะไร้รัฐ (SWIT)