เปิดเอกสารลับ! ไขคำตอบ ประชามติ แก้รธน. ต้องใช้ “23 ล้านเสียง” หรือ “11 ล้านเสียง”?

ภายหลังศาลรัฐธรรมนูญ มีคำวินิจฉัย “ศุกร์ 13” ในคดีแก้รัฐธรรมนูญ ที่ให้กลับไป "ทำประชามติ" ถามประชาชนก่อน ว่าจะยอมให้แก้รัฐธรรมนูญทั้งฉบับหรือไม่ เพราะอำนาจในการสถาปนารัฐธรรมนูญเป็นของประชาชน

ก็ทำให้เกิดปมปัญหาใหม่ขึ้น เพราะในรัฐธรรมนูญ ปี 2550 มาตรา 165 ว่าด้วยการจัดทำประชามติ ระบุว่า การประชามติเพื่อหาข้อยุติในเรื่องใด จะต้องใช้เสียง "เกินกึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิออกเสียง” ทั้งหมด ในเรื่องนั้นๆ

ถ้อยคำดังกล่าว สร้างความวิตกให้กับคนบางกลุ่มเป็นอย่างมาก เพราะถูกนำไปตีความว่า หากยึดตัวเลขผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ในปี 2554 ที่มี 46,921,682 คน เป็นผู้มีสิทธิออกเสียง ก็จะต้องใช้เสียงถึง 23,460,841 คน ถึงจะถือว่าได้รับความเห็นชอบจากประชาชน ให้เดินหน้าแก้ไขรัฐธรรมนูญต่อไปได้

แกนนำบางพรรคการเมืองซีเรียสหนัก ถึงขนาดเสนอให้แก้มาตรา 165 ก่อน เพื่อผ่าทางตัน !?!

แต่ข้อสงสัยที่จะตามมา ก็คือมาตรา 165 มันตีความเช่นนั้นจริงๆ หรือ? เพราะใน พ.ร.ป.ว่าด้วยการออกเสียงประชามติ ปี 2552 มาตรา 9 กลับระบุว่า ให้ใช้ “เสียงข้างมากของผู้มาออกเสียง” โดยจำนวนผู้มาออกเสียงต้องเกินกว่ากึ่งหนึ่งของผู้สิทธิออกเสียงในเรื่องนั้นๆ ก็ถือว่าได้รับความเห็นชอบแล้ว

นั่นแปลว่า ขอแค่ให้ “ผู้มาออกเสียง” มาเกินกึ่งหนึ่งของ “ผู้มีสิทธิออกเสียง” หรืออย่างน้อย 23,460,841 คน

และ “ผู้มาออกเสียง” นั้นเห็นชอบ หรือ Vote Yes! เกินกึ่งหนึ่ง หรืออย่างต่ำ 11,730,421 คน ก็ถือว่าประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ ได้มอบดาบอาญาสิทธิ์ให้ ส.ส.-ส.ว.เดินหน้ารื้อรัฐธรรมนูญได้ตามใจชอบแล้ว

แต่การตีความแบบไหนที่ถูกต้องล่ะ? ในเมื่อกฎหมายแม่ไปทาง กฎหมายลูกไปอีกทาง

“สำนักข่าวอิศรา” จึงบุกเข้าไปค้นหาเอกสารสำคัญ ที่บันทึกช่วงเวลาทำคลอดกฎหมายแม่ อย่าง “รายงานการประชุมของสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.)” ประจำปี 2550 เพื่อดูว่า มีการออกแบบมาตรา 165 อย่างไร ก่อนที่จะลืมตาออกมาดูโลก ให้เป็นปัญหาต้องปวดหัว ในครึ่งทศวรรษต่อมา

“23.4 ล้านเสียง” หรือ “11.7 ล้านเสียง” ..ต้องเท่าไรถึงจะพอ??

สำหรับช่วงเวลาสำคัญ ถูกบันทึกอยู่ใน รายงานการประชุมส.ส.ร.ครั้งที่ 32/2550 วันอาทิตย์ที่ 25 มิ.ย.2550 หน้า 100-108 ระหว่างการพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ (ที่จะมาเป็นรัฐธรรมนูญ ปี 2550) ในวาระที่ 3 ในมาตรา 161 ว่าด้วยการออกเสียงประชามติ (มาตรา 165 ในปัจจุบัน)

โดยเป็นการถามตอบระหว่าง "นายสุรชัย เลี้ยงบุญเลิศชัย" ส.ส.ร.เวลานั้น (ต่อมาเป็น ส.ว.สรรหา) กับ "นายประพันธ์ นัยโกวิท" กรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเวลานั้น (ปัจจุบัน กกต.) ระหว่างที่ นายเดโช สวนานนท์ รองประธาน ส.ส.ร.คนที่ 2 เป็นประธานในที่ประชุม

ขอเชิญไปติดตาม...

-นายสุรชัย เลี้ยงบุญเลิศชัย

“ผม สุรชัย เลี้ยงบุญเลิศชัย ส.ส.ร.ครับ มีข้อหารือครับ ในมาตรา 161 ซึ่งพูดถึงเรื่องของการออกเสียงประชามติครับ ผมอ่านแล้วเข้าใจว่ามีอยู่ 2 กรณี กรณีที่ 1 ก็คือเป็นการทำประชามติ เพื่อขอมติจากประชานะครับ กรณีที่ 2 ก็คือเป็นการทำประชามติ เพื่อขอคำปรึกษาหารือจากประชาชน ซึ่งก็มีลักษณะเป็นเพียงการทำประชาพิจารณ์นะครับ ทีนี้ตอนท้ายวรรคท้ายสุดของมาตรา 161 เขียนทิ้งท้ายไว้อย่างนี้ครับท่านประธานครับว่า หลักเกณฑ์วิธีการออกเสียงประชามติให้เป็นไปตาม พ.ร.ป.นะครับ ผมมีความเข้าใจอย่างนี้ท่านประธานว่า ถ้าเราเขียนอย่างนี้ แปลว่าเราต้องไปออก พ.ร.ป.ครับ ท่านประธาน ออก พ.ร.ป.ครั้งหนึ่งเกี่ยวกับเรื่องอะไร เกี่ยวกับเรื่องหลักเกณฑ์และวิธีการออกเสียงประชามติ แต่ไม่ได้บอกว่าแล้วผลของการหยั่งเสียงประชามตินั้นมีผลอย่างไร มีผลผูกพันรัฐที่จะต้องปฏิบัติตามมากน้อยแค่ไหน

“ถ้าเป็นกรณีที่ 1 คือ กรณีที่เป็นการออกเสียงประชามติ เพื่อขอมติจากประชาชน ก็น่าจะเป็นที่ยุติและเข้าใจได้ว่า ประชามตินั้นต้องผูกพันรัฐ เพราะเป็นการออกเสียงประชามติในกรณีที่ 1 ก็คือขอมติจากประชาชน แต่ถ้าเป็นกรณีที่ 2 ครับ ท่านประธาน คือกรณีที่เป็นการเพียงรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนในลักษณะของประชาพิจารณ์ ตรงนั้นมีผลผูกพันรัฐแค่ไหน ที่จะต้องเอาเสียงที่ได้จากพี่น้องประชาชนไปประกอบการรับฟัง นั่นคือประเด็นที่ผมขออนุญาต ถามท่านกรรมาธิการนะครับ อีกประเด็นหนึ่งที่เขียนไว้ว่า พ.ร.ป.ซึ่งอย่างน้อยต้องกำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับวิธีการออกเสียงประชามติ ระยะเวลาในการดำเนินการ และจำนวนเสียงประชามติเพื่อมีข้อยุติ คำว่าจำนวนเสียงประชามติเพื่อมีข้อยุตินั้นหมายถึงจำนวนเสียงขั้นต่ำของประชาชนที่มาออกเสียงทั้งที่เห็นชอบ และไม่เห็นชอบ ใช่หรือไม่ หรือคือจำนวนคะแนนเสียงที่จะถือว่าเป็นมติ คือเห็นชอบต้องมากกว่าไม่เห็นชอบเท่าไร หรือทั้ง 2 กรณีนี้ใช้เสียงข้างมากตามที่เขียนอยู่ในวรรคที่ 3 ของมาตรา 161 ครับ ทั้งหมดผมมี 2 คำถามที่ขอหารือครับ”

-นายประพันธ์ นัยโกวิท

“กราบเรียนท่านประธาน ท่านสมาชิกผู้ทรงเกียรติครับ ผม ประพันธ์ นัยโกวิท กรรมาธิการครับ เมื่อมีกฎหมายรัฐธรรมนูญ ถ้าเป็นมาตรา 161 นี้แล้วนี่นะครับ จะต้องมีการออกกฎหมายนะครับ พ.ร.ป.ว่าด้วยการออกเสียงประชามติตามมาอีกฉบับหนึ่งครับ เป็นทำนองเดียวกับรัฐธรรมนูญปี 2540 นะครับ ซึ่งจะมีกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติ ปี 2541 นะครับ

“ในวรรคท้ายนี่จะกำหนดนะครับว่า กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามตินี่จะต้องมีหลักเกณฑ์อะไรบ้างนะครับ ซึ่งอย่างน้อยจะต้องมีเกี่ยวกับวิธีการออกเสียงประชามติ อย่างเช่นว่าใครจะมีสิทธิออกเสียง ไปออกเสียงอย่างไรนะครับ ระยะเวลาในการดำเนินการนะครับ ซึ่งปกตินี่ในการออกเสียงประชามตินี่จะกำหนดระยะเวลา อย่างเช่น อาจจะเปิดไว้ว่า 180 วัน ให้ไปดำเนินการนะครับ ถ้าดำเนินการไม่เสร็จใน 180 วัน ข้อเสนอนั้นอาจจะตกไป ลักษณะอะไรอย่างนี้เป็นต้นนะครับ

“จำนวนเสียงประชามติ อันนี้ก็จะระบุไว้ว่า เพื่อมีข้อยุติ คือจะกำหนดในกฎหมายลูกครับว่า กรณีซึ่งมติที่เป็นประชามติ ซึ่งเป็นมติให้ยุตินี่จะต้องใช้เสียงเท่าไรนะครับ อย่างที่ผมได้กราบเรียนไว้แล้วว่า ถ้าเป็นประชามติกรณีที่ขอคำปรึกษานี่นะครับ ซึ่งเป็นหลักการเดิมในรัฐธรรมนูญปี 2540 นี่นะครับ ใช้เสียงประชาชนมา หนึ่งในห้า ฉะนั้นถ้าหากว่าเป็นประชามติในลักษณะที่เป็นมติให้มีผลบังคับนี่นะครับ จะมีรายละเอียดอย่างไร จะต้องใช้จำนวนเท่าไร ก็จะไปอยู่ในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติครับ”

-นายสุรชัย เลี้ยงบุญเลิศ

“ขอบคุณท่านกรรมาธิการสำหรับคำชี้แจง แต่ท่านยังไม่ได้ชี้แจงผมเลยว่า ที่วรรคท้ายเราเขียนไว้อย่างนั้น คือเขียนคำว่า หลักเกณฑ์และวิธีการออกเสียงประชามติ ให้ออกโดย พ.ร.ป.อีกครั้งหนึ่งนั้นนี่ หมายความรวมถึงผลของการหยั่งเสียงประชามติด้วยหรือเปล่า ที่มีสิทธิที่จะออกเป็น พ.ร.ป. เพราะว่าในวรรคท้ายใช้คำว่า หลักเกณฑ์และวิธีการออกเสียงประชามติเท่านั้น ไม่ได้พูด ไปถึงผลของการ ผลภายหลังที่ได้จากการทำประชามติแล้วจะมีผลผูกพันรัฐแค่ไหน ถ้าเขียนแค่นี้ ท่านกรรมาธิการยืนยันได้นะครับว่า สามารถออกเป็น พ.ร.ป.ได้ในเรื่องของผลที่ผูกพันรัฐ"

-นายประพันธ์ นัยโกวิท

“กราบเรียนท่านประธานครับ ผม ประพันธ์ นัยโกวิท กรรมาธิการครับ ในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามตินี่นะครับ ก็จะกำหนดด้วยนะครับว่า จำนวนเสียงประชามติ เพื่อมีข้อยุตินี่เป็นอย่างไร แล้วจะมีผลอย่างไรนะครับ ก็อย่างที่ท่านสอบถามครับ จะอยู่ในกฎหมายฉบับนี้ครับ”

-นายเดโช สวนานนท์

“ชัดเจนนะครับ ถ้าชัดเจนมาตรานี้เราไม่มีการแก้ไขนะครับ แล้วผู้แปรญัตติก็ไม่ติดใจอะไร ก็ผ่านได้ใช่ไหมครับ”

(ไม่มีสมาชิกมีความเห็นเป็นอย่างอื่น)