เมื่อเพื่อไทยแพ้ที่ชายแดนใต้ กับคำถามคาใจเรื่อง "ปกครองท้องถิ่นแบบพิเศษ"

จริงๆ ผมตั้งใจจะเขียนบทความเกี่ยวกับข้อเสนอเรื่องรูปแบบการปกครองท้องถิ่นแบบพิเศษที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้มานาน แต่ก็อดใจไว้ไม่อยากเขียนช่วงการรณรงค์หาเสียงเลือกตั้ง เนื่องจากบางพรรคการเมืองชูเป็นนโยบายสำคัญ จึงเกรงจะถูกมองว่ามีวาระซ่อนเร้น

          ก่อนอื่นขอออกตัวก่อนว่า ในความเห็นส่วนตัวของผมนั้นสนับสนุนการกระจายอำนาจอย่างเต็มกำลัง ผมเรียนจบรัฐประศาสนศาสตร์ สาขาการปกครองท้องถิ่น ด้วยเหตุนี้จึงเห็นตรงกับหลายๆ ท่านที่ออกมาขับเคลื่อนให้มีการกระจายอำนาจเพื่อแก้ไขปัญหาความไม่สงบในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ที่เกี่ยวเนื่องกับมิติการปกครอง

          อย่างไรก็ตาม เมื่อรูปแบบที่ฝ่ายสนับสนุนปรากฏสู่สาธารณะ คือให้รวมพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นเขตพิเศษ จะเรียกว่า “นคร” หรืออะไรก็แล้วแต่ จากนั้นก็เลือกตั้งผู้นำท้องถิ่นของเขตการปกครองพิเศษนี้โดยตรงจากประชาชน ซึ่งพรรคเพื่อไทยใช้คำว่า “ผู้ว่านครปัตตานี” ทำให้ผมมีคำถามคาใจพร้อมข้อสังเกตหลายประการเกี่ยวกับรูปแบบการปกครองที่เสนอกัน ซึ่งบางเรื่องก็ได้รับคำตอบบ้างแล้วจากพรรคการเมืองที่ชูนโยบายเรื่องนี้เป็นประเด็นหาเสียงนั่นแหละ แต่คำตอบที่ได้กลับทำให้ผมมึนงงมากขึ้นไปอีก กล่าวคือ

          หนึ่ง รูปแบบการปกครองพิเศษที่ว่านี้ ซึ่งผมขอเรียกว่า “นครปัตตานี” ก็แล้วกัน เพราะเป็นคำฮิตติดปากของคนในพื้นที่ชายแดนใต้ไปแล้ว อีกทั้งยังเป็นคำที่พรรคเพื่อไทยใช้ในการหาเสียงเลือกตั้ง โดยรูปแบบ “นครปัตตานี” ของพรรคเพื่อไทยก็มีส่วนคล้ายกับแนวทาง “การปกครองท้องถิ่นแบบพิเศษ” ที่เครือข่ายภาคประชาสังคมหลายสิบองค์กรในพื้นที่ขับเคลื่อนรณรงค์กันมานานกว่า 1 ปีอยู่มากทีเดียว

          คำถามของผมก็คือ หากมี “นครปัตตานี” และ “ผู้ว่าการนครปัตตานี” จากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนเกิดขึ้นจริงๆ แล้ว ผู้ว่าราชการจังหวัดที่มีอยู่ 3 จังหวัด 3 คน จะยังคงมีอยู่หรือไม่

          คำถามนี้ได้รับคำตอบจากพรรคเพื่อไทยว่า ผู้ว่าราชการจังหวัดจะยังมีอยู่ต่อไป โดยทำหน้าที่ประสานงานระหว่างรัฐบาลกลางกับ “นครปัตตานี” ซึ่งคำตอบที่ว่านี้ไม่แน่ใจว่าเป็นการตอบแบบ “การเมือง” เพื่อไม่ให้กระทบกับฐานเสียงของฝ่ายปกครองช่วงรณรงค์หาเสียงเลือกตั้งหรือเปล่า

          เพราะหากจะว่ากันในทางทฤษฎีแล้ว การจัดโครงสร้าง “นครปัตตานี” ให้เป็นเขตปกครองท้องถิ่นขนาดใหญ่ และให้ “ผู้ว่าการนคร” มาจากการเลือกตั้งโดยตรง อำนาจของ “ผู้ว่าการนคร” ย่อมซ้อนทับกับอำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัดที่มีอยู่เดิมเป็นอย่างมาก ฉะนั้นหากต้องการกระจายอำนาจให้ “นครปัตตานี” สามารถกำหนดนโยบายสำคัญๆ ได้เองเพื่อให้สอดคล้องกับความต้องการของท้องถิ่นอย่างแท้จริง ก็ต้องไม่มีผู้ว่าราชการจังหวัดในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้

          แต่หากเลือกตั้ง “ผู้ว่าการนครปัตตานี” แล้วยังมีผู้ว่าราชการจังหวัดซึ่งเป็นตัวแทนฝ่ายปกครองในระบบการบริหารราชการส่วนภูมิภาคอยู่ คำถามก็คือ “ผู้ว่าการนครปัตตานี” จะแตกต่างจากนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ที่มีอยู่แล้วทุกจังหวัดอย่างไร

          สอง หากมี “นครปัตตานี” และ “ผู้ว่าการนครปัตตานี” แล้ว ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นๆ ในพื้นที่ที่มีอยู่ในปัจจุบันจะยังคงมีอยู่หรือไม่ ทั้ง อบจ. เทศบาล อบต. (องค์การบริหารส่วนตำบล) รวมถึงผู้นำการปกครองท้องที่ ได้แก่ กำนันกับผู้ใหญ่บ้านด้วย

          ทั้งนี้เพราะตามโครงสร้าง “นครปัตตานี” ที่ยกร่างกฎหมายโดยพรรคเพื่อไทยเอาไว้แล้ว จะมีการเลือกตั้งสมาชิกสภานครปัตตานีโดยแบ่งเขตเลือกตั้งในระดับอำเภอของสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ที่รวมกันเป็น “นครปัตตานี” อีกด้วย ฉะนั้นหากยังมีผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบอื่นๆ อยู่เช่นเดิม ก็เท่ากับพื้นที่นี้มีการเลือกตั้งและผู้แทนระดับท้องถิ่นเต็มไปหมด อำนาจและพื้นที่การบริหารย่อมซ้อนทับกันอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

          แต่หากยกเลิกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบอื่น แล้วบรรดาผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ได้รับเลือกตั้งจากประชาชนมาเหมือนกันจะยอมหรือ จะกลายเป็นความขัดแย้งระลอกใหม่ในพื้นที่ขึ้นอีกหรือไม่

          สาม ฝ่ายสนับสนุน “นครปัตตานี” มักยกตัวอย่างการปกครองท้องถิ่นแบบพิเศษอย่าง กรุงเทพมหานคร (กทม.) และ เมืองพัทยา ขึ้นมาเป็นต้นแบบ เพื่อชี้ชวนให้สังคมเห็นว่า หากจะมี “นครปัตตานี” ขึ้นในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ ก็หาใช่เรื่องแปลกประหลาดหรือกลายเป็นการแบ่งแยกดินแดนตามที่ฝ่ายความมั่นคงห่วงกังวลแต่อย่างใดไม่ เพราะอีกหลายๆ พื้นที่ในประเทศไทย โดยเฉพาะ กทม.กับเมืองพัทยา ก็มีการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเช่นกัน

          แต่คำถามที่ผมอยากถามก็คือ กทม.นั้นมีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ สมาชิกสภา กทม. และสมาชิกสภาเขต (คล้ายกับรูปแบบสมาชิกสภานครปัตตานีที่พรรคเพื่อไทยเสนอ) แต่เมื่อ กทม.มีผู้ว่าฯมาจากการเลือกตั้งแล้ว กทม.ก็ไม่มีผู้ว่าราชการจังหวัดในฐานะที่เป็นตัวแทนการปกครองส่วนภูมิภาคอีก...นี่คือความต่าง

          แต่ความลักลั่นของ กทม.ก็คือ ยังคงมีกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ซึ่งเป็นตัวแทนการปกครองส่วนท้องที่ (ขึ้นกับกระทรวงมหาดไทยซึ่งกำกับดูแลการปกครองส่วนภูมิภาค) อยู่ในพื้นที่รอบนอกของ กทม.ต่อเนื่องมาเป็นเวลานานแม้จะเลือกตั้งผู้ว่าฯกทม.มาแล้วหลายรอบก็ตาม เพราะกำนัน ผู้ใหญ่บ้านกลายเป็นฐานเสียงสนับสนุนเวลามีการเลือกตั้งผู้ว่าฯกทม. (ปัจจุบันเพิ่งมีประกาศยกเลิกตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน แต่ก็มีการฟ้องศาลปกครองกันวุ่นวาย)

          ส่วนเมืองพัทยานั้น ขนาดพื้นที่เล็กเกินกว่าที่จะนำมาเปรียบเทียบกับ “นครปัตตานี” ได้

          สี่ การเสนอให้จัดรูปการปกครองท้องถิ่นแบบพิเศษในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ ในขณะที่การปกครองทั่วทั้งประเทศไทยยังเป็นระบบรวมศูนย์อำนาจอยู่ที่ “ส่วนกลาง” มีหน่วยงานที่รับผิดชอบภารกิจครอบคลุมวิถีชีวิตของประชาชนทุกด้าน และการปกครองส่วนกลางก็ยื่น “แขน” (ผู้ว่าฯ นายอำเภอ ปลัดอำเภอ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ตำรวจ ฯลฯ) ไปกำกับดูแลทุกท้องที่ผ่านการปกครองส่วนภูมิภาคนั้น คำถามก็คือ “นครปัตตานี” จะบริหารอย่างเป็นอิสระและสอดคล้องกับความต้องการของท้องถิ่นเต็มร้อยได้อย่างไร

          ยกตัวอย่าง กทม.เวลาจะซ่อมถนนกันทีไม่ใช่เรื่องง่าย ทั้งๆ ที่ กทม.มีงบมหาศาล แต่ถนนบางสายอยู่ในความรับผิดชอบของกรมทางหลวง (สังกัดกระทรวงคมนาคม) เวลาจะซ่อมถนนก็ต้องรื้อสายไฟฟ้าซึ่งอยู่ในความรับผิดชอบของการไฟฟ้านครหลวง และต้องรื้อสายโทรศัพท์ซึ่งอยู่ในความรับผิดชอบขององค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย (เดิม) ฉะนั้นเวลาจะรื้อถนน ก็ต้องขออนุญาตหน่วยงานเหล่านี้ก่อน หรือขอให้หน่วยงานเหล่านี้ช่วยทำ ปัญหาที่พบก็คือความล่าช้า หลายโครงการถึงกับต้องขึ้นป้ายประจานกันก็มี

          นี่คือปัญหาในเชิงโครงสร้างที่เห็นได้ง่ายๆ และฝ่ายสนับสนุน “นครปัตตานี” ยังไม่เคยตอบ แน่นอนบางท่านอาจจะอธิบายว่า ในกฎหมายนครปัตตานีสามารถเขียนบรรจุเข้าไปได้ว่าเรื่องอะไรอยู่ในความรับผิดชอบของ “นครปัตตานี” บ้าง แต่ในทางกายภาพและสายงานการปฏิบัติจริงทำได้หรือไม่

          ทั้งนี้ยังไม่นับปัญหาลักษณะเดียวกับที่เคยเกิดขึ้นแล้วในอดีต สมัยที่พรรคไทยรักไทย (พรรคเก่าของพรรคเพื่อไทย) เป็นรัฐบาล ที่พยายามถ่ายโอนโรงเรียนและครูไปอยู่ในสังกัด อบต. แต่ถูกคัดค้านอย่างกว้างขวาง หาก “นครปัตตานี” จะจัดระบบการศึกษาของตนเองบ้าง จะทำเหมือนกับที่พรรคไทยรักไทยเคยพยายามทำในอดีตหรือเปล่า และผลจะออกมาเหมือนกันหรือไม่

          ห้า การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษอย่าง กทม.กำลังถูกตั้งคำถามไม่น้อยว่าสามารถสนองตอบความต้องการของคนกรุงเทพฯได้แค่ไหน อย่างไร โดยเฉพาะปัญหาที่ยกมาในข้อสี่ และปัญหาที่ กทม.กลายเป็นองค์กรปกครองขนาดใหญ่ กระทั่งสำนักงานเขต (หน่วยปกครองย่อยระดับพื้นที่ของ กทม.) ทำงานเช้าชามเย็นชามและติดกับขนบเจ้าขุนมูลนายไม่ต่างอะไรกับระบบราชการส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาค โดยประชาชนก็ยังเป็นผู้ขอรับบริการ และไม่ค่อยได้รับการบริการที่ดีเหมือนเดิม

          ปัจจุบันเริ่มมีหลายเสียงเสนอให้เลือกตั้งผู้อำนวยการเขตซึ่งมีอยู่ 50 เขตเสียด้วยซ้ำ!

          ขณะที่ “นครปัตตานี” มีพื้นที่ใหญ่กว่า กทม.หลายเท่า แต่องค์กรฝ่ายบริหารตามโครงสร้างที่วางเอาไว้กลับรวมศูนย์อยู่ที่ “ผู้ว่าการนคร” ไม่ต่างอะไรกับผู้ว่าฯกทม. คำถามก็คือ “นครปัตตานี” โดยเฉพาะในส่วนโครงสร้างที่เป็นงานธุรการ จะกลายเป็นระบบราชการซ้ำรอยกับสำนักงานเขตใน กทม.หรือเปล่า

          หก การพยายามขับเคลื่อนรณรงค์ของเครือข่ายภาคประชาสังคมหลายสิบองค์กร โดยชูประเด็นเรื่อง “การเลือกตั้งผู้นำท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ” นั้น มีหลักประกันขนาดไหนว่าหากมีการเลือกตั้งเกิดขึ้นแล้ว สถานการณ์ในพื้นที่จะดีกว่านี้ เพราะ

          - การเลือกตั้งไม่ว่าจะในระดับใด ย่อมนำมาซึ่งความขัดแย้ง

          - การเลือกตั้งที่วางระบบเอาไว้ไม่ดีพอและไม่เท่าทันหรือสอดคล้องกับสภาพสังคม ไม่ได้หมายความว่าจะได้ “คนดี-คนเก่ง” เป็นผู้แทนเสมอไป เพราะหากเลือกตั้งแล้วได้ “คนดี-คนเก่ง” แน่ๆ บ้านเมืองของเราซึ่งเลือกตั้งกันมาแล้วหลายสิบครั้งตั้งแต่ปี พ.ศ.2475 คงไม่เหนื่อยล้ากับการพายเรือวนอยู่ในอ่างแบบนี้ แสดงว่านอกจากการเลือกตั้งแล้ว ยังมีปัจจัยอื่นๆ เกี่ยวข้องอีกมากมายเพื่อให้ได้ “คนดี-คนเก่ง” เข้ามาบริหารบ้านเมือง

          - การบริหารแบบรวมศูนย์ในบางมิติก็ส่งผลดีไม่น้อยเหมือนกัน โดยเฉพาะในพื้นที่ที่มีปัญหาด้านความมั่นคงอย่างสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ เช่น ผู้ว่าราชการจังหวัดที่ได้รับการแต่งตั้งจากส่วนกลางหลังจากเกิดปัญหาความไม่สงบมาหลายปี ต้องยอมรับว่าคุณภาพของผู้ว่าราชการจังหวัดในพื้นที่นี้ดีขึ้นมาก และหากทำผิดทำพลาดหรือมีเรื่องร้องเรียน ส่วนกลางก็สามารถย้ายออกจากพื้นที่ได้ทันที แต่ถ้าเป็นผู้ว่าฯที่มาจากการเลือกตั้ง และมีฐานเสียงสนับสนุน การตรวจสอบหรือปรับเปลี่ยนแบบ “บายพาส” ย่อมทำได้ยากกว่า (ประเด็นนี้ยกตัวอย่างเฉพาะกรณีที่ได้คนไม่ดีมาบริหารเท่านั้น)

          หลายประเทศที่มีระบบเลือกตั้งผู้ว่าการรัฐ เช่น สหรัฐอเมริกา การเลือกตั้งก็ไม่ได้เป็นตัวบอกว่าจะทำให้ได้คนดีมีฝีมือเข้ามาทำงาน อย่างรัฐแคลิฟอร์เนีย ปัจจุบันอยู่ในสภาพถังแตกเพราะการบริหารงานที่ผิดพลาด งบประมาณติดลบนับแสนล้าน ต้องเก็บภาษีและค่าปรับจากประชาชนยุ่บยั่บเพื่อหาเงินมาโปะงบ เป็นรัฐที่เก็บภาษีบางตัวสูงที่สุดในอเมริกา

          หรืออย่างรัฐวิสคอนซิน ก็เพิ่งมีประชาชนนับแสนออกมาชุมนุมขับไล่ผู้ว่าการรัฐที่มาจากการเลือกตั้ง แต่ดันออกกฎหมายตัดสวัสดิการและอำนาจต่อรองของประชาชนที่เป็นลูกจ้างของรัฐรวมถึงสหภาพแรงงาน ขนาดมีคนเดินขบวนขับไล่เรือนแสน แต่ผู้ว่าการรัฐก็ไม่ยอมลาออก แถมยังใช้เสียงข้างมากผ่านกฎหมายที่ประชาชนคัดค้าน ต้องรอให้บริหารครบ 1 ปีถึงจะถอดถอนได้ ถ้าเสียงของประชาชนแพ้อีกก็ต้องรอครบ 4 ปีเพื่อเลือกตั้งใหม่

          ที่ผ่านมามีผู้สมัครของพรรคเพื่อไทยบางท่านเปรียบเทียบ “นครปัตตานี” กับการเลือกตั้งผู้บริหารระดับรัฐของมาเลเซีย (ซึ่งคล้ายๆ กับผู้ว่าการรัฐในอเมริกา) ทั้งๆ ที่เทียบกันไม่ได้เลย เนื่องจากประเทศเหล่านั้นปกครองในระบบ “สาธารณรัฐ” ไม่ใช่ “รัฐเดี่ยว” แบบประเทศไทยซึ่งแหล่งที่มาของรายได้ของรัฐและการจัดสรรเม็ดเงินงบประมาณรวมศูนย์อยู่ที่รัฐบาลกลางและรัฐสภา ไม่ใช่รัฐบาลและสภาท้องถิ่น

          อีกตัวอย่างหนึ่งที่ผมอยากพูดถึงก็คือ เรื่องการจัดหลักสูตรการศึกษา เพราะหลายคนพูดเสมือนหนึ่งว่าในพื้นที่ชายแดนใต้ไม่มีการเรียนการสอนสายสามัญควบคู่กับศาสนาอิสลามซึ่งสอดคล้องกับความต้องการของคนในพื้นที่อยู่เลย ทั้งๆ ที่ในความเป็นจริงมีโรงเรียนเอกชนสอนศาสนาอิสลามเปิดขึ้นเป็นจำนวนมาก เพื่อสอนศาสนาควบคู่กับหลักสูตรสายสามัญส่งเด็กเข้าศึกษาต่อในระดับมหาวิทยาลัย และโรงเรียนเหล่านั้นก็ได้รับ “เงินอุดหนุน” จากรัฐบาลกลางคิดตามจำนวนนักเรียนด้วย (เจ้าของโรงเรียนเอกชนหลายโรงเรียนร่ำรวยจากระบบนี้)

          แน่นอนว่าหลักสูตรการเรียนการสอนในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้จะต้องปรับปรุงให้ดียิ่งๆ ขึ้นไปอีก แต่หัวใจอาจไม่ได้อยู่ที่ “อำนาจการปกครอง” เพราะปลายทางการศึกษาของเด็กๆ จำนวนมากในพื้นที่อยู่ที่สถาบันอุดมศึกษา จึงมีมิติที่ต้องเกี่ยวโยงเกี่ยวข้องมากมาย ไม่ใช่จบแค่เลือกตั้งผู้นำระดับท้องถิ่นเท่านั้น

          เจ็ด เมื่อพรรคเพี่อไทยซึ่งชูนโยบาย “นครปัตตานี” ไม่ได้รับเลือกตั้งเป็น ส.ส.เลยแม้แต่คนเดียวในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ คำถามก็คือมีความชอบธรรมขนาดไหนที่จะผลักดันนโยบายนี้ต่อไป เพราะพรรคการเมืองที่กวาด ส.ส.เกือบครบทุกที่นั่งในพื้นที่นี้กลับเป็นพรรคประชาธิปัตย์ที่ประกาศชัดว่าไม่เอา “นครปัตตานี”

          ผมเข้าใจดีว่าการตัดสินใจเลือกผู้สมัครหรือพรรคการเมืองใด มีปัจจัยแวดล้อมมากกว่านโยบายเพียงนโยบายเดียว แต่นั่นก็ปฏิเสธไม่ได้ว่าประชาชนในพื้นที่มิได้ “ปิดประตูใส่” พรรคประชาธิปัตย์ที่แก้ไขปัญหาความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้โดยใช้กลไก ศอ.บต.

          จริงๆ แล้วยังมีอีกหลายเรื่องที่ผมอยากยกขึ้นมาไว้เป็นข้อพิจารณา แต่เกรงว่าบทความนี้จะยืดยาวเกินไป ผมขอกล่าวโดยสรุปว่าผมเห็นด้วยกับการกระจายอำนาจเพื่อแก้ไขปัญหาพื้นฐานของพื้นที่พิเศษอย่างสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ แต่วิธีการไม่น่าจำกัดวาทกรรมเฉพาะ “การเลือกตั้ง” ดังที่รณรงค์กันอยู่เท่านั้น ทว่าควรเปิดกว้างคิดหาระบบที่สามารถคัดสรร “คนดี” มาเป็นผู้ปกครองได้ ซึ่งแน่นอนว่า “การเลือกตั้ง” อาจเป็นคำตอบหนึ่ง แต่ไม่ใช่คำตอบเดียว

          เช่นกัน...เรื่องการกระจายอำนาจ ผมคิดว่าหากจะแก้ปัญหาให้ได้อย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาด ต้องกระจายถึงขั้น “เขตปกครองพิเศษ” กันไปเลย (ซึ่งผมไม่เชื่อว่าจะนำไปสู่การแบ่งแยกดินแดน) เพื่อให้ผู้นำที่มาจากประชาชนในพื้นที่มีอำนาจเต็มในการกำหนดนโยบายและมีแหล่งรายได้เพียงพอสำหรับการบริหารงานที่สอดคล้องกับความต้องการของประชาชนอย่างแท้จริง แต่นั่นก็ต้องมี “แผนขั้นตอนการถ่ายโอน” ที่ชัดเจน ทั้งแผนการกระจายอำนาจ และกระจายงบประมาณ เพื่อให้ระบบการปกครองรวมศูนย์แบบเดิมคลายตัวสอดรับกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบใหม่ที่ตั้งขึ้นด้วย

          ซึ่งนั่นต้องใช้เวลาและความเข้าใจ...ไม่ใช่ทำได้ง่ายดายแค่ตรากฎหมายให้เลือกตั้งผู้ว่าการนครปัตตานี!

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

บรรยายภาพ : ป้ายหาเสียงชูนโยบาย "นครปัตตานี" ของพรรคเพื่อไทย