ท่าทีของนักกฎหมายและตุลาการไทย (รำลึก ๖ ตุลา ตอน ๔)
จากบทความเรื่อง “รำลึก ๖ ตุลา: วาทกรรม รัฐประหาร ฉ้อราษฎร์บังหลวง และระบบกฎหมาย”
.....................
ในวงการตุลาการของไทยนั้น ใช่ว่าผู้พิพากษาทั้งหลายจะตามืดบอดมองไม่เห็นภัยของรัฐประหาร ท่านเหล่านั้นรู้ดีว่า รัฐประหารกับการฉ้อราษฎร์บังหลวงนั้น แท้จริงแล้วเป็นด้านสองด้านของเหรียญเดียวกัน และเปลี่ยนกลับไปมาหากันอยู่ตลอดเวลา ไม่ว่าในนามของประชาชน หรือในนามของชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์ เพียงแต่นักกฎหมายต้องยอมรับข้อเท็จจริงว่า เมื่อรัฐประหารสำเร็จ และผู้ทำรัฐประหารรักษาความสงบไว้ได้ อำนาจรัฐประหารย่อมกลายเป็นอำนาจปกครอง
แล้วอำนาจจากการรัฐประหารในฐานะเป็นอำนาจดิบ ๆ ที่ทำลายล้างอำนาจปกครองเดิม จะแปรสภาพจากอำนาจดิบ ๆ มาเป็นอำนาจการปกครองใหม่ได้อย่างไร?
คำตอบก็คือ อำนาจรัฐประหารจะกลายเป็นอำนาจปกครองได้ก็ด้วยการยอมอยู่ใต้บังคับกฎหมาย อำนาจปกครองที่เดิมเราเคยยอมรับว่าอาจมาจาก “การปราบดาภิเษก” หรืออำนาจ “ตั้งแผ่นดิน” นั้น จะมีสภาพเป็นอำนาจปกครองก็ต่อเมื่อได้แปรสภาพมาเป็นอำนาจรักษาความสงบที่ ผูกพันตามกฎหมาย ทั้งนี้แม้ว่าในบางกรณีกฎหมายนั้นจะตราขึ้นด้วยอำนาจรัฐประหารเอง แต่กฎหมายนั้นเมื่อได้ตราขึ้นแล้ว ก็ย่อมมีผลผูกพันบังคับแก่ผู้ใช้อำนาจตรากฎหมายขึ้นเช่นกัน ซึ่งก็เป็นไปตามหลักความผูกพันที่ยอมรับกันมาแต่โบราณว่า “เป็นกษัตริย์ตรัสแล้วไม่คืนคำ” นั่นเอง
ทันทีที่คณะรัฐประหารทุกชุดประกาศเจตจำนงในการปกครองโดยยอมรับอำนาจการ พิจารณาคดีของศาล นั่นก็คือการประกาศการแปรสภาพอำนาจดิบให้มาอยู่ใต้บังคับกฎหมาย ผลก็คือคณะรัฐประหารย่อมมีอำนาจจำกัดโดยกฎหมาย ซี่งผู้ชี้ขาดไม่ใช่คณะรัฐประหารแต่คือศาล
ถึงตอนนั้น ก็เท่ากับคณะรัฐประหารยอมจำกัดอำนาจของตนให้อยู่ในกรอบแห่งกฎหมาย และศาลก็ย่อมมีความชอบธรรมที่จะพิจารณาพิพากษาคดีข้อพิพาทเหนืออำนาจคณะรัฐ ประหารได้ ในกรณีเช่นนี้ ศาลมีทางเลือกปฏิบัติ ๓ ทางคือ หนึ่งต่อต้านอำนาจรัฐประหาร โดยพิพากษาว่าอำนาจคณะรัฐประหารเป็นอำนาจที่ได้มาโดยมิชอบ หรือ สองยอมรับอำนาจคณะรัฐประหารโดยไม่โต้แย้งหรือตั้งเงื่อนไขใด ๆ กับ สาม ยอมรับความชอบธรรมของคณะรัฐประหารในทางการเมือง แต่จำกัดอำนาจคณะรัฐประหารไว้ตามวิถีทางของกฎหมาย เมื่อมีเหตุอันควรในการวินิจฉัยข้อพิพาทเป็นกรณีๆไป
ศาลอาจจะต่อต้านรัฐประหารโดยไม่ยอมรับความมีผลของรัฐประหารเลยก็ได้ เพียงแต่ศาลต้องยอมรับข้อเท็จจริงว่า การตั้งอำนาจการปกครองบังคับบัญชาบ้านเมือง และการต่อต้านอำนาจเช่นนั้น เป็นเรื่อง “การเมือง” และอำนาจการเมืองนี้ เป็นเงื่อนไขให้บ้านเมืองตั้งอยู่ในความสงบได้ (ฎีกาที่ ๔๕/๒๔๙๖) ทั้งเป็นสิ่งที่ไม่เพียงอยู่นอกปริมณฑลของอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีของศาลเท่า นั้น แต่ยังเป็นฐานรองรับอำนาจบังคับการตามคำพิพากษาที่ขาดไปก็ไม่ได้อีกด้วย
การจะต่อต้านอำนาจการเมืองที่ครอบงำบังคับบัญชาระบบกฎหมายอยู่ในกรณีเช่น นี้ จึงเป็นเรื่องยาก ดังที่ในคำพิพากษาฎีกาบางฉบับ (เช่น ฎีกาที่ ๒๒๖/๒๕๐๒) ต้องยอมรับว่า “ไม่อยู่ในวิสัยที่จะบังคับการให้เป็นไปตามคำพิพากษาได้”
ในทางกลับกัน การเลือกทางที่สอง คือยอมรับอำนาจคณะรัฐประหารอย่างหลับหูหลับตา หรือสยบยอม โดยไม่มีข้อจำกัดหรือเหตุผลใด ๆ มารองรับ ก็เท่ากับศาลยอมเป็นเครื่องมือของ “อำนาจการเมือง” โดยขาดความไตร่ตรองในการใช้กฎหมายเช่นเดียวกัน ในกรณีเช่นนี้อำนาจตุลาการย่อมสูญเสียความน่าเชื่อถือในฐานะเป็นอำนาจ วินิจฉัยข้อพิพาทอย่างเป็นกลางไป และย่อมถูกวิจารณ์และถูกประณามว่าไม่ได้เป็นศาล แต่เป็นองค์กรทางการเมือง จนสูญเสียความยอมรับของประชาชนไป
ทางเลือกที่สาม คือการยอมรับกฎเกณฑ์ที่ตราขึ้นโดยคณะรัฐประหารอย่างจำกัด เพียงเท่าที่มันมีคุณภาพเป็นกฎหมายในตัวของมันเอง หรือเพียงเท่าที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ ทั้งนี้โดยผู้พิพากษาแต่ละคนต้องพิจารณาตามกาละ และเทศะ ว่าเมื่อใด และกรณีใดบ้างที่ตนพอจะสามารถรักษาระบบกฎหมายในลักษณะที่ความชอบธรรมตาม กฎหมาย และความชอบธรรมตามข้อเท็จจริงยังไปด้วยกันได้
ตุลาการแต่ละคนในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งของสถาบันที่ถืออำนาจอธิปไตย อันต้องทำหน้าที่ธำรงรักษาระบบกฎหมายและผลประโยชน์ของประชาชน ก็จำเป็นต้องชั่งน้ำหนักว่า ความเป็นจริงในขณะนั้นจะเอื้อเฟื้อต่อความเป็นธรรมในขอบเขตใด และศาลย่อมต้องจำกัดขอบเขตการพิจารณาพิพากษาเฉพาะในขอบเขตที่ทำให้ความเป็น ธรรมตามกฎหมายเป็นไปได้ตามข้อเท็จจริงเป็นสำคัญ
กรณีทำนองนี้แหละที่ทำให้ศาลฎีกาจำต้องพิพากษาว่า เมื่อคณะรัฐประหารยึดอำนาจการปกครอง และสามารถบังคับบัญชากลไกการใช้อำนาจรัฐ ให้รักษาความสงบไว้ได้โดยไม่มีผู้ต่อต้านแล้ว คำสั่งของคณะรัฐประหารที่มุ่งต่อการจัดระเบียบการปกครองแผ่นดินย่อมมีอำนาจ บังคับเช่นกฎหมาย แต่ก็ใช่ว่าศาลไทยจะยอมรับเช่นนั้นอย่างหลับหูหลับตา หรือถือเอาเจตจำนงหรือความต้องการของคณะปฏิวัติรัฐประหารเป็นกฎหมายไปเสีย หมด
เพราะเมื่อศาลเห็นทางที่จะจำกัดอำนาจของคณะปฏิวัติรัฐประหารโดยอ้างความ ชอบธรรมที่คณะปฏิวัติรัฐประหารเองก็ประกาศว่าตนยอมอยู่ใต้กฎหมายด้วยการยอม รับอำนาจของศาลแล้ว ศาลก็จะใช้กฎหมายของคณะรัฐประหารนั้นแหละไปในทางจำกัดอำนาจคณะรัฐประหารเสีย เอง
แนวคิดทำนองนี้อาจารย์จิตติ ติงศภัทิย์ ผู้ริเริ่มให้มีการสอนหลักวิชาชีพนักกฎหมายได้เสนอไว้อย่างน่าฟังว่า นักกฎหมายต้องปรับใช้กฎหมายด้วยความบริสุทธิ์ ยุติธรรม คือด้วยใจเที่ยงตรง ไม่ปล่อยให้ตกอยู่ใต้ความกลัว ความโกรธ ความโลภ หรือความหลง และปรับใช้กฎหมายให้ต้องด้วยกรณีอย่างเป็นธรรม นั่นหมายความว่า แม้กฎหมายจะไม่เป็นธรรม เวลาปรับใช้ก็ต้องหาทางปรับใช้ให้เป็นธรรมเท่าที่หลักวิชากฎหมายและหลักความ ยุติธรรมจะเอื้ออำนวยหรือชี้ทิศทางให้เป็นไปได้มากที่สุด
แน่นอนที่ต้องมีผู้พิพากษาตุลาการที่ยอมตนเป็นเครื่องมือการใช้อำนาจทาง การเมืองโดยขาดความเป็นตัวของตนเอง ด้วยความเขลา ด้วยความขลาด หรือด้วยมีผลประโยชน์เป็นแรงจูงใจ พฤติการณ์เหล่านี้เป็นพฤติการณ์ที่ควรได้รับการวิจารณ์ และประณาม และเครื่องมือในการควบคุมที่ดีที่สุดก็คือการวิจารณ์ตามหลักวิชา และการทำให้สาธารณชนรับรู้และเข้าใจ แต่ก็ใช่ว่าผู้พิพากษาตุลาการทั้งปวงจะเป็นเช่นนั้นไปหมด เพราะผู้ที่มีสติปัญญา เป็นตัวของตัวเอง ตั้งตนอยู่ในความบริสุทธิ์และตัดสินไปตามกฎหมายในทางที่ตนเป็นว่าเป็นธรรมก็ มีให้เห็นอยู่มากมายเช่นกัน
ตัวอย่างเรื่องเหล่านี้เราจะเห็นได้จากการที่ศาลสั่งปล่อยตัวผู้ถูกจับ กุมในข้อหาอันธพาลตามคำสั่งคณะปฏิวัติสมัยจอมพลสฤษดิ์เสียหลายราย เมื่อปรากฏว่าการใช้อำนาจในกรณีเหล่านั้นเป็นการใช้อำนาจตามอำเภอใจยิ่งกว่า การรักษาความสงบ กรณีทำนองเดียวกันนี้ก็เกิดกับการใช้อำนาจข่มเหง กวาดจับผู้คนอย่างไร้เหตุผลเมื่อคราวหลังเหตุการณ์ ๖ ตุลาคม ๒๕๑๙ และถ้าจะนับกรณีที่ศาลฎีกาพิพากษาว่าคำสั่งของคณะ รสช. ที่ตั้งคณะกรรมการตรวจสอบทรัพย์สินของนักการเมืองนั้นขัดต่อรัฐธรรมนูญที่ รสช. ประกาศใช้เอง เพราะเป็นการตั้ง คตส. ให้มีอำนาจพิจารณาตัดสินข้อพิพาทอย่างศาล จึงขัดต่อหลักการแบ่งแยกอำนาจตามรัฐธรรมนูญ ที่ระบุให้อำนาจการพิจารณาพิพากษาคดีเป็นอำนาจของศาล
ดังนั้นคำสั่งตั้ง คตส.จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือแม้กระทั่งกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญตัดสินไว้เมื่อพ.ศ. ๒๕๕๒ ว่า ประกาศคณะปฏิวัติเมื่อปี ๒๕๑๕ ไม่มีผลบังคับเพราะขัดต่อเสรีภาพในการประกอบอาชีพตามรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ ก็เป็นการไม่ยอมรับอำนาจคณะปฏิวัติรัฐประหารอย่างหนึ่ง โดยพิจารณาในแง่กฎหมายในการตัดสินข้อพิพาท และเป็นการแก้ปัญหาเฉพาะเรื่อง เป็นรายคดีไป ไม่เหมารวมทั้งหมด
ในทางกลับกัน การยอมรับว่าอำนาจการปกครองอยู่ที่คณะปฏิวัติรัฐประหาร ก็บ่งอยู่ในตัวว่า อำนาจนั้นย่อมก่อให้เกิดหน้าที่และความรับผิดตามมา หากมีการกระทำละเมิด หรือกระทำการอันผิดกฎหมายขึ้น คณะปฏิวัติรัฐประหารนั้นย่อมต้องรับผิดชอบ
ดังนั้นถ้าเราถือว่าการกระทำที่มุ่งต่อผลทางกฎหมายของคณะปฏิวัติรัฐ ประหารเสียเปล่า และถือว่าไม่เคยเกิดขึ้นและไม่เคยมีผลทางกฎหมายแล้ว หากคณะปฏิวัติรัฐประหารนั้นได้กระทำการใด ๆ อันมุ่งต่อผลทางกฎหมายโดยมิชอบด้วยกฎหมาย ดังนี้คณะปฏิวัติรัฐประหารนั้นก็ย่อมพ้นจากความรับผิดไป ซึ่งเป็นเรื่องที่จะปล่อยให้เกิดขึ้นไม่ได้ในแง่กฎหมาย
ความข้อนี้อาจมีผู้ยกขึ้นเถียงในทางกลับกันว่า ในเมื่อยอมรับให้คำสั่งคณะปฏิวัติรัฐประหารมีผลบังคับเช่นกฎหมาย และยอมรับว่าการกระทำใด ๆ ของคณะปฏิวัติรัฐประหารชอบด้วยกฎหมายเสียแล้ว หากปรากฏว่าบุคคลในคณะปฏิวัติรัฐประหารกระทำความผิด ก็ย่อมจะเอาผิดไม่ได้ เพราะมีมาตรา ๓๖ และมาตรา ๓๗ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๔๙ (ซึ่งคณะนิติราษฎร์เสนอให้ถือว่าเสียเปล่า และถือว่าไม่เคยเกิดขึ้น และไม่เคยมีผลทางกฎหมาย) คอยปกป้องคุ้มครองไว้แล้ว
แต่ความเห็นข้างต้นนี้ก็อาจถูกโต้แย้งได้ว่า ความคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญดังกล่าวมีเฉพาะเหนือการกระทำทางบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการซึ่งกระทำไปเพื่อยึดอำนาจและควบคุมอำนาจการปกครองอันอาจถูกกล่าว หาว่าผิดกฎหมายเพราะเป็นการกระทำที่ปราศจากอำนาจเท่านั้น บทบัญญัติทั้งสองนี้ไม่ได้คุ้มครองไปถึงการกระทำความผิดอื่นที่ไม่อาจนับ เป็นการกระทำทางบริหาร นิติบัญญัติ หรือตุลาการได้ เช่นการใช้อำนาจรีดไถ การลงโทษบุคคลโดยพลการตามอำเภอใจ การลักพาตัวเพื่อข่มขู่ราษฎร การอนุมัติเงินหลวงไปใช้เป็นการส่วนตัว หรือการกระทำอันเป็นการฉ้อราษฎร์บังหลวง หรือการทำละเมิดต่อราษฎรในทางอื่นที่นอกเหนือไปจากการบริหารราชการแผ่นดิน แต่อย่างใด และถ้าความปรากฏว่าได้มีการกระทำผิดกฎหมายในทางที่มิได้เกี่ยวข้องกับการใช้ อำนาจปกครองของรัฐ คณะรัฐประหารก็ย่อมต้องรับผิดอยู่ดี
ตัวอย่างเห็นได้จากกรณีประเทศชิลีที่ศาลในประเทศนั้น แม้จะยอมรับอำนาจปฏิวัติและกฎหมายของคณะปฏิวัติ รวมทั้งยอมรับกฎหมายที่คณะปฏิวัติออกมาให้ความคุ้มกันให้ตัวไม่ต้องรับผิด แต่หลังเวลาผ่านไปราว ๒๐ ปี ศาลในระบอบประชาธิปไตยที่แท้จริงก็เป็นผลพวงจากการปฏิวัติของนายพลปิโนเช่ ก็ยังหาทางลงโทษคณะปฏิวัติรัฐประหาร และบรรดาลูกสมุนที่ทำผิดกฎหมายจนได้ โดยศาลอธิบายว่า ความผิดเหล่านั้น เช่นการลักพาตัวราษฎร การลงโทษตามอำเภอใจ เป็นความผิดที่นอกเหนือขอบเขตความคุ้มครองตามกฎหมายที่ตราขึ้นเพื่อให้ความ คุ้มกันแก่คณะปฏิวัติรัฐประหารและสมุนที่มีได้เท่าที่จำเป็นและสมเหตุสมผลใน การใช้อำนาจปกครองเท่านั้น เป็นต้น
การตีความและการปรับใช้กฎหมายโดยจำกัดคุ้มครองคณะปฏิวัติรัฐประหารเฉพาะ ในขอบเขตที่เป็นไปเพื่อการจัดตั้งและรักษาอำนาจปกครองเท่านั้น โดยไม่ตีความขยายไปคุ้มครองการกระทำตามอำเภอใจอย่างอื่นนี้ ศาลไทยก็เคยนำมาปรับใช้ในหลายกรณี และก็คาดหมายได้ว่า ถ้ารู้จักหยิบยกเป็นข้อต่อสู้อย่างมีเหตุผล ศาลก็น่าจะช่วยลบล้างผลพวงของการปฏิวัติรัฐประหารชนิดที่เป็นโทษหรือไม่พึง ยอมรับในสังคมได้ โดยไม่ต้องประกาศให้เสียเปล่าและไม่เคยเกิดขึ้นจนหาขอบเขตได้ยาก
ในสมัยหลังสงครามโลก เคยมีคดีที่เป็นผลพวงของการประกาศว่าการประกาศสงครามกับญี่ปุ่นนั้นตกเป็น โมฆะ เรียกว่าคดีพระยาปรีดานฤเบศร์ ที่เรียกกันมาเช่นนี้เพราะท่านผู้นี้เป็นนักกฎหมายมีชื่อเสียงท่านหนึ่งใน เวลานั้น โดยท่านได้ฟ้องรัฐบาลว่า ถ้าการประกาศสงครามเป็นโมฆะ การที่รัฐบาลจอมพล ป. ได้กระทำลงไปในการประกาศสงครามกับสัมพันธมิตรย่อมไม่ชอบด้วยกฎหมาย และเมื่อการประกาศเช่นนั้นเป็นเหตุให้อังกฤษส่งเครื่องบินมาทิ้งระเบิดลง บ้านท่านพังเสียหายไป ท่านจึงฟ้องให้รัฐบาลก็ต้องรับผิดชอบในการกระทำอันไม่ชอบด้วยกฎหมายนี้ และต้องชดใช้ความเสียหายจากระเบิดให้แก่ท่าน
คดีนี้ศาลฎีกาตัดสินว่า ที่ฟ้องรัฐบาลนั้น คณะรัฐบาลเป็นคณะบุคคล แต่ไม่มีสภาพบุคคลที่จะเป็นคู่พิพาทได้ จึงยกฟ้องไป เปรียบเสมือนว่าการกระทำนั้นเป็นการกระทำของบริษัท แต่ไปฟ้องกรรมการบริษัทให้รับผิดชอบ เข้าทำนองฟ้องผิดตัว ศาลท่านจึงยกฟ้อง เสียดายว่าพระยาปรีดานฤเบศร์ท่านไม่ได้ฟ้องราชอาณาจักรไทยเป็นจำเลย ศาลจึงไม่ได้พิพากษาปัญหาว่า การกระทำของราชอาณาจักรไทยที่กลายเป็นโมฆะไปแล้วนั้น หากมีผู้ได้รับความเสียหาย รัฐจะต้องรับผิดเพียงใด
ในทางทฤษฎีนั้นเป็นที่ถกเถียงกันว่า การกระทำของรัฐที่ตกเป็นโมฆะเสียเปล่าไปในทางการระหว่างประเทศนั้น จะผูกพันพลเมืองของรัฐเพียงใด หรือจะอ้างเป็นเหตุยกเว้นความรับผิดต่อพลเมืองได้หรือไม่ แต่ในแง่ข้อเท็จจริงนั้นเห็นได้ชัดว่า ถ้ารัฐต้องชดใช้ค่าเสียหายจากระเบิดในสงครามแก่ราษฎรที่ได้รับความเสียหายละ ก็ งบประมาณแผ่นดินคงมีไม่เพียงพอจะชดใช้ได้หมดเป็นแน่
จึงมีผู้เห็นว่า การกระทำของรัฐตามกฎหมายระหว่างประเทศนั้นย่อมมีผลผูกพันราษฎรไปแล้วตามข้อเท็จจริง แม้ต่อมาจะอ้างว่าตกเป็นโมฆะก็อ้างได้เฉพาะรัฐ และยันได้เฉพาะต่อโลกภายนอก พลเมืองไม่อาจหยิบยกขึ้นอ้างเป็นประโยชน์แก่ตนได้ แต่ปัญหาก็ยังเป็นข้อถกเถียงทางวิชาการมาจนทุกวันนี้
(ยังมีต่อ – กรณีศึกษาจากตัวอย่างในต่างประเทศ ).
.................................
ติดตามตอนก่อนหน้านี้ได้ใน คอลัมน์เวทีทัศน์ สำนักข่าวอิศรา http://www.isranews.org/ ดังนี้....
ตอนที่ ๑ ปกป้องสถาบัน?
ตอนที่ ๒ ท่าทีต่อการรัฐประหาร และการล้มล้างผลพวงของการรัฐประหาร
ตอนที่ ๓ แนวคิดของคนหนุ่มสาวยุค ๑๔ ตุลา .
ที่มาภาพ 6 ตุลา : http://talk.mthai.com/topic/29314