การชี้แจงเรื่องสัญญาซื้อเรือดำน้ำไม่ขัด รธน. ยังไม่ตรงประเด็น

แม้จะอ้างว่าเป็นงบประมาณของกองทัพเรือไม่เกี่ยวกับงบประมาณในส่วนของราชการอื่นแต่ก็ยังเป็นการจ่ายจากเงินแผ่นดินที่เป็นมาจากภาษีอากรของคนไทยทุกคน แม้จะพยายามบิดเบือนว่าไม่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศก็ตามแต่ถ้าเข้าลักษณะ “เป็นหนังสือสัญญาอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ”  ก็ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาเช่นเดียวกัน

ผมได้ให้ความเห็นในหลายบทความว่า สัญญาก่อหนี้ผูกพันข้ามปีงบประมาณ 2560ในการซื้อเรือดำน้ำระหว่างประเทศระหว่างสาธารณะประชาชนจีนกับราชอาณาจักรไทย  มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศอย่างกว้างขวางเพราะผูกพันงบประมาณรายจ่ายประจำปีหลายปีงบประมาณและมีวงเงินหลายหมื่นล้านบาทไปถึงหกปีงบประมาณ และยังมีเงินเผื่อเหลือเผื่อขาดตั้งเผื่อไว้อีกด้วย จึงต้องด้วยหลักเกณฑ์ใหม่ที่รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้บัญญัติไว้ในมาตรา ๑๗๘ และที่ได้เพิ่มเข้ามาใหม่ คือความว่า

“...หรือหนังสือสัญญาอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ”  ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาคือสภานิติบัญญัติแห่งชาติในปัจจุบันทำหน้าที่รัฐสภาก่อนไปลงนามทำสัญญา

ความใหม่นี้มีความสำคัญมาก แต่ที่กองทัพเรืออ้างความเห็นของกองสนธิสัญญาและกฎหมาย และอัยการว่า การทำสัญญาระหว่างประเทศในกรณีนี้ไม่ขัดรัฐธรรมนูญมาตรา 178แต่ไม่ได้หยิบยกคำว่า “หนังสือสัญญาอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ” มาวินิจฉัยและชี้แจงให้ครบถ้วน   แต่กลับไปอ้างไม่มีผลกระทบเรื่องเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทยหรือเขตที่มีสิทธิอธิปไตยซึ่งเป็นเขตตามกฎหมายทะเลใหม่  ซึ่งไม่มีผลกระทบในกรณีซื้อเรือดำน้ำจีนแต่ประการใดอยู่แล้วและผมก็ไม่ได้หยิบยกประเด็นนี้มาโต้แย้งว่าขัดรัฐธรรมนูญแต่ประการใดเลย

ผมจึงขอให้กองทัพเรือนำหนังชี้แจงดังกล่าวมาเปิดเผยต่อสื่อมวลชนเพราะในส่วนที่เป็นประเด็นกฎหมายมิได้เป็นความลับแต่ประการใด ฉะนั้น การที่กรมสนธิสัญญาและกฎหมาย  อัยการ และต่อมามีกรรมการร่างรัฐธรรมนูญท่านหนึ่งที่น่าจะรู้ดีการที่รัฐธรรมนูญเพิ่มเติมคำว่า “หนังสือสัญญาอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ” มีเจตนารมณ์อย่างไร  แต่ท่านกลับไปชี้แจงว่าไม่มีผลกระทบเขตอธิปไตยและสิทธิอธิปไตย จึงเป็นคำชี้แจงที่ไม่ตรงประเด็นและครบถ้วนสมบูรณ์ตามที่มาตรา 178บัญญัติไว้

ประเด็นสำคัญอยู่ที่กระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจเพราะต้องผูกพันงบประมาณรายจ่ายของแผ่นดินที่มาจากภาษีอากรของเราทุกคนไปหลายปีงบประมาณ แม้จะอ้างว่าเป็นงบประมาณของกองทัพเรือไม่เกี่ยวกับงบประมาณในส่วนของราชการอื่น แต่ก็ยังเป็นการจ่ายจากเงินแผ่นดินที่เป็นมาจากภาษีอากรของคนไทยทุกคน

ฉะนั้นแม้จะพยายามบิดเบือนว่าไม่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศก็ตาม แต่ถ้าเข้าลักษณะ “เป็นหนังสือสัญญาอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ”  ก็ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาเช่นเดียวกัน

“หนังสือสัญญาอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ” ที่คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญเติมเข้ามาใหม่มีเจตนารมณ์อย่างไรผมไม่อาจที่จะหยั่งทราบได้  ต้องไปถามท่านกรรมการร่างรัฐธรรมนูญที่ให้ความเห็นในเรื่องนี้ หรือดูจากบันทึกการประชุมของคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ที่จะเป็นประโยชน์อย่างยิ่งในการศึกษาทำความเข้าใจรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้

แต่ความใหม่นี้มีผลบังคับแล้วและมีผลกระทบสัญญาที่เกิดขึ้นตามมาตรา 23วรรคสามของกฎหมายวิธีการงบประมาณ ที่คณะรัฐมนตรีอนุมัติเมื่อวันที่ 25ตุลาคม 2559ให้ส่วนราชการต่างๆ รวมทั้งกองทัพเรือก่อหนี้ผูกพันคือการทำสัญญาระหว่างประเทศในการซื้อเรือดำน้ำกับประเทศจีน พร้อมทั้ง “เงินเผื่อเหลือเผื่อขาด”  แต่ท่านที่เกี่ยวข้องมิได้ชี้แจงเลยว่ามีวงเงินเผื่อเหลือเผื่อขาดที่จะต้องสำรองจ่ายไว้ในกรณีงบประมาณผูกพันไม่พอจ่ายเท่าใด ? 

มติครม.ที่อนุมัติเมื่อวันที่ 25ตุลาคม 2559เกิดขึ้นตามมาตรา 23วรรคสามของกฎหมายวิธีการงบประมาณ พ.ศ.2502และที่แก้ไขเพิ่มเติม ก่อให้เกิดสัญญาระหว่างประเทศนี้ขึ้นมา (รายงานของคณะกรรมาธิการ เล่มที่ 3รายการปรับลดของกองทัพเรือหน้า 30ก็ใช้คำว่า “โครงการผูกพันตามสัญญาและตามมาตรา 23”) จึงเป็นหนังสือสัญญาอื่นตามที่กฎหมายวิธีการงบประมาณบัญญัติไว้ อยู่ในข่ายคำว่าสัญญาอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติที่จะต้องรัฐสภาให้ความเห็นชอบตามมาตรา 178เช่นเดียวกัน

ประเด็นที่เกิดขึ้นตามรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้มีความสำคัญมากและถ้าไม่ทำให้ชัดเจนในเรื่องนี้เสียขณะนี้  ต่อไปถ้าจะมีสัญญาระหว่างประเทศที่เกิดขึ้นในลักษณะนี้ตามบทบัญญัติใหม่นี้คือตามกฎหมายอื่นๆทั้งในปัจจุบันที่มีอยู่หลายฉบับเช่นพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548และที่ไขเพิ่มเติมและที่จะมีขึ้นใหม่อีก เช่นในปัจจุบัน ตาม มาตรา 22ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมได้ถึงร้อยละสิบของงบประมาณประจำปี และที่ต้องใช้เป็นเงินตราต่างประเทศ โดยทำสัญญากู้จากต่างประเทศ หรือจากธนาคารโลก ธนาคารพัฒนาเอเซีย ที่เราเคยกู้เป็นประจำว่าต่อไปนี้จะต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญมาตรา 178หรือไม่

การที่กรมสนธิสัญญาและกฎหมาย กระทรวงการต่างประเทศ อัยการ ที่โดยภาพรวมผมมีความเคารพในความเห็นในข้อกฎหมายของหน่วยงานนี้ แม้ในบางเทศกาลของบ้านเมือง ความเห็นและการปฏิบัติหน้าที่ของท่านอาจจะต้องคล้อยตามผู้มีอำนาจของบ้านเมืองในขณะนั้นไปบ้างก็ตามยังมิได้หยิบยกข้อกฎหมายใหม่นี้มาตอบกองทัพเรือให้ครบถ้วนสมบูรณ์และแม้จะบิดเบือนว่าไม่เข้าข่ายผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศอย่างกว้างขวางก็ตาม (ท่านที่มีความเห็นในเรื่องไม่มีผลกระทบทางเศรษฐกิจนี้โปรดดูภาพปกหนังสือการคลังมหาชนของศาสตราจารย์ฝรั่งเศสที่มีชื่อเสียงมากและผมใช้ประกอบการสอนวิชากฎหมายการคลังในมหาวิทยาลัยและที่เคยไปบรรยายวิชานี้ในวิทยาลัยเสนาธิการทหารหลายปีผ่านมาหลายปีแล้ว)

หน้าปกหนังสือเรื่อง “LES FINANCES PUBLIQUES” ของศาสตราจารย์ Pierre Lalumiere

ฉะนั้น ถึงจะไม่อยู่ในลักษณะเป็นสัญญาต่าง ๆ ที่มาตรา 178กำหนดไว้ตามที่ท่านยกมาอ้าง แต่ถ้าอยู่ในข่ายเป็นสัญญาที่เกิดขึ้นตามกฎหมายอื่นแล้วก็ต้องให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติที่ท่านพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีเป็นผู้เสนอในการแต่งตั้ง ที่แม้จะไม่ได้หวังสาระในการตรวจสอบมากนักและจะต้องเห็นชอบแน่ๆ  แต่ก็เป็นการปฏิบัติตามที่รัฐธรรมนูญที่เป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศกำหนดไว้

แต่อย่างใดก็ตามปัญหานี้เป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญที่จะวินิจฉัย จึงขอให้คณะรัฐมนตรีที่มีพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นนายกรัฐมนตรี ส่งเรื่องนี้ให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยโดยด่วน

รวมทั้งกรณีที่สภานิติบัญญัติเกือบทั้งสภาที่ได้ตัดทอนรายจ่ายตามข้อผูกพันที่ตั้งไว้ในงบประมาณปี 2560ที่รัฐธรรมนูญมาตรา 144ห้ามโดยเด็ดขาด ว่าเป็นการกระทำที่ขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่จะได้เป็นเด็ดขาด มีผลผูกพันรัฐสภาคณะรัฐมนตรีและทุกหน่วยงานของรัฐเป็นบรรทัดฐานต่อไปและผมจะได้ยุติในการให้ความเห็นในสองเรื่องนี้ครับ