หัวหน้า คสช. "ไม่ถือเป็นเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ"ตามเจตนารมณ์ของ รธน. 2560

 "...ดังนั้นแล้ว ถ้าไม่มี คสช. กลไกของระบบการเมืองก็คงเกิดขึ้นไม่ได้ คสช.จึงเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญที่สำคัญ เพราะฉะนั้น บุคคลที่ดำรงตำแหน่งในคสช.จึงไม่ใช่เจ้าหน้าที่ของรัฐตามเจตนารมณ์รัฐธรรมนูญที่จะห้ามคนที่เป็นเจ้าหน้าที่รัฐ เอาความเป็นผู้ใช้อำนาจรัฐมาเกี่ยวข้องกับการเมือง..."

ปัจจุบันมีการร้องเรียนเกี่ยวกับปัญหาคุณสมบัติของผู้ที่ได้รับการเสนอชื่อเป็นนายกรัฐมนตรี โดยพรรคพลังประชารัฐ คือ พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ โดยประเด็นของคำร้องได้หยิบยกบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 มาตรา 89 (2) เกี่ยวกับหลักเกณฑ์ในการเสนอชื่อบุคคลเป็นนายกรัฐมนตรีของพรรคการเมือง ที่กำหนดให้ผู้ได้รับการเสนอชื่อต้องเป็นผู้มีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามที่จะเป็นรัฐมนตรีตามมาตรา 160 ซึ่งใน มาตรา 160(6) ได้กำหนดว่าต้องไม่มีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 98 ที่ได้กำหนดถึงลักษณะบุคคลต้องห้ามมิให้ใช้สิทธิสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร โดยในมาตรา 98 ได้ระบุไว้หลายลักษณะตั้งแต่(1)ถึง(18) สำหรับลักษณะที่มีผู้ตั้งประเด็นร้องต่อ คณะกรรมการการเลือกตั้ง ว่า พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา มีลักษณะต้องห้าม คือ มาตรา 98 (15) เนื่องจากเห็นว่ามีลักษณะเป็น “เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ” เพราะนอกจากดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีแล้วยังมีตำแหน่งเป็นหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติด้วย

ดังนั้นจึงมีความจำเป็นที่ต้องพิจารณาว่า ความหมายของคำว่า เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ นั้นครอบคลุมถึงตำแหน่งเจ้าหน้าที่ของรัฐใดบ้าง ซึ่งเรื่องนี้มิอาจพิจารณาแต่ถ้อยคำตัวอักษร เพราะเหตุว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐ อาจมีความหมายที่แตกต่างกันตามลักษณะและความมุ่งหมายของกฎหมายแต่ละฉบับ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ปัญหาที่ถกเถียงกันนี้คือรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย รวมถึงความหมายของถ้อยคำตัวบทจะต้องพิจารณาเนื้อหาของมาตรานั้นอย่างครบถ้วน ตลอดจนบริบทแวดล้อมของมาตราและเจตนารมณ์มาตราดังกล่าวประกอบกัน

ในที่นี้มาตรา 98(15) ไม่ได้ระบุเฉพาะคำว่าเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ เพียงอย่างเดียว โดยบทบัญญัติเต็ม คือ เป็นพนักงานหรือลูกจ้างของส่วนราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ หรือเป็นเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ ซึ่งถ้าพิจารณาทั้งหมดจะเห็นได้ว่าความมุ่งหมายของมาตรา 98(15) คือการกล่าวถึงบุคคลที่ปฏิบัติหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในกลุ่มที่ไม่ใช่ข้าราชการในลักษณะของการทำงานประจำไม่ใช่งานการเมือง ซึ่งมีชื่อเรียกหลายประเภทแตกต่างไปตามหน่วยงานรัฐที่ปฏิบัติหน้าที่อยู่เช่น พนักงานมหาวิทยาลัย พนักงานรัฐวิสาหกิจ พนักงานองค์การมหาชน พนักงานราชการ ลูกจ้าง เป็นต้น เพราะกรณีของ “ข้าราชการ” ที่ปฏิบัติงานในส่วนราชการ ได้กำหนดเป็นลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 98(12) ไว้แล้วว่า “ห้ามเป็นข้าราชการซึ่งมีตำแหน่งหรือเงินเดือนประจำนอกจากข้าราชการการเมือง”

ฉะนั้นในอนาคตอาจมีการจัดตั้งหน่วยงานของรัฐขึ้นมาใหม่และมีการกำหนดชื่อเรียกอย่างอื่น ไม่ใช่พนักงาน หรือลูกจ้าง รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยจึงมีความจำเป็นต้องบัญญัติทิ้งท้ายเผื่อไว้โดยใช้คำว่า

“เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ” ไว้ตอนท้ายของอนุมาตราเพื่อให้ครอบคลุมถึงบุคคลอื่นๆที่ทำงานในหน่วยงานของรัฐ ที่มีสภาพเป็นบุคลากรฝ่ายประจำ ซึ่งทำงานให้กับหน่วยงานรัฐอย่างต่อเนื่องมีระบบการได้มาการเข้าสู่ตำแหน่งตามกฎหมายและใช้อำนาจตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ ซึ่งมีระยะเวลาดำรงตำแหน่งที่ค่อนข้างถาวรยาวนาน มิใช่ฝ่ายการเมืองที่มีที่มาของการเข้าสู่ตำแหน่งตามกระบวนการทางการเมือง คือการเลือกตั้ง หรือการแต่งตั้งโดยผู้มีอำนาจทางการเมืองเช่นรัฐมนตรี อันได้แก่บรรดาที่ปรึกษารัฐมนตรี เลขานุการรัฐมนตรีและมีวาระไปตามการเมือง

ทั้งนี้เมื่อตีความตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญทั้งมาตรา 98 (12)และ(15) คือการที่บุคคลใดก็ตามมีสถานะเป็นบุคคลที่ปฏิบัติงานให้กับรัฐในฝ่ายประจำไม่ว่าจะเรียกชื่อตำแหน่งอย่างไรก็แล้วแต่ หากจะเข้าสู่เส้นทางการเมืองก็ควรลาออกจากตำแหน่งที่เป็นงานประจำไปสมัครรับเลือกตั้งเพื่อไม่ให้มีความขัดแย้งในบทบาทหน้าที่และปัญหาการอุทิศเวลาให้กับงานของรัฐ

นอกจากนี้หากพิจารณาตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ ในส่วนองค์กรฝ่ายบริหารจะแบ่งแยกเป็นสองระดับ คือฝ่ายการเมืองและฝ่ายประจำ เฉพาะฝ่ายการเมือง หรือข้าราชการการเมืองนั้นจะมีบทบาทในการกำหนดนโยบาย การบริหารงานในฝ่ายบริหารโดยเป็นการใช้อำนาจจากรัฐธรรมนูญเป็นหลัก ซึ่งจะมีตำแหน่งอะไรบ้างนั้นจะต้องไปพิจารณาตามกฎหมายที่ได้กำหนดความหมายเอาไว้คือพ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการการเมือง พ.ศ. 2535 ซึ่งในมาตรา 4 (1) คือนายกรัฐมนตรี

ดังนั้นในส่วนตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา จึงเข้าข้อยกเว้นในลักษณะต้องห้าม ของมาตรา 98(12) ว่า "ห้ามเป็นข้าราชการซึ่งมีตำแหน่งหรือเงินเดือนประจำนอกจากข้าราชการการเมือง"

สำหรับตำแหน่ง “หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ” นับเป็นตำแหน่งใหม่ที่เกิดขึ้นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2557 ซึ่งได้รับรองสถานะของคณะรักษาความสงบแห่งชาติและกำหนดให้มีอำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญไว้ในมาตรา 42 ว่า “ให้คณะรักษาความสงบแห่งชาติตามประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ฉบับที่ 6/2557 ลงวันที่ 22 พฤษภาคม พุทธศักราช 2557 เป็นคณะรักษาความสงบแห่งชาติต่อไป และมีอำนาจหน้าที่ปฏิบัติการตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญนี้”

ขณะเดียวกันตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ในส่วนบทเฉพาะกาล มาตรา 265 ยังได้รับรองสถานะของคณะรักษาความสงบแห่งชาติให้ยังคงสถานภาพองค์กรไว้ โดยให้คณะรักษาความสงบแห่งชาติที่ดำรงตำแหน่งอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ยังคงอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่ภายหลังการเลือกตั้งทั่วไปครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญจะเข้ารับหน้าที่ และในระหว่างการปฏิบัติหน้าที่ให้หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติยังคงมีหน้าที่และอำนาจตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.2557 และฉบับแก้ไขเพิ่มเติม
สถานะทางกฎหมายของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ เมื่อพิจารณาจากอำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญข้างต้น จึงสามารถกล่าวได้ว่าในทางกฎหมาย คสช. ถือเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ เพราะเป็นเงื่อนไขให้เกิดการลงประชามติรับร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย นำไปสู่การเกิดกระบวนการเลือกตั้ง ส.ส. เป็นผู้ที่มีอำนาจคัดเลือกสมาชิกวุฒิสภาตามบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560มาตรา 269

ดังนั้นแล้ว ถ้าไม่มี คสช. กลไกของระบบการเมืองก็คงเกิดขึ้นไม่ได้ คสช.จึงเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญที่สำคัญ เพราะฉะนั้น บุคคลที่ดำรงตำแหน่งในคสช.จึงไม่ใช่เจ้าหน้าที่ของรัฐตามเจตนารมณ์รัฐธรรมนูญที่จะห้ามคนที่เป็นเจ้าหน้าที่รัฐ เอาความเป็นผู้ใช้อำนาจรัฐมาเกี่ยวข้องกับการเมือง 

หัวหน้าคสช.จึงเป็นองค์กรอย่างเดียวกับ คสช. คือเป็นองค์กรที่เกี่ยวข้องกับการสถาปนารัฐธรรมนูญโดยตรง

แม้หัวหน้า คสช.อาจเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติในการทำงานบางเรื่องได้แต่ก็ไม่ใช่เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐในความหมายของมาตรา98(15)เพราะถือเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ

ไม่เพียงแค่บทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.2557 ที่ได้รับรองสถานะองค์กรและการใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญของคณะรักษาความสงบแห่งชาติไว้ ยังมีกฎหมายที่ชี้ให้เห็นได้ว่า มีการรับรองตำแหน่งของคสช.เป็นตำแหน่งทางการเมือง คือ พระราชกฤษฎีกาเงินประจำตำแหน่งและประโยชน์ตอบแทนอื่นของผู้ดำรงตำแหน่งตามรัฐธรรมนูญบางตำแหน่ง พ.ศ. 2557 ตามมาตรา 22 และ 40 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.2557 ซึ่งลงประกาศในราชกิจจานุเบกษาเล่ม 131 ตอนที่ 75 ก หน้า 13-16 ลงวันที่ 10 พฤศจิกายน 2557 ในมาตรา 3 ของ พ.ร.ฎ. เงินประจำตำแหน่งฯ ดังกล่าวได้กำหนดให้หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (หัวหน้า คสช.) ได้เงินประจำตำแหน่ง และเงินเพิ่มไว้ด้วย

ดังนั้นเมื่อพิจารณาถึงลักษณะของการใช้อำนาจของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ตามกฎหมายที่รับรองสถานะและกำหนดหน้าที่อำนาจไว้ คือรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มิใช่กฎหมายระดับพระราชบัญญัติฉบับใดฉบับหนึ่งที่จะถือว่าเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในฝ่ายประจำในฐานะฝ่ายปกครองทั่วไป

บุคคลที่ดำรงตำแหน่งเป็นหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ จึงสามารถตีความได้ว่าเป็นข้าราชการการเมืองตำแหน่งหนึ่ง มิใช่เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ ฉะนั้นลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 98 (15) ที่ระบุว่าห้ามเป็นเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐนั้น ไม่ได้หมายความรวมถึงตำแหน่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติด้วย เพราะคำว่าเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ ย่อมหมายความถึงเฉพาะเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐในฝ่ายประจำเท่านั้น

เช่นนั้นแล้วจากเหตุผลการตีความทางกฎหมายข้างต้นจึงสรุปได้ว่า ตำแหน่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ไม่ถือเป็น “เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ”ตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 แต่ถือเป็นข้าราชการการเมืองตำแหน่งหนึ่งที่ได้รับการยกเว้นลักษณะต้องห้ามในมาตรา98(12) ว่า “ห้ามเป็นข้าราชการซึ่งมีตำแหน่งหรือเงินเดือนประจำนอกจากข้าราชการการเมือง” ทำให้สามารถได้รับการเสนอชื่อจากพรรคการเมืองเป็นนายกรัฐมนตรีตามมาตรา 88 ได้เพราะมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 89

********************************

ผศ.กิตติพงศ์ กมลธรรมวงศ์

อาจารย์ประจำศูนย์กฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มธ.

หมายเหตุ : ภาพประกอบจาก smartsme.co.th