ทำไมชาวนาจะยังไม่ได้เงินค่าจำนำข้าวตามที่รบ.สัญญา: ใครต้องรับผิดชอบ?

นิพนธ์ พัวพงศกร

ณ วันที่ 8 มกราคม 2557 ชาวนาได้นำข้าวมาขายให้โครงการรับจำนำในปีการผลิต 2556/57 เป็นมูลค่าตามใบประทวนประมาณ 1.6 แสนล้านบาท ได้รับเงินไปแล้ว 0.35 แสนล้านบาท ชาวนาจึงยังไม่ได้รับเงินอีก 1.246 แสนล้านบาท มาแรมเดือนแล้ว นี่เป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ที่ชาวนาทั่วประเทศขายข้าวแล้วไม่ได้เงิน

ปัญหานี้ทำให้นายนิวัฒน์ธำรง บุญทรงไพศาล ปฏิบัติหน้าที่รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีกระทรวงพาณิชย์ให้สัมภาษณ์แก่ผู้สื่อข่าวว่าขณะนี้กำลังเร่งดำเนินการหาเงินเพิ่มเติมมาจ่ายให้ชาวนาที่ได้นำข้าวมาเข้าโครงการจำนำแล้วและคาดว่าชาวนาจะได้รับเงินครบภายในวันที่ 25 มกราคม 2557 เพื่อมิให้สูญเสียฐานเสียงของชาวนาฝ่ายการเมืองจึงต้องหันมากดดันให้เจ้าหน้าที่กระทรวงการคลังและธกส. หาเงินมาจ่ายให้ชาวนาก่อนที่จะมีการเลือกตั้ง หนังสือพิมพ์และแหล่งข่าวจากกระทรวงการคลังรายงานว่ามีความพยายามที่จะหาเงินมาจ่ายให้ชาวนาหลายวิธี อาทิเช่น การใช้สภาพคล่องของธกส. (แต่ถูกสหภาพแรงงานธกส. สตง. และนักวิชาการคัดค้าน) การบังคับให้ธกส.ปรับโครงสร้างหนี้ที่จะถึงกำหนดในปี 2558-2560 การขอให้กองทุนของหน่วยงานรัฐโยกเงินฝากมาฝากกับธกส. ตลอดจนการให้ธกส.กู้เงินเพิ่มขึ้นโดยลดวงเงินกู้ของโครงการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐาน ฯลฯ วิธีการเหล่านี้ล้วนแต่สุ่มเสี่ยงต่อการผิดกฎหมายรัฐธรรมนูญ ทำลายวินัยทางการคลัง และกระทบความมั่นคงทางการเงินของธกส.

แม้กระทรวงการคลังจะพยายามทุกวิถีทางที่จะหาเงินมาจ่ายให้ชาวนา แต่ผมคิดว่ารัฐบาลคงไม่สามารถจ่ายเงินให้ชาวนาได้ตามสัญญา ยกเว้นว่ารัฐบาลจะกล้าเสี่ยงทำผิดกฎหมายรัฐธรรมนูญ ผมจึงขออนุญาตใช้พื้นที่สื่อมวลชน อธิบายให้พี่น้องชาวนาได้รับรู้เหตุผลแท้จริงที่ชาวนาอาจจะได้เงินค่าขายข้าวไม่ครบภายในวันที่รัฐบาลสัญญา และให้ข้อมูลเพิ่มเติมเรื่องผู้ที่ต้องรับผิดชอบต่อปัญหาดังกล่าวเพื่อให้ท่านใช้ประกอบการตัดสินใจในการเลือกตั้ง ว่านโยบายที่พรรคการเมืองหาเสียงจะมีผลดีผลเสียอย่างไรต่อตัวท่านและต่อประเทศอย่างไร

ก่อนอื่น ผมขอบอกพี่น้องชาวนาก่อนว่า ผมต้องการให้ท่านได้รับเงินค่าขายข้าวจากรัฐบาลโดยเร็วที่สุด และด้วยวิธีที่ถูกกฎหมาย โดยเฉพาะกฎหมายรัฐธรรมนูญ รัฐบาลบอกว่าจะหาเงินมาจาก 3 แหล่งๆ แรก คือ เงินของกระทรวงการคลัง (ซึ่งจริงๆ แล้ว คือ เงินของประชาชน) เงินยืมจากธกส. และเงินที่ได้จากการขายข้าวของกระทรวงพาณิชย์ เงินของกระทรวงการคลัง คือ เงินของบรรดากองทุนต่างๆ ของหน่วยราชการ

โดยกระทรวงการคลังจะบังคับให้หน่วยราชการผู้บริหารกองทุนเหล่านั้นโอนเงินมาฝากที่ธกส. โดยมีเงื่อนไขพิเศษเรื่องกำหนดระยะเวลาการฝาก คือ ไม่ให้ถอนก่อนที่กระทรวงการคลังจะหาเงินจากแหล่งอื่นมาคืนให้ธกส. กองทุนเหล่านี้เช่น กองทุนสลากกินแบ่งรัฐบาล กองทุนของสำนักงานประกันสุขภาพแห่งชาติ ฯลฯ ศูนย์ข่าวอิศรารายงานว่า กระทรวงการคลังอาจจะหาเงินฝากมาได้ 55,000 ล้านบาท ธกส. ก็สามารถนำสภาพคล่องนี้จ่ายให้เกษตรกรได้ร้อยละ 88-94 ของเงินฝาก หรือประมาณ 48,400-51,700 ล้านบาท ซึ่งยังไม่พอจ่ายให้ชาวนา

เงินก้อนที่สอง คือ รัฐบาลต้องขอกู้จากธกส. หรือให้ธกส.กู้แล้ว รัฐบาลค้ำประกัน แต่เนื่องจากข้อจำกัดของเพดานการกู้เงินและการค้ำประกันเงินกู้ตามกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2556/57 กระทรวงการคลังก็เลยต้องไปบังคับให้รัฐวิสาหกิจอื่นๆ ที่มีแผนการกู้เงินตามโครงการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน 2 ล้านๆ บาท ระงับหรือลดการกู้ลง แล้วโอนเงินกู้ดังกล่าวไปให้ธกส.กู้แทน (โดยรัฐบาลเป็นผู้ค้ำประกัน)

ไทยพับบลิก้ารายงานว่ารัฐวิสาหกิจที่ถูกขอร้องแกมบังคับให้ลดวงเงินกู้ลงได้แก่ การไฟฟ้าผลิต (ลดวงเงินกู้ลง 120,000 ล้านบาท) การทางพิเศษฯ (8,000 ล้านบาท) ธนาคารอาคารสงเคราะห์ (10,000 ล้านบาท) รวม 138,000 ล้านบาท วงเงินกู้ที่ลดลงนี้มีมูลค่าสูงกว่าวงเงินกู้ที่กระทรวงการคลังต้องการให้ธกส.กู้เพื่อนำไปจ่ายให้ชาวนา (130,000 ล้านบาท) ถ้าได้วงเงินกู้ก้อนนี้ ก็จะมีเงินพอจ่ายให้ชาวนา แต่ปัญหาคือ เงินทั้งสองก้อนนี้อาจใช้ไม่ได้ เพราะผิดกฎหมายรัฐธรรมนูญ ซึ่งจะขออธิบายภายหลัง

ส่วนเงินก้อนที่สาม จากการระบายข้าวของกระทรวงพาณิชย์จะมีจำนวนเท่าไรเป็นเรื่องไม่แน่นอน และไม่มีใครรู้ว่าภายในสิ้นมกราคม 2557 นี้ พาณิชย์จะขายข้าวได้อีกเท่าไร จะส่งเงินคืนธกส.ได้เท่าไร แม้ว่ากกต.จะมีมติให้พาณิชย์ระบายข้าวได้ตามปกติแล้วตั้งแต่วันที่ 7 มกราคม 2557 ก็ตาม ผมคาดว่าเงินขายข้าวที่จะส่งคืนให้ธกส.คงได้ไม่มาก อย่างมากพาณิชย์คงส่งเงินค่าระบายข้าวในเดือนมกราคม 2557 ให้ธกส.ได้เพียง 10,000 – 15,000 ล้านบาท

แต่น่าแปลกใจว่าชาวนาไม่เคยเดินขบวนทวงถามเงินระบายข้าวจากกระทรวงพาณิชย์ ตลอดเวลามีแต่ข่าวว่ากระทรวงการคลังและธกส.ไม่มีเงินจ่ายค่าข้าวให้ชาวนา ทั้งๆที่กระทรวงพาณิชย์จะต้องเป็นผู้รับผิดชอบมากที่สุดเพราะเป็นผู้รับผิดชอบโครงการรับจำนำข้าว และการระบายข้าวทุกเม็ดในโครงการฯ

พี่น้องชาวนาครับ ถ้าท่านจะทวงถามเรื่องเงินค่าขายข้าวของท่าน ท่านจะต้องถามกระทรวงพาณิชย์ครับ ไม่ใช่ธกส. หรือกระทรวงการคลังที่ต้องหาเงินกู้จนตัวโก่ง บากหน้าไปขายพันธบัตรให้ใครในตลาดเงินก็ไม่มีเอกชนคนใดอยากซื้อ

ยิ่งเวลานี้กำลังถูกแรงกดดันทางการเมืองให้ต้องเสี่ยงทำผิดกฎหมาย ยิ่งน่าเห็นใจ เดชะบุญ ที่ประเทศไทยสร้างระบบและกติกาการคลังที่มีวินัยไว้ตั้งแต่เมื่อ 53 ปีก่อน และกระทรวงการคลังยังมีข้าราชการส่วนใหญ่ที่ทนเห็นความเหลวแหลกของนักการเมืองบางคนไม่ได้วิธีการหาเงินของกระทรวงการคลังสองวิธีแรกสุ่มเสี่ยงที่จะผิดกฎหมายอย่างไร

ขออนุญาตท้าวความหน่อยครับ เมื่อเริ่มมีโครงการรับจำนำข้าวแบบทุกเม็ด ตั้งแต่เดือนตุลาคม 2554 เป็นต้นมา ข้าราชการกระทรวงการคลังเริ่มตระหนักว่าโครงการนี้จะก่อภาระหนี้สินจนเสี่ยงต่อการเกิดวิกฤตการคลังของประเทศได้

รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังจึงทำเรื่องเสนอให้รัฐบาลกำหนดวงเงินค้ำประกันเงินกู้เพื่อใช้ในโครงการรับจำนำผลผลิตการเกษตร เพราะในแต่ละปีงบประมาณกระทรวงการคลังจะสามารถค้ำประกันเงินกู้ของหน่วยราชการทั้งหมดได้จำกัดไม่เกินร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี และงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม

หากปล่อยให้มีการใช้เงินในโครงการรับจำนำมากขึ้น รัฐก็ต้องลดวงเงินกู้ส่วนที่จะนำไปลงทุนพัฒนาประเทศ ดังนั้น เมื่อวันที่ 3 ตุลาคม 2555 และ 10 มิถุนายน 2556 คณะรัฐมนตรีจึงมีมติกำหนดเพดานการกู้เงินเพื่อใช้จำนำข้าวจนถึงสิ้นปี 2556 ว่าต้องอยู่ภายใต้กรอบเงินกู้ 410,000 ล้านบาท และเงินทุนธกส. 90,000 ล้านบาท รวม 500,000 ล้านบาท และให้นำเงินจากการระบายข้าวมาใช้หมุนเวียนในการจำนำข้าว สังคมไทยต้องขอบคุณรัฐมนตรีและข้าราชการกระทรวงคลังที่นำเสนอเรื่องนี้ต่อรัฐบาล

ในการดำเนินโครงการรับจำนำข้าวเปลือกตลอดปีการผลิต 2556/57 คณะรัฐมนตรีมีมติเมื่อ 3 กันยายน 2556 ว่าจะใช้วงเงิน 270,000 ล้านบาท และวงเงินนี้จะต้องอยู่ภายใต้กรอบสินเชื่อ 410,000 ล้านบาท และเงินทุนธกส. 90,000 ล้านบาท ตามที่เคยมีมติอนุมัติ 

มตินี้สำคัญมากครับ ด้วยเหตุผล 2 ข้อ ข้อแรก หากโครงการรับจำนำข้าวในปี 2556/57 จะมีเงินพอจ่ายให้ชาวนา เงินส่วนใหญ่ก็จะต้องมาจากการระบายข้าวของกระทรวงพาณิชย์ เพราะการจำนำตลอดสองปีได้ใช้เงินกู้ไปจนเกือบเต็มวงเงินค้ำประกัน 500,000 ล้านบาทแล้ว ไม่สามารถกู้เพิ่มเติมได้ ทว่า กระทรวงพาณิชย์กลับไร้ความสามารถในการขายข้าว ตลอดเวลา 2 ปีที่มีการจำนำข้าว (ตุลาคม 2554-22 ธันวาคม 2556) กระทรวงพาณิชย์ส่งเงินค่าระบายข้าวเพื่อใช้หนี้ธกส. แค่ 146,507 ล้านบาท ทั้งๆที่ธกส. จ่ายเงินสดค่าจำนำข้าวให้ชาวนาไปแล้ว 707,734 ล้านบาท

ความสำคัญข้อสอง คือ มติกำหนดกรอบวงเงินสำหรับโครงการจำนำปี 2556/57 เมื่อ 3 กันยายน 2553 เกิดขึ้นหลังจากมีการผ่านกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2556/57 ไปแล้ว รัฐบาลไม่สามารถกู้เงินเกินกว่าเพดาน 500,000 ล้านบาท เพื่อนำมาใช้ในการจำนำข้าวปี 2556/57 หรือถ้าต้องการกู้เงินเพิ่ม คณะรัฐมนตรีก็ต้องมีมติแก้ไขมติเดิมเมื่อ 3 กันยายน 2556 และลดวงเงินกู้ของโครงการพัฒนาของหน่วยงานรัฐอื่นๆ ลง ซึ่งหมายความว่า โครงการรับจำนำข้าวจะส่งผลลบต่อการพัฒนาประเทศ แต่รัฐบาลก็ไม่ได้มีมติอย่างไร จนกระทั่งมีการยุบสภา

การประท้วงของชาวนาที่ไม่ได้รับเงินค่าขายข้าวทำให้รัฐเกรงว่าจะสูญเสียฐานเสียงใหญ่ของชาวนา นักการเมืองจึงกดดันให้เจ้าหน้าที่กระทรวงการคลัง และธกส. หาช่องทางหลีกเลี่ยงกฎหมายรัฐธรรมนูญมาตรา 181 (3), (4) โดย

รัฐบาลจะส่งเรื่องให้คณะกรรมการเลือกตั้งตีความว่าการกู้เงิน 130,000 ล้านบาท หรือการให้ธกส.นำเงินฝากจากหน่วยงานของรัฐมาจ่ายเป็นค่าจำนำข้าวให้ชาวนาขัดกับหลักเกณฑ์ของคณะกรรมการเลือกตั้งหรือไม่ รัฐบาลเชื่อว่าไม่ขัดหลักเกณฑ์เพราะป็นนโยบายต่อเนื่องที่ผ่านการอนุมัติของครม.แล้วเมื่อ 3 กันยายน 2556 (ถ้ากกต.มีมติว่าทำไม่ได้ ผมหวังว่ารัฐบาลจะไม่โยนความผิดให้กกต.)

รัฐธรรมนูญมาตรา 181 (3) กำหนดว่า คณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งเมื่อมีการยุบสภาผู้แทนราษฎร จะไม่กระทำการอันมีผลเป็นการอนุมัติงานหรือโครงการ หรือมีผลเป็นการสร้างความผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไป

จริงอยู่การสลับวงเงินค้ำประกันเงินกู้โดยลดการกู้ของรัฐวิสาหกิจ 3 แห่ง เพื่อให้ธกส.สามารถกู้เงินจำนวน 130,000 ล้านบาท มีผลให้ยอดหนี้สาธารณะรวมไม่เพิ่มขึ้น และอาจลดลง 8,000 ล้านบาท แต่อย่าลืมว่าเมื่อ 3 กันยายน 2557

คณะรัฐมนตรีเคยมีมติว่าวงเงินของโครงการจำนำข้าวปี 2556/57 จะต้องอยู่ในกรอบวงเงินค้ำประกันของกระทรวงการคลัง 500,000 ล้านบาท แม้ว่าคณะกรรมการนโยบายและกำกับบริหารหนี้สาธารณะจะมีมติว่ากรอบวงเงิน 270,000 ล้านบาท สำหรับการจำนำปี 2556/57 เป็นกรอบใหม่ ไม่เกี่ยวกับกรอบวงเงิน 500,000 ล้านบาทเดิม และจะเสนอมตินี้ให้คณะรัฐมนตรีรับทราบ แต่มตินี้เกิดขึ้นเมื่อ 3 มกราคม 2557 หลังจากการยุบสภา คณะกรรมการนโยบายฯ และคณะรัฐมนตรีรักษาการไม่มีอำนาจเพิ่มกรอบวงเงินกู้ของโครงการจำนำข้าว เพราะจะเป็นภาระผูกพันต่อรัฐบาลชุดใหม่

แม้ว่ายอดหนี้สาธารณะของประเทศจะไม่เพิ่มขึ้น แต่ลำพังเฉพาะการให้ธกส. กู้เงินเพิ่มขึ้นอีก 130,000 ล้านบาท ก็เป็นการสร้างภาระผูกพันให้คณะรัฐมนตรีชุดต่อไป เพราะการกู้ดังกล่าวจะต้องมีการทำนิติกรรม ผู้ที่จะใช้หนี้เงินกู้ดังกล่าวจึงเป็นรัฐบาลชุดต่อไป รัฐบาลรักษาการไม่มีอำนาจการกู้เพิ่มเติมจากมติคณะรัฐมนตรี เมื่อ 3 กันยายน 2556

ปัญหาประการสุดท้าย คือ การบังคับให้หน่วยงานรัฐโยกเงินฝากจากสถาบันการเงินอื่นมาฝากกับธกส. โดยมีเงื่อนไขพิเศษในการฝาก แล้วให้ธกส.นำเงินฝากดังกล่าวไปจ่ายให้แก่ชาวนาที่ได้รับใบประทวนแล้ว วิธีนี้ดูแนบเนียนดีเพราะ ธกส.เอาสภาพคล่องส่วนเกินมาให้ชาวนากู้ ภาระหนี้ของรัฐบาลไม่ได้เพิ่มขึ้น คำถามคือวิธีนี้จะมีปัญหาอะไร

การจ่ายเงินค่าข้าวให้ชาวนาที่นำข้าวมาจำนำกับรัฐบาลก็คือการให้ชาวนากู้เงิน หากครบกำหนด 4 เดือน ชาวนาไม่มาไถ่ถอนข้าวคืน (ซึ่งก็คงไม่มีใครมาไถ่ถอน) ข้าวก็ตกเป็นของรัฐ หนี้ของชาวนาก็จะกลายเป็นหนี้ของรัฐบาลชุดต่อไปที่ต้องหาเงินมาชำระคืนแก่ธกส. ฉะนั้นวิธีนี้จึงขัดกับมาตรา 181 (3) เช่นกัน

ส่วนประเด็นที่ว่าวิธีเหล่านี้จะขัดกับมาตรา 181 (4) ที่ระบุว่าไม่ให้คณะรัฐมนตรีรักษาการใช้ทรัพยากรของรัฐหรือบุคลากรของรัฐเพื่อกระทำการใด ซึ่งจะมีผลต่อการเลือกตั้ง หรือไม่กระทำการอันเป็นการฝ่าฝืนข้อห้ามตามระเบียบที่คณะกรรมการเลือกตั้งกำหนด เป็นอำนาจการวินิจฉัยของกกต. ซึ่งผมไม่อยู่ในฐานะที่จะให้คำตอบได้

พี่น้องชาวนาครับ เหตุผลที่ผมเขียนบทความฉบับนี้ มิได้มีเจตนาที่จะขัดขวางการจ่ายเงินค่าข้าวให้แก่ท่าน ตรงกันข้ามผมต้องการให้รัฐบาลแสดงความรับผิดชอบต่อชาวนาด้วยวิธีที่ชอบด้วยกฏหมาย ไม่ใช่ใช้วิธีหาเสียงทางการเมือง โดยอาศัยวิธีการแบบศรีธนญชัย พยายามเลี่ยงกฎหมายโดยไม่สนใจว่าวิธีเหล่านี้จะมีผลเสียหายต่อฐานะการคลังของประเทศ และต่อธกส.อย่างไร

ปัญหาเฉพาะหน้าที่เกิดขึ้นในขณะนี้ คือ เราไม่รู้ว่าจะได้รัฐบาลใหม่เมื่อใด ทำให้ไม่รู้ว่าเมื่อไรชาวนาจะได้รับเงินคืน สิ่งที่ทำได้ในวันนี้มี 3 ประการ คือ (ก) กดดันให้กระทรวงพาณิชย์ขายข้าว และทวงเงินจากบริษัทพรรคพวกนักการเมืองที่ได้สิทธิซื้อข้าวราคาต่ำ เพื่อนำเงินมาคืนชาวนาให้เร็วที่สุด (ข) พรรคเพื่อไทย และคุณทักษิณ ชินวัตร เจ้าของความคิดนโยบายจำนำข้าวทุกเม็ด ต้องแสดงความรับผิดชอบ นำเงินของพรรคมาคืนเป็นค่าดอกเบี้ยให้ชาวนา ไม่ใช่มาล้วงกระเป๋าผู้เสียภาษี (ค) กลุ่มพี่น้องชาวนา ควรถอดบทเรียนจากประสบการณ์อันเจ็บปวดจากนโยบายการจำนำข้าวครั้งนี้ บทเรียนสำคัญ คือ นโยบายนี้ก่อความเสียหายอย่างไรทั้งต่อชาวนาและต่อประเทศชาติ มีใครที่อยู่เบื้องหลังการทุจริตโดยเฉพาะการขายข้าวจนทำให้ไม่มีเงินค่าข้าวให้ชาวนา

[1] ธกส.มีเงินพร้อมที่จะจ่ายอีก 0.196 แสนล้านบาท

[2] ตามกฎหมายธกส.ต้องกันเป็นเงินสำรองร้อยละ 6 แต่ในทางปฏิบัติธกส.จะดำรงเงินสำรองร้อยละ 12 เพื่อความมั่นคงทางการเงิน

[3] ผลเสียหายอีกประการหนึ่ง คือ วิธีนี้ทำให้นักการเมืองสามารถใช้อำนาจการเมืองแบบไม่โปร่งใสโยกย้ายเงินกองทุนของหน่วยงานรัฐไปใช้ตามอำเภอใจได้