ผ่าโครงสร้างสถาบันการเมือง "ประชาธิปไตย" ยังดูห่างไกลหรือใกล้ความจริง

เมื่อพูดถึงระบอบการปกครองบนผืนแผ่นดินไทย สิ่งแรกที่ผ่านเข้ามาในหัวคงหนีไม่พ้น การเป็นประชาธิปไตยในชาติ กว่า 78 ปีที่ผ่านมา ประเทศไทยบอบช้ำกับนานาเหตุการณ์ไม่ว่าจะเป็นรัฐประหาร 12 ครั้ง   เหตุการณ์นองเลือด 4 เหตุการณ์ รวมถึงการมีรัฐธรรมนูญถึง 18 ฉบับ

สิ่งเหล่านี้ได้บ่งบอกให้เห็นถึงระบอบประชาธิปไตยที่อ่อนแอในประเทศไทย ซึ่งเป็นข้อพิพาทถกเถียงกันมาเนิ่นนานว่า เหตุใดประเทศยังไม่มีประชาธิปไตยที่สมบูรณ์แบบเสียที

ศาสตราจารย์ ดร.สมบัติ ธำรงธัญวงศ์ ประธานคณะกรรมการพิจารณาแนวทางการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ตามข้อเสนอของคณะสมานฉันท์ เพื่อการปฏิรูปการเมืองและศึกษาการแก้ไขรัฐธรรมนูญ แสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับ “การปฏิรูประบบโครงสร้างสถาบันการเมืองกับการเสริมสร้างพลังทางสังคม” ไว้บนเวทีการประชุมวิชาการสถาบันพระปกเกล้า ครั้งที่ 12 ประจำปี 2553 ณ ศูนย์ประชุมสหประชาชาติ ว่า ระบอบประชาธิปไตยของไทยปัจจุบัน ในส่วนของอำนาจยังอยู่ในรูปแบบของการควบอำนาจ นั่นคือ รัฐบาลทำหน้าที่บริหาร และนิติบัญญัติไปพร้อมกัน หรือที่เราเรียกกันจนติดปากว่า “ระบบรัฐสภา”

กำจัดจุดอ่อน เผด็จการรัฐสภา

“จุดอ่อน” หลายจุดจากระบบรัฐสภา ที่ศ.ดร.สมบัติ ยกขึ้นมา เป็นต้นว่า หากพรรครัฐบาลมีเสียงข้างมากเกินกึ่งหนึ่ง หรือมากกว่า 2 ใน 3 หัวหน้ารัฐบาลจะสามารถกุมอำนาจได้ทุกภาคส่วน และสั่งการให้ความเห็นชอบรัฐบาลของเขาได้อย่างเต็มที่ ส่งผลให้การตรวจสอบการทุจริต อันเป็นหน้าที่ของพรรคฝ่ายค้านก็จะเป็นไปได้ยาก

เปรียบดั่งสมาชิกในสภาฯ เป็นทาสฝ่ายรัฐบาลบริหาร นิยมเรียกกันว่า “เผด็จการรัฐสภา”

ในขณะเดียวกันหากรัฐบาลมีเสียงน้อยกว่า จนต้องพึ่งเสียงจากพรรคร่วม ก็จะส่งผลให้รัฐบาลไม่มีเอกภาพ ไม่สามารถสั่งงานได้ตามนโยบายที่วางไว้ เกรงใจพรรคร่วม ดังเช่นรัฐบาลชุดปัจจุบัน ที่แสดงให้เห็นว่าอำนาจบริหารไม่มีเสถียรภาพ

ส่วนการเลือกตั้ง กรณีการตัดสิทธิ์ผู้ที่ทุจริตการเลือกตั้ง ประธานคณะกรรมการพิจารณาแนวทางการแก้ไขรัฐธรรมนูญฯ ได้เสนอ ให้ตัดสิทธิ์ตัวผู้กระทำผิด 5 ปี กรรมการบริหารพรรค 10 ปี และหัวหน้าพรรค 15 ปี ทั้งนี้ให้ลงโทษเฉพาะบุคคล ไม่ให้ลงโทษแบบ “เหมาเข่ง” ทั้งหมดนี้ก็เพื่อช่วยให้พรรคการเมืองมีความมั่นคง และสามารถดำเนินงานทางการเมืองต่อไปได้

การศึกษามีส่วนพลิกโฉมหน้าการเมืองไทย  

ดร.วีระชาติ กิเลนทอง ผู้อำนวยการสถาบันวิจัยเพื่อการประเมินและออกแบบนโยบาย มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย มีความเห็นสอดคล้องกับศ.ดร.สมบัติ ที่ว่า กรณีตัดสิทธิ์ทางการเมือง ควรตัดสินเป็นตัวบุคคล มากกว่าที่จะไปตัดสิทธิ์พรรคต้นสังกัด เราต้องยุบคนทำผิด ไม่ใช่ยุบพรรค

“พรรคการเมืองควรเป็นเรื่องของหลักการนโยบาย อันเป็นสิ่งที่ยั่งยืน ซึ่งของเหล่านี้ต้องใช้ระยะเวลาในการพิสูจน์ ว่าพรรคไหนเป็นอย่างไร เมื่อนั้นพรรคการเมืองก็จะมีมวลชนเป็นของตนเอง”

พร้อมกับมองว่า การศึกษาเป็นแนวทางระดับชาติที่จะมีส่วนช่วยในการขับเคลื่อนการเมืองไทยได้ ก่อนที่จะเสนอแนวคิดให้ตั้งนโยบายการศึกษาใหม่ แต่ควรมีวาระไม่ตรงกับวาระทางการเมือง เพื่อป้องกันการแทรกแซงทางนโยบาย แต่ในขณะเดียวกัน ต้องเปิดพื้นที่ให้ภาคการเมืองเข้ามามีบทบาทได้ส่วนหนึ่ง ซึ่งอาจจะอยู่ในรูปของคณะกรรมการต่างๆ

ดร.วีรชาติ มองว่า การเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่ออาจะมีแนวโน้มที่การศึกษาจะได้รับการพัฒนามากกว่าการเลือกตั้งแบบแบ่งเขต เพราะการเลือกตั้งแบบแบ่งเขต จะทำให้พรรคการเมืองพัฒนาการศึกษาเพียงแต่เขตที่ตนได้รับเลือกเพียงเท่านั้น

ในขณะเดียวกันการศึกษาจะช่วยเสริมสร้างพลังทางสังคม เพราะเมื่อประชาชนมีการศึกษาที่สูงขึ้น ก็จะสามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนได้ถูกต้องตามกฏหมาย ท้ายที่สุดเมื่อสภาพเศรษฐกิจคล่องตัว สภาพสังคมก็จะดีขึ้นตามไปด้วย

แยกอำนาจนิติฯจากบริหาร

ในส่วนของระบอบประชาธิปไตย ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.ปริญญา เทวานฤมิตรกุล รองอธิการบดีฝ่ายการนักศึกษา ม.ธรรมศาสตร์ มองว่าประเทศไทยไม่ประสบความสำเร็จกับระบอบประชาธิปไตย เพราะปัจจัยความสำเร็จนั้นขึ้นอยู่กับ “ระบบ” และ “คน”

ด้าน “ระบบ” อันมีปัญหาในด้านการถ่วงดุลอำนาจ เนื่องมาจากหัวหน้าฝ่ายบริหารคือนายกรัฐมนตรีไม่ได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน แต่มาจากเสียงข้างมากของ ส.ส. ดังนั้นใครที่จะเป็นนายกรัฐมนตรี ก็เท่ากับว่าเขาสามารถครอบงำสภาผู้แทนราษฎรได้

และเพื่อป้องกันการใช้อำนาจตามอำเภอใจของรัฐบาล จึงต้องแยกอำนาจบริหารออกจากนิติบัญญัติโดยสิ้นเชิง

หลักการขั้นต้นในการแบ่งแยกอำนาจ คือ ทำให้ ส.ส. เป็นอิสระจากรัฐบาลด้วยการไม่บังคับให้ต้องสังกัดพรรคการเมือง อันจะส่งผลให้ ส.ส. สามารถตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหารได้

หนทางลดอำนาจบนสถานการณ์ตุลาการภิวัตน์

รัฐธรรมนูญ 2550 ได้ทำให้ฝ่ายนิติบัญญัติหมดสภาพไปในการทำหน้าที่ตรวจสอบถ่วงดุลฝ่ายบริหาร และได้ปฏิรูปการเมือง โดยสร้าง “องค์กรอิสระ” ขึ้นมาทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจแทน อาจารย์ปริญญา มีความเห็นต่อนวัตกรรมของรัฐธรรมนูญที่เรียกว่า “ตุลาการภิวัตน์” ว่า

"ในการสรรหาองค์กรอิสระ 3 องค์กรคือ ฝ่ายตุลาการเลือกตั้ง, ผู้ตรวจการแผ่นดิน และคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่งต้องใช้คณะกรรมการสรรหาทั้งสิ้น 7 คนนั้น ปรากฏว่ามาจากฝ่ายตุลาการถึง 5 คน ขณะที่การสรรหาองค์กรอิสระอีกหนึ่งคือ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ซึ่งสมาชิกในคณะกรรมการสรรหาจำนวน 5 คน มาจากฝ่ายตุลาการถึง 3 คน จากข้างต้นพอสรุปได้ว่า ผู้เลือกองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ 2550 อย่างแท้จริงคือฝ่ายตุลาการนั่นเอง"

นอกจากอำนาจในการสรรหาองค์กรอิสระแล้ว ฝ่ายตุลาการยังเป็นผู้สรรหาสมาชิกวุฒิสภาประเภทสรรหาซึ่งมีจำนวน 74 คนจาก 150 คน ถึงแม้ตามองค์ประกอบคณะกรรมการสรรหา ในจำนวน 7 คนจะเป็นฝ่ายตุลาการเพียง 3 คนเท่านั้น แต่กรรมการสรรหาอีก 4 คนคือประธานองค์กรอิสระทั้ง 4 องค์กรนั้น กลับมาจากการสรรหาของฝ่ายตุลาการ

หนทางการแก้ปัญหา “ตุลาการภิวัตน์” นั้น จึงควรให้ฝ่ายตุลาการทำหน้าที่ตีความกฏหมายเพียงอย่างเดียว และกลับไปแก้ปัญหาที่ต้นเหตุคือแยกฝ่ายนิติบัญญัติให้ออกจากฝ่ายบริหาร

ท้ายที่สุด รองอธิการ มธ. ให้ทัศนะถึงการปฏิรูป “คน” ควบคู่กับ “ระบบ” ว่า ตราบใดที่คนยังไม่เคารพกติกาหรือกฎหมาย ระบบที่ดีก็ย่อมไม่สามารถเดินหน้าไปได้

ทั้งนี้การสร้าง “พลเมือง” ของระบอบประชาธิปไตยด้วยการศึกษาเพื่อสร้างความเป็นพลเมือง จึงเป็นสิ่งสำคัญ ที่จะทำให้เรามีความสามารถในการปกครองในระบอบประชาธิปไตย มีพลเมืองที่เคารพผู้อื่น และเคารพกติกา สังคมไทยจะกลายเป็น “สังคมพลเมือง” อันจะเกิดพลังทางสังคมอย่างแท้จริงในการตรวจสอบถ่วงดุลทางการเมือง

สร้างความเข้มแข็งให้สถาบันการเมือง

ในการปกครองระบอบประชาธิปไตย พรรคการเมืองเป็นสถาบันที่มีความสำคัญในฐานะตัวแทนของประชาชน หากพรรคการเมืองปฏิบัติหน้าที่ของตนเองได้อย่างเหมาะสม จะสามารถสร้างคุณูปาการต่อระบอบประชาธิปไตยได้อย่างเต็มที่ แต่สำหรับประเทศไทย นายสุรนันทน์ เวชชาชีวะ อดีตรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี เห็นว่า ยังมีระบบที่เป็นอุปสรรคต่อพรรคการเมืองอยู่ประการหนึ่ง นั่นคือ ระบบอุปถัมภ์ที่แฝงอยู่ในสังคม

โดยระบบอุปถัมภ์ที่ใหญ่ที่สุดในประเทศคือ พรรคข้าราชการ ซึ่งมีบทบาทมากที่สุดตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบัน ดังนั้นการปฏิรูปการเมืองจึงควรเน้นไปที่ประเด็นของงบประมาณการพัฒนาพรรคการเมือง ให้ปฏิบัติหน้าที่การเป็นหน้าที่ในการเป็นตัวกลางในการขับเคลื่อนการเมืองได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ขณะเดียวกันแนวทางการพัฒนาพรรคการเมืองของประชาชน ซึ่งประกอบด้วยปัจจัยภายนอกและภายใน ต้องเกื้อหนุนกันและกัน อันจะส่งผลให้พรรคการเมืองแต่ละพรรคมีระบบที่แข็งแรง เป็นรากฐานที่มั่นคงของระบอบประชาธิปไตย ทั้งนี้ปัจจัยภายนอกพรรคการเมืองได้แก่ความเป็นประชาธิปไตยของสังคม และปัจจัยภายในได้แก่ความเป็นประชาธิปไตยของตัวพรรคการเมืองเอง

เสนอจัดเลือกตั้งนายกฯ

ศาสตราจารย์ ดร. ธีรภัทร์ เสรีรังสรรค์ อาจารย์คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช วิเคราะห์ปัญหาของการเมืองไทยว่า ปัญหาอำนาจนิยมยังแฝงอยู่ในวัฒนธรรมการเมืองไทย ทำให้การเสริมสร้างพลังทางสังคมเป็นไปได้ยาก ดังนั้นการสนับสนุนให้มีการเลือกตั้งฝ่ายบริหารโดยตรงหรือการเลือกตั้งนายกรัฐมนตรีโดยตรงนั้น อาจเป็นสิ่งที่เหมาะสมกับพื้นฐานทางสังคมและวัฒนธรรมของคนไทยค่อนข้างมาก

ด้วยเหตุที่คนไทยมีวัฒนธรรมนิยมตัวบุคคลมากกว่าการคำนึงถึงหลักการของพรรคการเมือง

นอกจากนี้ การเลือกตั้งนายกรัฐมนตรีโดยตรง ก็จะทำให้โครงสร้างทางการปกครองที่ข้าราชการมีอำนาจเหนือประชาชนนั้นจะลดน้อยลง เนื่องจากนายกรัฐมนตรีต้องรับผิดชอบต่อประชาชนมากกว่าข้าราชการ แต่อย่างไรก็ดีก็ขึ้นอยู่กับความชอบธรรมของนายกรัฐมนตรีด้วย

ไม่แน่ว่าบทวิเคราะห์การปฏิรูประบบโครงสร้างสถาบันการเมือง กับการเสริมสร้างพลังทางสังคม ข้อเท็จจริงเหล่านี้ อาจมีส่วนช่วยให้ “ประชาธิปไตย” ของประเทศไทยขยับเขื้อนขับเคลื่อนไปข้างหน้าได้ ซึ่งก็ต้องขึ้นอยู่กับทุกฝ่าย ที่จะช่วยกันผลักดันให้ไปถึงที่หมาย

ข้อเสนอปฏิรูปการเมือง ที่ยังไม่เคยทดลองปฏิบัติ

สำหรับปัญหาว่าด้วยเรื่องการปรับปรุงโครงสร้างการเมือง เพื่อให้เกิดสิ่งใหม่ อันจะนำมาซึ่งเสถียรภาพ และประสิทธิภาพในการปกครอง ศ.ดร.สมบัติ มีข้อเสนอ ซึ่งอาจไม่ใช่ของใหม่ แต่ก็เป็นเรื่องที่เรายังไม่เคยทดลองปฏิบัติ นั่นก็คือ

- อำนาจบริหาร และนิติบัญญัติ ต้องแยกออกจากกันอย่างเด็ดขาด โดยให้รัฐบาลทำหน้าบริหารประเทศเพียงอย่างเดียว ไม่มีอำนาจยุบสภา ในขณะเดียวกันฝ่ายนิติบัญญัติทำหน้าที่ตรวจสอบบัญญัติกฎหมาย และตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหาร แต่ไม่มีอำนาจอภิปรายเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจ

- เสนอให้สมาชิกสภาพผู้แทนราษฎร (ส.ส.) ไม่ต้องสังกัดพรรคการเมือง เพื่อไม่ให้ตกอยู่ในกรอบอำนาจของพรรคการเมือง แต่ในขณะเดียวกัน ส.ส. ก็ไม่สามารถรบกวน หรือคุกคามฝ่ายบริหารได้เช่นกัน เนื่องจากไม่มีอำนาจในอภิปรายไม่ไว้วางใจ

- ให้พรรคการเมืองที่ได้รับคะแนนเสียงจากบัญชีรายชื่อเป็นอันดับหนึ่ง ได้รับสิทธิ์ในการจัดตั้งรัฐบาลทันที พร้อมทั้งแต่งตั้งหัวหน้าพรรคเป็นนายกรัฐมนตรีโดยปริยาย โดยไม่ต้องคำนึงถึงจำนวนเสียงของ ส.ส. ที่มีอยู่ในพรรค

- ภาคส่วนของการแต่งตั้งหน้าส่วนราชการ ไม่ว่าจะเป็น ปลัดกระทรวง อธิบดี หรือบุคคลสำคัญต่างๆ ฯลฯ ให้ฝ่ายบริหารทำหน้าเพียงเสนอชื่อต่อสมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) เพื่อทำกระบวนการไต่สวนโดยเปิดเผยต่อสาธารณะ ในขณะเดียวกันให้มีศาลเลือกตั้ง วินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับการเลือกตั้ง แทนคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) และ กกต. ทำหน้าที่เพียงจัดการเลือกตั้งเท่านั้น

- ผู้มีภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและภาษีนิติบุคคล สามารถเลือกบริจาคภาษีให้แก่พรรคการเมืองด้วยความสมัครใจ โดยกำหนดให้สนับสนุนได้เพียงร้อยละ 1 ของภาษีเท่านั้น เพื่อให้ประชาชนรู้สึกว่าเป็นเจ้าของพรรค และเมื่อมีพรรคการเมืองที่เข้มแข็ง ก็จะส่งผลให้การทุจริตลดน้อยลง

- ในคดีการทุจริต คอร์รัปชั่นเป็นคดีที่ไม่มีอายุความ เฉพาะแผนกคดีอาญาฯ ทั้งนี้ขอให้มีกองทุนเพื่อปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชั่นโดยเฉพาะ