กองทุนชดเชยความสูญเสียและเสียหายจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

"...ในประเทศไทย มีการนำเสนอแนวคิดจากหลายหน่วยงาน โดยเฉพาะภาครัฐ ว่า ควรต้องมี กองทุน L&D ระดับชาติ เพื่อฟื้นฟูผู้ได้รับภัยพิบัติอย่างรวดเร็วและเป็นธรรม แต่ยังเป็นเพียงการเสนอแนวความคิดริเริ่มตามเวทีหารือเพื่อสะสมการยอมรับ..."

ภัยพิบัติจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในครั้งหลังๆ ที่เกิดขึ้น มีความรุนแรงมากขึ้น โดยเฉพาะล่าสุดที่หาดใหญ่ จนสามารถใช้คำว่าเกินเยียวยาได้ จำนวนผู้เสียชีวิตนับร้อย บ้านเรือน รถยนต์ สัตวเลี้ยง สิ่งของต่างๆ เสียหายหลายหมื่นล้านบาท ยิ่งในระดับครอบครัวหรือบุคคลสามารถเห็นการล่มสลายล้มละลายจำนวนมาก แม้จะมีความพยายามในการระดมทรัพยากรในสังคมทั้งภาครัฐ เอกชน และ ประชาชน เป็นที่เชื่อได้ว่าไม่สมดุลกับความสูญเสียและความเสียหายที่่เกิดขึ้น

มีการนำเสนอ การชดเชยความสูญเสียและความเสียหายจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ในบริบทสากลจากหลายภาคส่วน จึงควรคิดกันต่อถึง กองทุน Loss and Damage ในบริบทไทยเพื่อความเป็นธรรมจากวิกฤตสภาวะแวดล้อม

1. แนวคิดและพัฒนาการ Loss and Damage ในระดับสากล

แนวคิด Loss and Damage (L&D) เกิดขึ้นจากการตระหนักว่า แม้จะพยายามลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (mitigation) และสร้างระบบป้องกันภัยพิบัติ (adaptation) ผลกระทบจากสภาพภูมิอากาศที่แปรปรวนก็ยังเกิดขึ้น ทั้งความสูญเสียทางกายภาพ เช่น บ้านเรือนและโครงสร้างพื้นฐานเสียหาย และ ความเสียหายทางเศรษฐกิจและสังคม เช่น รายได้หาย ห่วงโซ่อุปทานหยุดชะงัก จำเป็นต้องบำบัดบรรเทาเยียวยาเร่งด่วนก่อน ตลอดจน การสูญเสียชีวิต พิการ และ เจ็บป่วย ที่มีผลต่อครอบครัวผู้เสียหาย

แนวคิดนี้เน้นความเป็นธรรมทางสภาพภูมิอากาศที่ว่า ผู้ที่ก่อให้เกิดโลกร้อนในอดีตต้องมีส่วนรับผิดชอบ ต่อประเทศที่เปราะบาง กองทุน Loss and Damage ได้ถูกผลักดันอย่างหนักในเวทีสากล จนมีการตั้งกองทุนระดับโลก The Global Fund for Responding to Loss and Damage (FRLD) อย่างเป็นทางการในวาระ COP28 อย่างไรก็ตาม เงินจากกองทุนโลกยังมีข้อจำกัดในการขอรับทุน และ กรอบวงเงินที่มีอยู่ ทำให้หลายประเทศริเริ่มพัฒนากลไก L&D ระดับประเทศควบคู่ไปด้วย

2. การริเริ่มในประเทศไทย

ประเทศไทยมีงบประมาณฟื้นฟูภัยพิบัติและระบบประกันภัยภาคเกษตร แต่ยังไม่มี กองทุน Loss and Damage ที่ครอบคลุมความเสียหายจากสภาพแวดล้อมแปรปรวนอย่างครบวงจร ความท้าทายหลักของไทย คือ

• ความเสียหายทางอ้อม เช่น การหยุดชะงักของ supply chain, การค้าขายหยุดชะงัก

• ความเสียหายระยะยาว ต่อทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เช่น ดินเค็ม น้ำทะเลรุก พื้นที่เกษตรเสื่อม

• ผลกระทบต่อชีวิตประชาชนที่รุนแรงและไม่ได้อยู่ในนิยามภัยพิบัติแบบเดิม

• ความเหลื่อมล้ำระหว่างประชาชนที่สามารถฟื้นตัวกับกลุ่มเปราะบางที่ไม่สามารถฟื้นตัวได้ง่าย หรือ อาจไม่ฟื้นตัวเลย

ความยืดหยุ่นและสามารถฟื้นตัวปรับตัวต่อความเสี่ยงด้านสภาพภูมิอากาศ” (Climate resilience) จึงไม่เพียง เตรียมตัวกับการแก้ปัญหาระยะยาว ทั้ง Net Zero หรือ การลดคาร์บอน ตลอดจน การคาดการณ์ พยากรณ์ ป้องกัน แผนรับมืออุบัติภัย แต่ สิ่งที่เกิดขึ้นตลอดมา เมื่อเกิด อุทกภัย วาตภัย อัตคีภัย ที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศมีลักษณะที่รุนแรงมาก และ เกิดผลกระทบรุนแรง หลายคน แทบไม่เหลืออะไรเลย หรือ ไม่เหลือเลย โดยต้องไม่เป็น เพียงการบรรเทาปัญหาสาธารณภัยตามปกติ แต่เป็น “ความเป็นธรรม“ ต่อผู้ได้รับผลกระทบจากสภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลง.

ในประเทศไทย มีการนำเสนอแนวคิดจากหลายหน่วยงาน โดยเฉพาะภาครัฐ ว่า ควรต้องมี กองทุน L&D ระดับชาติ เพื่อฟื้นฟูผู้ได้รับภัยพิบัติอย่างรวดเร็วและเป็นธรรม แต่ยังเป็นเพียงการเสนอแนวความคิดริเริ่มตามเวทีหารือเพื่อสะสมการยอมรับ

3. การดำเนินการจากสามประเทศ

ประเทศ ฟิลิปปินส์ บังกลาเทศ และ เคนยา เป็นตัวอย่างที่ดี ในการพัฒนาแนวคิด L&D ให้เป็นการปฏิบัติจริง

3.1 ฟิลิปปินส์ – National L&D Registry + Recovery Fund

• มีระบบบันทึกข้อมูลความสูญเสียระดับชาติ (L&D Registry)• ใช้ กองทุนฟื้นฟูระดับประเทศ (Recovery Fund) เบิกจ่ายหลังภัยพิบัติ https://www.philstar.com/headlines/2025/11/10/2486200/philippines-has-p22-billion-left-calamity-fund-2025-ocd

• ข้อมูลนำไปใช้เรียกร้องความช่วยเหลือจากกองทุนโลก ปัจจุบัน ฟิลิปปินส์มีบทบาทเด่น ทั้งในระดับประเทศ มีความพยายามในการผ่านกฎหมาย Climate Accountability Act https://www.lse.ac.uk/granthaminstitute/news/philippines-climate-accountability-bill-loss-and-damage-in-domestic-legislation/

และ ในระดับโลก เป็นผู้นำ ในการจัดประชุม กรรมการกองทุน และ เสนอขอรับทุน จาก the Global Fund for Responding to Loss and Damage (FRLD) เพื่อเป็นตัวอย่าง https://www.pna.gov.ph/articles/1260418

3.2 บังกลาเทศ – Climate Fiscal Framework (CFF) https://www.undp.org/bangladesh/publications/bangladesh-climate-fiscal-framework

• มีกรอบการบริหารงบสภาพภูมิอากาศ (CFF) ที่โปร่งใส

• รวมกองทุนในประเทศ Bangladesh Climate Change Trust Fund (BCCTF) และจากต่างประเทศ Bangladesh Climate Change Resilience Fund (BCCRF หรือ BCRF)

• เป็นต้นแบบการจัดการเงิน L&D ในระดับประเทศแบบยั่งยืน

3.3 เคนยา – Sovereign Risk Pool (ARC)

• ระบบประกันภัยระดับชาติร่วมกับประเทศสมาชิก Africa Risk Capacity https://unfccc.int/files/adaptation/application/pdf/consultation_note_eng.pd

• จ่ายเงินชดเชยภายในไม่กี่สัปดาห์เมื่อเกิดภัยพิบัติ

• ช่วยกระจายความเสี่ยงและฟื้นฟูเร็ว

4. ภัยพิบัติรุนแรงต่อเนื่อง

สภาวะแวดล้อมแปรปรวนในไทยมีมาต่อเนื่อง ล่าสุด เชียงราย, อยุธยา, หาดใหญ่ และภาคใต้ เหตุการณ์ฝนตกหนัก ฝนแช่ น้ำท่วมฉับพลัน ดินถล่ม โคลนเข้าบ้าน และพายุรุนแรงเกิดขึ้นถี่ขึ้น ตามลำดับ ดังนี้

• เชียงราย – น้ำท่วมฉับพลันและดินถล่มหนัก โคลนทับถมเข้าบ้าน

• อยุธยา – น้ำเหนือหลาก บ้านเรือนเสียหาย จมน้ำนาน บางแห่งนับเดือน

• หาดใหญ่และภาคใต้ – น้ำท่วมใหญ่ ส่งผลต่อเศรษฐกิจและห่วงโซ่อุปทาน รุนแรงมาก เสียชีวิตนับร้อย เสียหายมหาศาล

เฉพาะหาดใหญ่ อาจกล่าวถึงความสูญเสียและเสียหาย ได้ว่า :

“วิปโยค โศกสะเทือน โกลาหล
ทุกข์ท่วมท้น ต่อเนื่อง เมืองหาดใหญ่
น้ำจากฟ้า มากลงมา คร่าคนไป
ทรัพย์ใดใด ราพนาสูร อาดูรระกำ”

นอกจาก ความสูญเสียและความเสียหายทางตรงแล้ว ยังมี ความเสียหายทางอ้อม เช่น การขนส่งล่าช้า การค้าหยุดชะงัก และการผลิตอาหารหยุด เหล่านี้มีความสูญเสียทางอ้อมรวมอยู่ด้วย ทำให้เห็นชัดเจนว่าระบบเยียวยาแบบเดิมไม่เพียงพอต่อความสูญเสียและความเสียหายทั้งหมด

5. ความจำเป็นของ L&D

กล่าวโดยย่อ ความจำเป็นที่จะต้องพัฒนาให้มี Loss and Damage ในไทย ประกอบด้วย :

• ช่องว่างของระบบเยียวยาปัจจุบัน ไม่ครอบคลุมการขาดรายได้และความเสียหายทางเศรษฐกิจ ไม่พอเพียงต่อการชดเชย

• เหตุการณ์สภาพภูมิอากาศรุนแรงกำลังถี่และแรงขึ้น เมื่อเกิดแล้วต้องการชดเชยรวดเร็ว

• ภาคเกษตรและอาหารเสี่ยงสูง หากขาดแคลน กระทบทั้งประเทศ

• กลุ่มเปราะบางมักได้รับผลกระทบหนักสุด รุนแรง แต่เสียงไม่ดัง

• ประเทศไทยต้องเตรียมระบบของตนเอง ที่ทำหน้าที่ชดเชยได้จริง ไม่สามารถรอเงินจากกองทุนโลกเพียงแหล่งเดียว

6. ถึงเวลาเริ่มต้น L&D

โดยการใช้วิกฤตมหาอุทกภัยภาคใต้เป็นจุดตั้งต้น จะทำให้สังคมตื่นตัว เห็นปัญหา และเข้ามาร่วมขับเคลื่อนการแก้ไขร่วมกัน เหตุการณ์ภาคใต้ครั้งล่าสุดเป็นสัญญาณเตือนให้ประเทศไทยต้องมี กองทุน Loss and Damage ระดับชาติ เพื่อ

• ครอบคลุมความเสียหายทางเศรษฐกิจ สังคม และโครงสร้างพื้นฐาน

• ทำงานร่วมกับงบกลาง ภาษีสิ่งแวดล้อม และเงินสนับสนุนจากต่างประเทศ

• สร้างความเป็นธรรมต่อผู้ได้รับผลกระทบ โดยเฉพาะชุมชนชายฝั่ง ชาวนา และผู้มีรายได้น้อย

7. แหล่งเงิน L&D

กองทุน Loss and Damage ในระดับประเทศ อาจมีงบประมาณจากแหล่งเงินเหล่านี้ ได้แก่

7.1 งบประมาณแผ่นดิน ใช้เงินภาครัฐที่จัดไว้สำหรับภัยพิบัติและภาวะฉุกเฉิน ตัวอย่าง

• ฟิลิปปินส์: Emergency Fund และ Forest Charges

• บังกลาเทศ: Climate Fiscal Framework

ข้อดีคือสามารถเบิกจ่ายได้ทันทีหลังเกิดภัยพิบัติ เพราะมีวัตถุประสงค์เฉพาะที่ชัดเจน

7.2 ภาษีสิ่งแวดล้อม / ภาษีคาร์บอน จัดเก็บจากกิจกรรมที่ก่อมลพิษหรือปล่อยคาร์บอน เช่น

(1) Carbon Tax (ภาษีคาร์บอน) เก็บจากการปล่อยก๊าซเรือนกระจก

(2) Green Levy ค่าธรรมเนียมสีเขียว / กรีนเลวี) เป็น ค่าธรรมเนียมหรือค่าใช้จ่ายเพิ่มเติมสำหรับสินค้าหรือบริการที่ส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม หรือเพื่อลดผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม

(3) ภาษีเชื้อเพลิงฟอสซิล ทั้งนี้ รายได้ส่วนหนึ่ง นำเข้าสู่กองทุนเป็น รายรับประจำ ทำให้กองทุนมีความยั่งยืน

7.3 เงินสนับสนุนจากต่างประเทศและภาคเอกชน

• จากประเทศพัฒนาแล้ว เป็นเงินช่วยเหลือแบบสมัครใจในความรับผิดชอบ

• องค์กรระหว่างประเทศ: ธนาคารโลก, IMF , กองทุน FRLD หรือ the Global Fund for Responding to Loss and Damage

• ภาคเอกชน ประกอบด้วย บริษัทพลังงานและสถาบันการเงิน อาจเข้าร่วมโดยสมัครใจหรือผ่านภาษีเฉพาะกิจ

กองทุน L&D มีความสำคัญ ดังกล่าว และ มีการริเริ่มขยายตัวในหลายประเทศ โดยเป็นการผสมผสานงบกลางของรัฐ, ภาษีสิ่งแวดล้อม, เงินช่วยเหลือระหว่างประเทศ และส่วนสมทบจากภาคเอกชน เพื่อให้ประเทศสามารถฟื้นตัวเร็วและเป็นธรรม ทั้งนี้ ในการพัฒนาให้มีกองทุน จำเป็นต้องทำเป็น กฎหมาย เช่น Climate Accountability Act ในประเทศฟิลิปปินส์

ประเทศไทยควรพิจารณา กองทุน L&D ตามโมเดลการมีแหล่งเงินมาสมทบกองทุนแบบผสมผสาน อาจเลือกแบบฟิลิปปินส์ บังกลาเทศ และเคนยา ควบคู่การออกกฎหมาย เพื่อออกแบบระบบที่เหมาะสมกับบริบทของประเทศและพร้อมรับมือวิกฤตรุนแรงที่ทำให้สูญเสียและเสียหายให้ฟื้นคืนได้โดยเร็ว โดยต้องไม่เป็น เพียงการบรรเทาปัญหาสาธารณภัยตามปกติ แต่เป็น “ความเป็นธรรม“ ต่อผู้ได้รับผลกระทบจากสภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลง.

บทความโดย :
วิทยา กุลสมบูรณ์
ที่ปรึกษาศูนย์เครือข่ายการเรียนรู้เพื่อภูมิภาค จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย