ความล้มเหลวของแก้รัฐธรรมนูญทั้งฉบับของประเทศไทย

"...ศาลรัฐธรรมนูญไทยคงยึดหลักรัฐธรรมนูญนิยมตามหลักสากล ที่ว่า “การแก้กฎของการแก้รัฐธรรมนูญ ต้องกระทำได้ยากกว่าการแก้ไขกฎหมายธรรมดา” เมื่อพรรคประชาชนไปแก้ไขมาตรา 256 โดยลดการออกเสียงขั้นสุดท้ายให้เหลือเสียงข้างมากจากสองสภา แต่ตัดเสียงหนึ่งในสามของวุฒิสภาออกไป ย่อมเป็นการขัดรัฐธรรมนูญ เพราะเป็นการเปลี่ยนการแก้รัฐธรรมนูญจากมาตรฐานเดิมที่แก้ไขได้ยาก เป็นแก้ไขได้ง่าย และขัดต่อ “กฎของการแก้รัฐธรรมนูญ” อย่างชัดเจน..."

ในที่สุด การแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับของประเทศไทยในช่วงปลายปี พ.ศ. 2568 ก็ล้มเหลวและยุติลงเมื่อวันที่ 11 ธันวาคม 2568

ต่อมานายกรัฐมนตรีทูลเกล้าฯ เสนอพระราชกฤษฎีกาให้ยุบสภา จนมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ลงมาและมีผลเมื่อวันที่ 12 ธันวาคม 2568 ประเทศไทยต้องเลือกตั้งทั่วไปใหม่ในอีก 45-60 วันที่จะถึง

ผู้เขียนเป็นคนหนึ่งที่แสดงความคาดหมายว่า การขอแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับของพรรคประชาชนจะไม่สำเร็จ ในฐานะผู้สังเกตการณ์ทางการเมืองคนหนึ่ง จึงขอทบทวนประเด็นความล้มเหลวที่เกิดขึ้น ดังนี้

ประการแรก ข้อกล่าวอ้างการแก้รัฐธรรมนูญทั้งฉบับเป็นข้อกล่าวอ้างที่เคลือบคลุมและเลื่อนลอย (vague and unsubstantiated allegations)

(1) พรรคประชาชนไม่สามารถอธิบายได้ว่าจะแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับไปทำอะไร การอ้างเพียงว่ารัฐธรรมนูญไทยมาจากคณะรัฐประหารนั้น ไม่เพียงพอ
ประเทศญี่ปุ่น รัฐธรรมนูญเขาแย่ยิ่งกว่าเรา เขียนขึ้นขณะที่ญี่ปุ่นถูกสหรัฐอเมริกายึดครอง แต่เขาก็ใช้มาตลอด

(2) พรรคประชาชนอธิบายว่า สาเหตุที่ต้องแก้รัฐธรรมนูญทั้งฉบับ มี 3 ประการ ได้แก่ ประการแรก ประชาธิปไตยถดถอย ประการที่สอง นโยบายล้าหลัง และประการที่สาม ทุจริตเรื้อรัง

แต่คนไทยทั้งประเทศมองไม่เห็นว่าทั้งสามประเด็นเกี่ยวข้องกับการแก้รัฐธรรมนูญทั้งฉบับตรงไหน

ประเด็น ประชาธิปไตยถดถอย (democratic recession) วัดจากอะไร เช่น การเลือกตั้ง จำนวนส.ส.ที่ได้รับเลือก การมีสิทธิเสรีภาพทางการเมือง หรืออะไร

ที่ย้อนแย้งที่สุด คือ พรรคอนาคตใหม่ และพรรคก้าวไกล ก็เติบโตมาจากรัฐธรรมนูญฉบับ 2560 จนได้เสียงข้างมากในการเลือกตั้งครั้งที่ผ่านมา ปี 2566 และหาเสียงโดยอ้างตลอดว่าตนมีประชาธิปไตยมากกว่าพรรคอื่น

ส่วนนโยบายสาธารณะล้าหลัง เช่น นโยบายซอฟท์พาวเวอร์ หรือนโยบายบ่อนคาสิโน 10% หรือการให้เครือข่ายบริษัทฟอกเงินมาทำ MOU กับหน่วยงานของรัฐ แล้วให้บริษัทส่งผู้เชี่ยวชาญมาวางพื้นฐานทางเทคโนโลยีดิจิทัลให้ จัดเป็นนโยบายล้าหลังหรือไม่ หรือมีนอกมีในหรือไม่ ทว่าไปเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญตรงไหน

กรณีที่พรรคประชาชนไปลงเลือกตั้งอบจ.สัญญาว่าจะทำให้น้ำประปากินได้ การท่องเที่ยวจะเติบโต ฯลฯ แล้วทำไม่ได้ จัดเป็นการเมืองล้าหลัง นโยบายล้าหลัง หรือว่าเป็นความล้มเหลวทางการปฏิบัติ หรือว่าเป็นเพียงวิธีการของมาเคียเวลลี (Machiavellian way) หรือว่าทำอะไรก็ได้ขอให้ได้อำนาจการเมือง

ส่วนทุจริตเรื้อรัง ก็เช่นกัน เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญตามบทมาตราใด ลักษณะใด แก้ไขแล้วจะดีขึ้นอย่างไร

ความจริงน่าจะเป็นเรื่องกฎหมายปราบปรามการทุจริต นายทุนยึดกุมรัฐ องค์กรอาชญากรรม และการบังคับใช้กฎหมายของตำรวจ และเจ้าหน้าที่ ตลอดจนปัญหาการก้าวก่ายแทรกแซงของนักการเมืองและนักธุรกิจที่เข้าไปยึดกุมรัฐ (state capture) และยึดกุมกฎระเบียบของรัฐ (regulatory capture) ไม่ใช่หรือ

รัฐธรรมนูญไทยนับเป็นรัฐธรรมนูญประเภทไหนกัน พรรคประชาชนจึงคาดหวังว่าจะสามารถแก้ไขปัญหาทุกอย่างของประเทศได้ มีตัวอย่างรัฐธรรมนูญประเภทนี้ในโลกอยู่ ณ ที่ใด

(3) เมื่อถามว่าทำไมไม่แก้รายมาตรา พรรคประชาชนบอกว่าไม่ขัดข้อง ทั้งได้เสนอขอแก้รายมาตราไปแล้วนับสิบร่าง แต่ยังไม่สำเร็จ ส่วนที่ต้องแก้รัฐธรรมนูญทั้งฉบับ เพราะมาตราต่าง ๆ ในรัฐธรรมนูญโยงใยกันไปหมด เช่น จะแก้แค่อำนาจสว. ต้องแก้รัฐธรรมนูญอื่น ๆ อีกเป็นสิบ ๆ มาตรา

การกล่าวอ้างเช่นนี้ แสดงว่าพรรคประชาชนได้ใช้ความพยายามแก้รัฐธรรมนูญรายมาตราเพียงพอแล้วหรือไม่ ได้รับความสนับสนุนจากพรรคอื่น ๆ เพียงพอหรือไม่ และคิดที่จะร่วมมือกับพรรคการเมืองอื่นเพียงใด

ในเมื่อแม้แต่แก้รายมาตรายังทำไม่ได้ แล้วการแก้รัฐธรรมนูญทั้งฉบับจะประสบความสำเร็จได้อย่างไร เพราะยังต้องเกี่ยวข้องกับอำนาจของประชาชน (constituent power) ในการลงประชามติอีก

ประการที่สอง การแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับกระทำได้ยากและน่าจะขัดต่อรัฐธรรมนูญ

(1) รัฐธรรมนูญฉบับ 2560 ให้แก้ไขเฉพาะรายมาตรา ดังที่บัญญัติไว้ในหมวด 15 มาตรา 256 แต่ไม่ได้มีบทบัญญัติอื่นที่เปิดช่องให้แก้ทั้งฉบับ

(2) การที่จะแก้ทั้งฉบับ จึงต้องแก้มาตรา 256 ก่อน วิธีการที่พรรคประชาชนทำร่วมกันกับพรรคเพื่อไทยในช่วงที่ผ่านมา คือ เสนอขอแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256/1

ตามหลักรัฐธรรมนูญนิยม (Constitutionalism) มาตรา 256 มีฐานะเป็น “กฎของการแก้ไขรัฐธรรมนูญ” (the constitutional amendment rule)

การเสนอขอแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256/1 มีฐานะเป็น “การแก้” “กฎของการแก้รัฐธรรมนูญ” (amending the constitutional amendment rule)

“การแก้” กฎของการแก้รัฐธรรมนูญ เปรียบเหมือน “ประตู” ที่จะนำไปสู่ “เนื้อหา” ของการแก้ไขรัฐธรรมนูญ

ประเด็นตามหลักรัฐธรรมนูญนิยมอยู่ที่เมื่อ “กฎการแก้รัฐธรรมนูญ” กำหนดไว้ให้แก้ไขได้ยาก ได้แก่ การแก้ไขด้วยเสียงข้างมากพิเศษ (supermajority) และต้องใช้เสียงสองสภา (bicameralism) และกำหนดเงื่อนไขเฉพาะไว้สำหรับการใช้เสียงของสภาสูงแล้ว

“การแก้” กฎดังกล่าว จะกระทำด้วยเสียงข้างมากธรรมดา (simple majority) ได้หรือไม่ และหรือสามารถเปลี่ยนจาการใช้เสียงสองสภา มาเป็นสภาเดียว (unicameral) ได้หรือไม่

คำตอบอยู่ในงานของริชเชิร์ด อัลเบิร์ต (Richard Albert) ชื่อ “Amending constitutional
amendment rules” ในวารสาร I•CON (2015), Vol. 13 No. 3, 655–685 doi:10.1093/icon/mov040

สรุปจากงานดังกล่าวได้ว่า “กฎการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ควรแก้ได้ยากกว่าบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญอื่น เพื่อป้องกันไม่ให้ถูกนำไปใช้ในทางที่ผิด” (Amendment rules should be harder to amend than other constitutional provisions to prevent exploitation.)

กรณีของไทย เมื่อมาตรา 256 เป็น “กฎการแก้ไขรัฐธรรมนูญ” การแก้มาตรา 256 จึงต้องทำยากกว่าบทบัญญัติอื่น หมายถึงต้องยากกว่าหรืออย่างน้อยต้องเท่ากับมาตรา 256

การที่พรรคประชาชนแก้มาตรา 256 โดยการเสนอร่างมาตรา 256/28 โดยเปลี่ยนสาระสำคัญในมาตรา 256 (6) เดิมที่บัญญัติว่า เมื่อออกเสียงวาระสามขั้นสุดท้าย ต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา โดยในจำนวนนี้ต้องมีส.ส. เห็นชอบไม่น้อยกว่าร้อยละยี่สิบของทุกพรรครวมกัน และมีสว.เห็นชอบไม่น้อยกว่าหนึ่งในสาม ...

แก้เป็น “ให้ที่ประชุมรัฐสภาใช้วิธีเรียกชื่อ และลงคะแนนโดยเปิดเผย โดยมติเห็นชอบของรัฐสภา ต้องได้เสียงเกินกึ่งหนึ่งของสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของรัฐสภา”

การแก้ดังกล่าวจึงกระทบต่อหลักรัฐธรรมนูญนิยม เพราะเป็นการแก้ “กฎการแก้ไขรัฐธรรมนูญ” โดยการตัดอำนาจเงื่อนไขการใช้อำนาจหนึ่งในสามของวุฒิสภา อันเป็นการตัดหลักการเดิมของกฎการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ให้แก้ไขโดยใช้เสียงของสองสภา (Bicameralism) และกำหนดเงื่อนไขเฉพาะไว้สำหรับการใช้เสียงของวุฒิสภาที่ต้องได้เสียงหนึ่งในสาม

เท่ากับเป็นการแก้ “กฎการแก้ไขรัฐธรรมนูญ” ให้แก้ไขได้ง่ายขึ้น แทนที่จะแก้ไขให้ยากขึ้นตามหลักรัฐธรรมนูญนิยม

อันเป็นการขัดต่อหลักรัฐธรรมนูญนิยม และขัดต่อบทบัญญัติการแก้ไขรัฐธรรมนูญตามมาตรา 256

ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจวินิจฉัยได้ว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญตามมาตรา 256/28 ดังกล่าวเป็นการแก้ไขที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญตามมาตรา 256 และตามหลักรัฐธรรมนูญนิยม

สอดคล้องกับอำนาจการวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญนอรเวย์ ที่มีอำนาจวินิจฉัย “การแก้กฎของการแก้รัฐธรรมนูญ” เพื่อให้มั่นใจว่าสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญที่เป็นอยู่ โดยเน้นว่าต้องแก้กฎโดยไม่ขัดกับหลักรัฐธรรมนูญ (Courts may review amendments to amendment rules, ensuring consistency with the existing constitution. An example from Norway emphasizes that amendments must not contradict the constitution's principles.)

ขณะที่สอดคล้องกับเยอรมัน ศาลรัฐธรรมนูญเยอรมันสามารถวินิจฉัยได้ว่า การแก้รัฐธรรมนูญที่ขัดต่อกฎหมายรัฐธรรมนูญเยอรมันเป็นโมฆะ (The German Federal Constitutional Court can invalidate amendments that violate the Basic Law.)

โดยเฉพาะในรัฐธรรมนูญเยอรมัน มีข้อห้ามไม่ให้แก้ “กฎของการแก้รัฐธรรมนูญ” เพราะถือว่าเป็น “การแก้ซ้ำซ้อนกัน” (double amendments) ความหมายก็คือ เมื่อรัฐธรรมนูญเยอรมันกำหนด “กฎการแก้รัฐธรรมนูญ” ไว้เป็นอย่างใดแล้ว สมาชิกสภาล่างและสภาสูงจะไปแก้ “กฎการแก้รัฐธรรมนูญ” เป็นอย่างอื่นไม่ได้

ตามหลักรัฐธรรมนูญนิยม “การแก้กฎการแก้รัฐธรรมนูญ” ยังให้คำนึงถึงหลักการอื่นประกอบด้วยอีก 2 หลัก ได้แก่ (1) หลักการเชื่อมต่อระหว่างเวลา (intertemporality) และ (2) หลักสัมพัทธ์นิยม (Relativity)

หลักการเชื่อมต่อระหว่างเวลา หมายถึง การแก้กฎของการแก้รัฐธรรมนูญต้องนำเอาระยะเวลาก่อน ระหว่างและหลังการแก้รัฐธรรมนูญมาเปรียบเทียบกัน ว่า จะเกิดผลดี-ผลเสียต่อประเทศมากน้อยกว่ากันอย่างไร

ส่วนหลักสัมพัทธ์นิยม หมายถึง รัฐธรรมนูญเป็นต้นไม้ที่มีชีวิต (live tree) ที่ต้องปรับตัวไปตามสภาพแวดล้อม แต่การปรับตัวก็ต้องสอดคล้องกับระยะเวลาตามหลักการเชื่อมต่อระหว่างเวลา ไม่ก้าวกระโดด จนกระทบกระเทือนต่อความสงบสุข และเสถียรภาพของสังคม

ดังนั้น ถึงแม้การแก้รัฐธรรมนูญทั้งฉบับ ไม่ยุติลงด้วยกระบวนการภายในฝ่ายรัฐสภา ดังเหตุการณ์ที่เกิดในวันที่ 11 ธันวาคม 2568 ก็คงต้องยุติลงด้วยกระบวนการภายนอกโดยศาลรัฐธรรมนูญอยู่ดี

เพราะตามมาตรา 256 วรรคท้าย บัญญัติว่า ถ้าแก้ไขผ่านทุกขั้นแล้ว หากเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ ส.ส.หรือสว.จำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสิบก็มีสิทธิยื่นให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้ว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ ข้อที่ตัดอำนาจการออกเสียงของวุฒิสภาจำนวนหนึ่งในสามออกไป

ศาลรัฐธรรมนูญไทยคงยึดหลักรัฐธรรมนูญนิยมตามหลักสากล ที่ว่า “การแก้กฎของการแก้รัฐธรรมนูญ ต้องกระทำได้ยากกว่าการแก้ไขกฎหมายธรรมดา” เมื่อพรรคประชาชนไปแก้ไขมาตรา 256 โดยลดการออกเสียงขั้นสุดท้ายให้เหลือเสียงข้างมากจากสองสภา แต่ตัดเสียงหนึ่งในสามของวุฒิสภาออกไป ย่อมเป็นการขัดรัฐธรรมนูญ

เพราะเป็นการเปลี่ยนการแก้รัฐธรรมนูญจากมาตรฐานเดิมที่แก้ไขได้ยาก เป็นแก้ไขได้ง่าย และขัดต่อ “กฎของการแก้รัฐธรรมนูญ” อย่างชัดเจน

บทความโดย :
ทนายบ้าน ๆ