เปิดบันทึก‘กฤษฎีกา’ล่าสุด ตีความ‘มอบอำนาจ-มอบหมาย’ ปม‘นายอำเภอ’ชง‘ผู้ว่าฯ’ปลด‘นายกเทศฯ’

“…กรณีจึงถือได้ว่าคำสั่งดังกล่าวเป็น “การมอบหมาย” ให้นายอำเภอ ป. ปฏิบัติการแทนตามมาตรา 71 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 14)ฯ สำหรับเทศบาลเมืองและเทศบาลตำบลที่อยู่ในอำเภอนั้น….”

 .............................................

เมื่อเร็วๆนี้ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เผยแพร่ บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การมอบหมายให้นายอำเภอปฏิบัติการแทนตามมาตรา 71 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 14) พ.ศ.2562 (เรื่องเสร็จที่ 656/2569)

โดยเป็นกรณีที่กระทรวงมหาดไทยขอหารือ กรณี นายอำเภอ ป. ซึ่ง ผู้ว่าราชการจังหวัดอำนาจเจริญ ได้มีคำสั่งจังหวัดอำนาจเจริญ ที่ 5976/2567 เรื่อง การมอบอำนาจให้รองผู้ว่าราชการจังหวัดอำนาจเจริญ ปลัดจังหวัดอำนาจเจริญ หัวหน้าส่วนราชการประจำจังหวัดอำนาจเจริญ หัวหน้าหน้าหน่วยงาน นายอำเภอ และหัวหน้าหน่วยงานในสังกัดสำนักงานสาธารณสุขจังหวัดอำนาจเจริญปฏิบัติราชการแทน ลงวันที่ 16 ธันวาคม พ.ศ.2567

มอบอำนาจให้ปฏิบัติราชการแทนในการกำกับดูแลเทศบาลเมืองและเทศบาลตำบลตามมาตรา 71 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 14) พ.ศ.2562

ได้ 'ทำรายงานความเห็น' เสนอให้ผู้ว่าราชการจังหวัดอำนาจเจริญ พิจารณาสั่งให้ นาย ป. นายกเทศมนตรีตำบล น. และนาง อ. รองนายกเทศมนตรีตำบล น. ซึ่งคณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้มีมติชี้มูลความผิด และต่อมาผู้ว่าราชการจังหวัดอำนาจเจริญ ได้มีคำสั่งให้บุคคลดังกล่าวพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา 73/1 แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 ซึ่งแก่ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 14)ฯ นั้น เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนดหรือไม่

สำนักข่าวอิศรา (www.isranews.org) จึงขอนำเสนอรายละเอียดของบันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาฯฉบับนี้ รวมถึงความเห็นของ ‘คณะกรรมการกฤษฎีกา’ ล่าสุด ในการตีความนิยามของคำว่า ‘การมอบอำนาจ’ และ ‘การมอบอำนาจ’ ดังนี้

@หารือปม‘ผู้ว่าฯ’มอบอำนาจ‘นายอำเภอ’ชงสั่ง‘นายกเทศฯ’พ้นตำแหน่ง

บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การมอบหมายให้นายอำเภอปฏิบัติการแทนตามมาตรา 71 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 14) พ.ศ.2562 (เรื่องเสร็จที่ 656/2569)

กระทรวงมหาดไทย มีหนังสือ ด่วนที่สุด ที่ มท 0804.3/2404 ลงวันที่ 30 เมษายน 2569 ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สรุปความได้ดังนี้

1.กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ได้พิจารณาการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอำนาจเจริญ กรณีที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้มีมติชี้มูลความผิด นาย ป. นายกเทศมนตรีตำบล น. และนาง อ. รองนายกเทศมนตรีตำบล น.

โดยนายอำเภอ ป. ซึ่งผู้ว่าราชการจังหวัดอำนาจเจริญ ได้มีคำสั่งจังหวัดอำนาจเจริญ ที่ 5976/2567 เรื่อง การมอบอำนาจให้รองผู้ว่าราชการจังหวัดอำนาจเจริญ ปลัดจังหวัดอำนาจเจริญ หัวหน้าส่วนราชการประจำจังหวัดอำนาจเจริญ หัวหน้าหน้าหน่วยงาน นายอำเภอ และหัวหน้าหน่วยงานในสังกัดสำนักงานสาธารณสุขจังหวัดอำนาจเจริญปฏิบัติราชการแทน ลงวันที่ 16 ธันวาคม พ.ศ.2567

มอบอำนาจให้ปฏิบัติราชการแทนในการกำกับดูแลเทศบาลเมืองและเทศบาลตำบลตามมาตรา 71 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 14) พ.ศ.2562 รายงานความเห็นเสนอให้ผู้ว่าราชการจังหวัดอำนาจเจริญพิจารณาสั่งให้ นาย ป. และนาง อ. พ้นจากตำแหน่ง

ซึ่งผู้ว่าราชการจังหวัดอำนาจเจริญ ได้มีคำสั่งให้บุคคลดังกล่าวพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา 73/1 แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 ซึ่งแก่ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 14)ฯ แล้ว

เห็นว่า ไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนดไว้ เนื่องจากคำสั่งจังหวัดอำนาจเจริญ ที่ 5976/2567ฯ ระบุว่า ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 38 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติม โดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 7) พ.ศ.2550

โดยมิได้เป็นการมอบหมายให้นายอำเภอปฏิบัติการแทนตามมาตรา 71 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 14)ฯ

อย่างไรก็ดี สำนักงานปลัดกระทรวงมหาดไทย มีความเห็นแตกต่างจากความเห็นของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น โดยเห็นว่าการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอำนาจเจริญเป็นไปตามกฎหมายแล้ว

2.เพื่อให้การดำเนินการในเรื่องนี้ เป็นไปด้วยความถูกต้อง กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น จึงได้เสนอเรื่องดังกล่าวต่อคณะกรรมการพิจารณาร่างกฎหมายของกระทรวงมหาดไทย คณะที่ 1 เพื่อพิจารณา

โดยคณะกรรมการพิจารณาร่างกฎหมายของกระทรวงมหาดไทย คณะที่ 1 ในการประชุมครั้งที่ 1/2569 เมื่อวันที่ 7 มกราคม 2569 ได้พิจารณาแล้วมีความเห็นสรุปความได้ว่า

การมอบอำนาจตามมาตรา 38 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2535 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 7)ฯ และการมอบหมายตามมาตรา 71 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 14)ฯ

ต่างก็มีที่มาของอำนาจที่มีเจตนารมณ์ที่จะมอบการกำกับดูแลการปฏิบัติราชการ เพื่อแบ่งเบาภาระการทำงานและอำนาจการตัดสินใจแทนผู้ว่าราชการจังหวัดเหมือนกัน

และแม้ว่าคำสั่งจังหวัดอำนาจเจริญ ที่ 5976/2567ฯ จะไม่ได้อ้างบทอาศัยอำนาจตามมาตรา 71 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 14)ฯ

แต่เมื่อปรากฎข้อเท็จจริงว่า ในข้อ 4.4 ผนวก ง ลำดับที่ 25 ของคำสั่งจังจังหวัดอำนาจเจริญดังกล่าว กำหนดให้นายอำเภอปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการจังหวัดในการกำกับดูแลเทศบาลเมืองและเทศบาลตำบล ตามมาตรา 71 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 และที่แก้ไขเพิ่มเติม

กรณีย่อมถือได้ว่า ผู้ว่าราชการจังหวัดมีเจตนาที่จะมอบหมายนายอำเภอ เป็นผู้มีอำนาจตามมาตรา 71 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติม โดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 14)ฯ แล้ว คำสั่งดังกล่าวย่อมสามารถใช้บังคับได้ ไม่เป็นเหตุให้คำสั่งทางปกครองนั้นเสียไป เนื่องจากเป็นเพียงรูปแบบนิติวิธีในการจัดทำคำสั่งเท่านั้น

@‘กรมส่งเสริมการปค.ท้องถิ่น’ชี้ความต่าง‘มอบอำนาจ-มอบหมาย’

3.กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น พิจารณาแล้ว เห็นว่า การที่ผู้ว่าราชการจังหวัดมอบอำนาจให้นายอำเภอปฏิบัติราชการแทนทนตามมาตรา 38 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 7)ฯ

จะต้องเป็นกรณีที่กฎหมาย มิได้กำหนดเรื่องการมอบอำนาจไว้เป็นอย่างอื่น เมื่อมาตรา 71 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 14)ฯ บัญญัติว่า อำนาจหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัดตามมาตรา 71 วรรคหนึ่ง และตามมาตรา 19 วรรคสองและวรรคสาม และมาตรา 48 ปัญจทศ วรรคสองและวรรคสาม สำหรับเทศบาลเมืองและเทศบาลตำบล

ผู้ว่าราราชการจังหวัดจะมอบหมายให้นายอำเภอปฏิบัติการแทน สำหรับเทศบาลที่อยู่ในอำเภอนั้น โดยจะกำหนดเงื่อนไขในการใช้อำนาจหน้าที่ไว้ด้วยหรือไม่ก็ได้ ถือเป็นกรณีที่กฎหมายกำหนดเรื่องการมอบอำนาจไว้เป็นอย่างอื่นแล้ว

เทียบเคียงกับความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกาในเรื่องเสร็จที่ 697/2551 ประกอบกับการมอบอำนาจตาจตามมาตรา 38 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 7)ฯ
และการมอบหมายตามมาตรา 71 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 14)ฯ มีผลแตกต่างกัน

กล่าวคือ “การมอบอำนาจ” เป็น “การมอบอำนาจ” ให้ปฏิบัติราชการแทนตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ดังนั้น “ผู้มอบอำนาจ” มีอำนาจเพียงใดก็มอบได้เท่านั้น และเมื่อมอบไปแล้ว “ผู้มอบอำนาจ” ยังคงผูกพัน หรือมีความรับผิดชอบในเรื่องที่ “มอบอำนาจ” นั้นด้วย

ขณะเดียวกัน “ผู้รับมอบอำนาจ” สามารถกระทำการได้ เฉพาะในขอบอำนาจที่ได้รับมอบมา หากกระทำการเกินที่ได้รับ “มอบอำนาจ” ก็จะไม่ผูกพัน “ผู้มอบอำนาจ” ซึ่งเป็นไปตามมาตรา 3 แห่งพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการมอบอำนาจ พ.ศ.2550

ส่วน “การมอบหมาย” นั้น เป็นกรณีที่กฎหมายบัญญัติไว้เป็นการเฉพาะ ให้ผู้ดำรงตำแหน่ง “มอบหมาย” ให้บุคคลอื่นดำเนินการตามกฎหมายแทนตน

“ผู้ได้รับมอบหมาย” จึงสามารถใช้ดุลพินิจในการตัดสินใจและใช้อำนาจในนามตนเองภายใต้กรอบวัตถุประสงค์และขอบเขตของภารกิจที่ได้รับมอบหมายหรือตามที่กฎหมายกำหนดไว้เป็นการเฉพาะ

เช่น มอบหมายให้ประชุมแทน มอบหมายให้บุคคลใดเป็นนายทะเบียนแทน ซึ่ง “ผู้รับมอบหมาย” ย่อมมีอำนาจหน้าที่ปฏิบัติการใดๆ ในส่วนที่ได้รับมอบหมายตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ ดังเช่นเป็นอำนาจของตนเอง หาใช่เป็นการทำแทน “ผู้มอบหมาย”

ทั้งนี้ ตามความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา ในเรื่องเสร็จที่ 102/2493 เรื่องเสร็จที่ 27/2530 เรื่องเสร็จที่ 697/2551 เรื่องเสร็จที่ 74/2554 และเรื่องเสร็จที่ 502/2554 และความเห็นคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองในเรื่องเสร็จที่ 448/2567

เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่า ผู้ว่าราชการจังหวัดอำนาจเจริญได้อาศัยอำนาจตามมาตรา 38 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 7)ฯ

มีคำสั่งจังหวัดอำนาจเจริญที่ 5976/2567ฯ “มอบอำนาจ” ให้นายอำเภอปฏิบัติราชการแทนในการกำกับดูแลเทศบาลเมืองและเทศบาลตำบล นายอำเภอ ป. จึงเป็น “ผู้รับมอบอำนาจ” มิใช่ “ได้รับมอบหมาย” ตามมาตรา 71 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 14)ฯ

และไม่มีหน้าที่และอำนาจที่จะดำเนินการกับผู้ถูกกล่าวหาตามมาตรา 73 แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 14)ฯ

อีกทั้ง การที่นายอำเภอ ป. ในฐานะ “ผู้รับมอบอำนาจ” ให้ปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการจังหวัดอำนาจเจริญ ได้เสนอความเห็นให้ผู้ว่าราชการจังหวัดอำนาจเจริญพิจารณา และสั่งให้นาย ป. พ้นจากตำแหน่งนายกเทศมนตรีตำบล น. และให้นาง อ. พ้นจากตำแหน่งรองนายกเทศมนตรีตำบล น.

มีผลเสมือนว่า ผู้ว่าราชการจังหวัดอำนาจเจริญเสนอความเห็นต่อตนเอง ไม่เป็นไปตามมาตรา 73/1 แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 14)ฯ ที่บัญญัติว่า ถ้าเป็นการดำเนินการสอบสวนของผู้ว่าราชการจังหวัด ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดรายงานให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยพิจารณา และสั่งให้ผู้ถูกสอบสวนพ้นจากตำแหน่ง การเสนอความเห็นดังกล่าวจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย

ดังนั้น การที่ผู้ว่าราชการจังหวัดอำนาจเจริญอาศัยอำนาจ ตามมาตรา 73/1 แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 14)ฯ มีคำสั่งให้นาย ป. พ้นจากตำแหน่งนายกเทศมนตรีตำบล น. และให้นาง อ. พ้นจากตำแหน่งรองนายกเทศมนตรีตำบล น. จึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเช่นเดียวกัน

@ขอหารือปมมอบอำนาจ‘นายอำเภอ’ปฏิบัติหน้าที่‘ม.71-ม.73’

กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น จึงมีความเห็นแตกต่างกับความเห็นของคณะกรรมการพิจารณาร่างกฎหมายของกระทรวงมหาดไทยดังกล่าว
ดังนั้น เพื่อให้การดำเนินการตามกฎหมายในเรื่องนี้เป็นไปด้วยความถูกต้องและเป็นแนวทางปฏิบัติแก่ผู้เกี่ยวข้องต่อไป กระทรวงมหาดไทยจึงขอหารือคณะกรรมการกฤษฎีกาในประเด็นดังต่อไปนี้

ประเด็นที่หนึ่ง การมอบหมายตามมาตรา 71 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 14)ฯ ถือเป็นกรณีที่กฎหมายกำหนดเรื่อง “การมอบอำนาจ” ไว้เป็นอย่างอื่นตามมาตรา 38 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 7)ฯ หรือไม่

ประเด็นที่สอง นายอำเภอซึ่งได้รับ “มอบอำนาจ” ตามมาตรา 38 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 7)ฯ มีหน้าที่และอำนาจตามมาตรา 71 วรรคสอง และมาตรา 73 แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 14)ฯ หรือไม่

@‘กฤษฎีกา’ตีความนิยาม‘มอบอำนาจ’-‘มอบหมาย’

คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 1) ได้พิจารณาข้อหารือของกระทรวงมหาดไทย โดยมีผู้แทนสำนักนายกรัฐมนตรี (สำนักงาน ก.พ.ร.) ผู้แทนกระทรวงมหาดไทย (สำนักงานปลัดกระทรวงและกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น) และผู้แทนจังหวัดอำนาจเจริญ เป็นผู้ชี้แจงข้อเท็จจริงแล้ว มีความเห็นในแต่ละประเด็น ดังนี้

ประเด็นที่หนึ่ง เห็นว่า หลักการของ “การมอบอำนาจ” ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 นั้น มาตรา 38 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 7) พ.ศ.2550

ประกอบกับบทนิยามคำว่า “มอบอำนาจ” ในมาตรา 3 แห่งพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการมอบอำนาจ พ.ศ.2550 ได้บัญญัติหลักเกณฑ์เกี่ยวกับ “การมอบอำนาจ” ไว้ว่า ถ้ากฎหมายกฎ ระเบียบ ประกาศ หรือคำสั่งนั้น หรือมติของคณะรัฐนตรีในเรื่องนั้น มิได้กำหนดเรื่องการมอบอำนาจไว้เป็นอย่างอื่น หรือมิได้ห้ามเรื่องการมอบอำนาจไว้

ผู้มอบอำนาจย่อมมีดุลพินิจที่จะมอบอำนาจให้แก่ผู้รับมอบอำนาจ ซึ่งเป็นผู้ดำรงตำแหน่งอื่นในส่วนราชการเดียวกันหรือส่วนราชการอื่น หรือผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้ปฏิบัติราชการแทนตามที่ได้รับมอบอำนาจในเรื่องนั้นทั้งหมด หรือบางส่วนก็ได้

ซึ่งการมอบอำนาจให้ปฏิบัติราชการแทนในกรณีนี้ จะกระทำได้ต่อเมื่อผู้มอบอำนาจต้องเป็นผู้มีอำนาจหรือใช้อำนาจหรือสั่งการได้ตามกฎหมาย แต่ได้มอบอำนาจให้บุคคลอื่นปฏิบัติราชการแทนตน และบุคคลผู้ได้รับมอบอำนาจนั้นสามารถลงนามในฐานะผู้ปฏิบัติราชการแทนผู้ใช้อำนาจได้

อย่างไรก็ตาม หลักของการมอบอำนาจนี้ เนื่องจากผู้มอบอำนาจยังต้องรับผิดชอบในอำนาจของตน ผู้มอบอำนาจจึงต้องคำนึงถึงขีดความสามารถ ความรับผิดชอบ และความเหมาะสมตามสภาพของตำแหน่ง อำนาจหน้าที่ และความรับผิดชอบของผู้รับมอบอำนาจ รวมทั้งสามารถวางแนวทางกำหนดรายละเอียด และกำกับดูแลวิธีปฏิบัติราชการเพิ่มเติมที่เกี่ยวข้องกับการมอบอำนอำนาจ เพื่อให้สอดคล้องกับภารกิจหรือลักษณะของงานที่ได้รับมอบด้วย

สำหรับ “การมอบหมาย” นั้น เมื่อมาตรา 38 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 7)ฯ กำหนดไว้เฉพาะหลักเกณฑ์ของ “การมอบอำนาจ” ซึ่งถือเป็นการปฏิบัติราชการแทนเท่านั้น
ดังนั้น หากเป็นกรณีที่กฎหมาย กฎ ระเบียบ ประกาศ หรือคำสั่ง หรือมติของคณะรัฐมนตรีใด ได้กำหนดเรื่องการสั่ง การอนุญาต การอนุมัติ การปฏิบัติราชการหรือการดำเนินการอื่นไว้แล้ว ก็ย่อมต้องเป็นไปตามนั้น เนื่องจากเป็นอำนาจที่มีอยู่ตามกฎหมาย

โดย “ผู้มอบหมาย” สามารถมอบหมายให้ผู้อื่นเป็นผู้ปฏิบัติราชการหรือดำเนินการได้ โดย “ผู้ได้รับมอบหมาย” สามารถใช้ดุลพินิจในการตัดสินใจและใช้อำนาจในนามตนเอง ภายใต้กรอบวัตถุประสงค์ของการมอบหมายนั้นๆ หรือตามที่กฎหมายกำหนดไว้เป็นการเฉพาะ

ซึ่งกรณีนี้จะไม่อยู่ภายใต้หลักเกณฑ์ของมาตรา 38 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 7)ฯ ทั้งนี้ ตามความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 2) ในเรื่องเสร็จที่ 74/2554

นอกจากนี้ คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 20 ตุลาคม 2563 รับทราบตามที่เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาชี้แจงเกี่ยวกับความแตกต่างระหว่างคำว่า “มอบหมาย” และ “มอบอำนาจ” ว่า

“มอบหมาย” เป็นกรณีที่มีกฎหมายบัญญัติไว้เป็นการเฉพาะ ให้ผู้ดำรงตำแหน่งมอบหมายให้บุคคลอื่นดำเนินการตามกฎหมายแทนตน “ผู้ได้รับมอบหมาย” จึงสามารถใช้ดุลพินิจในการตัดสินใจและใช้อำนาจในนามตนเองภายใต้กรอบวัตถุประสงค์และขอบเขตของภารกิจที่ได้รับมอบหมายหรือตามที่กฎหมายกำหนดไว้เป็นการเฉพาะ เช่น มอบหมายให้ประชุมแทน มอบหมายให้บุคคลใดเป็นนายทะเบียนแทน เป็นต้น

ส่วน “มอบอำนาจ” เป็นการมอบอำนาจให้ปฏิบัติราชการแทนตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ดังนั้น “ผู้มอบอำนาจ” มีอำนาจเพียงใด ก็มอบได้เท่านั้น และเมื่อมอบอำนาจไปแล้ว “ผู้มอบอำนาจ” ยังคงผูกพันหรือมีความรับผิดในเรื่องที่มอบอำนาจนั้นด้วย

ขณะเดียวกัน ผู้รับมอบอำนาจสามารถกระทำการได้เฉพาะในขอบอำนาจที่ได้รับมอบมา หากกระทำการเกินที่ได้รับมอบอำนาจ (ultra vires) ก็จะไม่ผูกพันผู้มอบอำนาจแต่อย่างใด ซึ่งเป็นไปตามมาตรา 3 แห่งพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการมอบอำนาจ พ.ศ.2550 ทั้งนี้ เพื่อให้ส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐมีความเข้าใจในหลักการและผลในทางกฎหมาย

@ชี้คำสั่ง‘ผู้ว่าฯ’เป็น‘การมอบหมาย’-‘นายอำเภอ’ชงปลด‘นายกเทศฯ’ได้

กรณีตามข้อหารือนี้ เมื่อมาตรา 71 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 14) พ.ศ.2562 บัญญัติว่า อำนาจหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัดตามมาตรา 71 วรรคหนึ่ง และตามมาตรา 19 วรรคสองและวรรคสาม และมาตรา 48 ปัญจทศ วรรคสองและววรรคสาม สำหรับเทศบาลเมืองและเทศบาลตำบล

ผู้ว่าราชการจังหวัดจะ “มอบหมาย” ให้นายอำเภอปฏิบัติการแทนสำหรับเทศบาลที่อยู่ในอำเภอนั้น โดยจะกำหนดเงื่อนไขในการใช้อำนาจหน้าที่ไว้ด้วยหรือไม่ก็ได้ จึงเป็นกรณีที่กฎหมายบัญญัติเรื่องการมอบหมายไว้เป็นการเฉพาะ

ดังนั้น “การมอบหมาย” ตามมาตรา 71 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติม โดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 14)ฯ จึงไม่อยู่ภายใต้มาตรา 38 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 7)ฯ ทั้งนี้ เทียบเคียงความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 2) ในเรื่องเสร็จที่ 74/2554

เมื่อปรากฎข้อเท็จจริงว่า ผู้ว่าราชการจังหวัดอำนาจเจริญได้มีคำสั่งจังจังหวัดอำนาจเจริญ ที่ 5976/2567 เรื่อง การมอบอำนาจให้รองผู้ว่าราชการจังหวัดอำนาจเจริญ ปลัดจังหวัดอำนาจเจริญ หัวหน้าส่วนราชการประจำจังหวัดอำนาจเจริญ หัวหน้าหน่วยงาน นายอำเภอ และหัวหน้าหน่วยงานในสังกัดสำนักงานสาธารณสุขจังหวัดอำนาจเจริญ ปฏิบัติราชการแทน ลงวันที่ 16 ธันวาคม พ.ศ.2567

โดยข้อ 4.4 ระบุว่า “มอบอำนาจให้นายอำเภอปฏิบัติราชการแทน ตามผนวก ง.” และผนวก ง ลำดับที่ 25 ระบุว่า “การกำกับดูแลเทศบาลเมืองและเทศบาลตำบลในอำเภอ ดังนี้

(1) กำกับดูแลเทศบาลเมืองและเทศบาลตำบลในอำเภอนั้น ให้ปฏิบัติการตามอำนาจหน้าที่โดยถูกต้องตามกฎหมาย กฎ และระเบียบข้อบังคับของทางราชการ ให้มีอำนาจชี้แจง แนะนำ หรือตักเตือนเทศบาล และตรวจสอบกิจการ เรียกรายงานและเอกสารหรือสถิติใดๆ จากเทศบาลมาตรวจ

ตลอดจนเรียกสมาชิกสภาเทศบาลหรือพนักงานเทศบาลมาชี้แจงหรือสอบสวน ตามมาตรา 71 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 14) พ.ศ.2562 ... เมื่อนายอำเภอได้ปฏิบัติการตามที่ได้มอบหมายในเรื่องใดแล้วให้รายงานให้ผู้ว่าราชการจังหวัดทราบ”

ซึ่งแม้ว่าคำสั่งดังดังกล่าวระบุว่าออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 38 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 และที่แก้ไขเพิ่มเติม

แต่เมื่อคำสั่งดังกล่าวได้มีการระบุไว้อย่างชัดเจนว่า เป็น “การมอบอำนาจ” ให้นายอำเภอปฏิบัติราชการแทน ในการกำกับดูแลเทศบาลเมืองและเทศบาลตำบลในอำเภอ ให้ปฏิบัติการตามอำนาจหน้าที่โดยถูกต้อง ตามกฎหมาย กฎ และระเบียบข้อบังคับของทางราชการ ให้มีอำนาจชี้แจง แนะนำ หรือตักเตือนเทศบาล

และตรวจสอบกิจการ เรียกรายงานและเอกสารหรือสถิติใดๆ จากเทศบาลมาตรวจ ตลอดจนเรียกสมาชิกสภาเทศบาลหรือพนักงานเทศบาลมาชี้แจงหรือสอบสวน ตามมาตรา 71 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 14)ฯ รวมทั้งกำหนดเงื่อนไขในการใช้อำนาจว่า เมื่อนายอำเภอได้ปฏิบัติการตามที่ได้ “มอบหมาย” ในเรื่องใดแล้ว ให้รายงานให้ผู้ว่าราชการจังหวัดทราบ

กรณีจึงถือได้ว่าคำสั่งดังกล่าวเป็น “การมอบหมาย” ให้นายอำเภอ ป. ปฏิบัติการแทนตามมาตรา 71 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 14)ฯ สำหรับเทศบาลเมืองและเทศบาลตำบลที่อยู่ในอำเภอนั้น

ส่วนการอ้างบทอาศัยอำนาจตามมาตรา 38 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 7)ฯ ก็เป็นเพียงการออกคำสั่งโดยอ้างอิงบทอาศัยอำนาจที่คลาดเคลื่อน

อันมิได้ทำให้คำสั่งสำหรับกรณีนี้ เป็น “การมอบอำนาจ” ตามมาตรา 38 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 7)ฯ ทั้งนี้ เทียบเคียงความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 2) ในเรื่องเสร็จที่ 74/2554

ดังนั้น เมื่อมาตรา 71 และมาตรา 73 แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 14)ฯ ได้บัญญัติหน้าที่และอำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัดหรือนายอำเภอ ซึ่งได้รับมอบหมายตามมาตรา 71 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวไว้

นายอำเภอ ป. ซึ่งได้รับมอบหมายจากผู้ว่าราชการจังหวัดอำนาจเจริญตามมาตรา 73 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นนายอำเภอ ซึ่งมีหน้าที่และอำนาจตามมาตรา 71 วรรคสอง และมาตรา 73 แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 14)ฯ ด้วย

อนึ่ง สำหรับกรณีที่กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นอ้างถึงความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา (กรรมการร่างกฎหมาย กองที่ 1) ในเรื่องเสร็จที่ 102/2493 ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา (กรรมการร่างกฎหมาย คณะที่ 6) ในเรื่องเสร็จที่ 27/2530 ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 2) ในเรื่องเสร็จที่ 697/2551

ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 2) ในเรื่องเสร็จที่ 502/2559 และความเห็นคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองในเรื่องเสร็จที่ 448/2567 นั้น

เห็นว่า ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกาและความเห็นคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองดังกล่าว มิได้มีประเด็นปัญหาข้อกฎหมายเกี่ยวกับกรณีที่มีการออกคำสั่งมอบหมาย โดยอ้างอิงบทอาศัยอำนาจที่คลาดเคลื่อนในทำนองเดียวกับข้อหารือนี้ กรณีจึงไม่อาจนำความเห็นดังกล่าวมาเทียบเคียงกับข้อเท็จจริงตามข้อหารือนี้ได้

ประเด็นที่สอง เห็นว่า เมื่อได้ให้ความเห็นในประเด็นที่หนึ่งแล้วว่า คำสั่งจังหวัดอำนาจเจริญในเรื่องนี้ เป็นการมอบหมายตามมาตรา 71 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 14)ฯ แล้ว กรณีจึงไม่จำเป็นต้องให้ความเห็นในประเด็นนี้อีก

อย่างไรก็ดี เพื่อให้การมอบหมายตามนัยคำสั่งของผู้ว่าราชการจังหวัดมีความชัดเจน ทั้งในข้อกฎหมายและไม่เกิดปัญหาในทางปฏิบัติ สมควรที่กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นจะพิจารณาดำเนินการแจ้งให้ผู้ว่าราชการจังหวัดปรับปรุงและแก้ไขเพิ่มเติมคำสั่งจังหวัดในเรื่องนี้ให้ถูกต้องและสอดคล้องกับหลักกฎหมายที่ได้ให้ความเห็นไว้แล้วต่อไป