“…รัฐบาลควรเร่งจัดให้มีภาษีคาร์บอนภาคบังคับในรูปแบบ explicit carbon pricing กล่าวคือ จัดเก็บภาษีคาร์บอน โดยคำนวณจากปริมาณการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์และก๊าซเรือน กระจกประเภทอื่นๆ ในกระบวนการผลิตสินค้า โดยเมื่อได้มีการจัดเก็บภาษีคาร์บอนในรูปแบบนี้แล้ว ผู้ประกอบการไทยที่เข้าข่ายต้องปฏิบัติตามกลไก CBAM ของสหภาพยุโรป ก็สามารถนำราคาคาร์บอนที่จ่ายในประเทศไทยไปขอส่วนลดในการใช้สิทธิ CBAM ได้…”
...................................
ในการประชุมคณะรัฐมนตรี (ครม.) เมื่อวันที่ 25 พ.ย.ที่ผ่านมา ครม. มีมติเห็นชอบในหลักการ ‘ข้อเสนอแนะของคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย เรื่อง ข้อเสนอแนะในการรับมือกลไกการปรับราคาคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดนของสหภาพยุโรป และข้อเสนอให้ยกระดับการแก้ปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศไทยในระยะยาว’ ตามที่ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เสนอ
ทั้งนี้ ครม.ได้มอบหมายให้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เป็นผู้รับผิดชอบหลัก ในการนำข้อเสนอแนะของคณะกรรมการพัฒนากฎหมายฯดังกล่าว ไปดำเนินการต่อไป
สำนักข่าวอิศรา (www.isranews.org) จึงขอนำเสนอที่มา ความสำคัญ และรายละเอียดของข้อเสนอแนะของคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย เรื่อง ข้อเสนอแนะในการรับมือกลไกการปรับราคาคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดนของสหภาพยุโรปฯ สรุปได้ดังนี้
@‘สหภาพยุโรป’บังคับเก็บค่า‘CBAM’สินค้า 6 ประเภท ปี 69
โดยที่สหภาพยุโรปได้เริ่มนำกลไกการปรับราคาคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดน หรือ Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) มาใช้กับสินค้า 6 ประเภทที่นำเข้าไปในสหภาพยุโรป ได้แก่ ซีเมนต์ ไฟฟ้า ปุ๋ย เหล็กและเหล็กกล้า อลูมิเนียม และไฮโดรเจน ซึ่งเมื่อมีการบังคับใช้กลไกดังกล่าวอย่างเต็มรูปแบบในปี พ.ศ.2569 แล้ว
จะส่งผลกระทบต่อผู้ประกอบการที่ผลิตสินค้าโดยปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ในระดับที่สูง และอาจทำให้ผู้ประกอบการไทยไม่สามารถแข่งขันในตลาดของสหภาพยุโรปได้
ทั้งนี้ ที่ผ่านมาหน่วยงานของรัฐ เริ่มเห็นความจำเป็นที่ต้องหามาตรการเพื่อรับมือกับกลไก CBAM และมีการเสนอให้มีมาตรการใหม่ โดยแก้ไขปรับปรุงกฎหมายที่มีอยู่เดิม หรืออาจกำหนดไว้ในกฎหมายที่อยู่ระหว่างการจัดทำ
คณะกรรมการพัฒนากฎหมายเห็นว่า เรื่องนี้เป็นปัญหาสำคัญที่จะส่งผลต่อความสามารถในการแข่งขันของไทยการกำหนดให้มีมาตรการเพื่อรับมือกับกลไก CBAM จึงควรพิจารณาโดยคำนึงถึงสภาพปัญหาและความเหมาะสมของมาตรการ โดยใช้กฎหมายเพียงเท่าที่จำเป็นตามหลักการที่บัญญัติไว้ในมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญฯ และมาตรา 5 วรรคหนึ่ง แห่ง พ.ร.บ.หลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ.2562
ดังนั้น เพื่อให้การพัฒนากฎหมายและการดำเนินการในเรื่องนี้เป็นไปอย่างเหมาะสม และบูรณาการ มุ่งบรรลุผลสัมฤทธิ์ และสอดคล้องกับเจตนารมณ์ของมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญฯ และ พ.ร.บ.หลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ.2562
คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย จึงได้ตั้งคณะอนุกรรมการศึกษาแนวทางการผสานกลไกทางกฎหมายและกลไกตลาดเพื่อรับมือกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของประเทศไทยเพื่อศึกษากลไก CBAM และพิจารณากฎหมายต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งพิจารณาจัดทำข้อเสนอเพื่อยกระดับการดำเนินการแก้ปัญหาสภาพภูมิอากาศเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของผู้ประกอบการไทยในระยะยาว
โดยคณะอนุกรรมการฯ ได้เชิญผู้แทนสหภาพยุโรปและผู้แทนหน่วยงานต่างๆ มาให้ข้อมูลประกอบการศึกษาและพิจารณา แล้วจึงได้จัดทำข้อเสนอแนะเสนอต่อคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย
คณะกรรมการพัฒนากฎหมายพิจารณาแล้ว เห็นว่า ผลการศึกษาวิเคราะห์ดังกล่าวจะเป็นประโยชน์ต่อประเทศในการพัฒนากฎหมายที่เกี่ยวข้องเพื่อให้ประเทศไทยสามารถรับมือกับมาตรการ CBAM ของสหภาพยุโรปได้อย่างเหมาะสมและสามารถแข่งขันกับประเทศอื่นได้อย่างมีประสิทธิภาพ
จึงเห็นควรเสนอเรื่องดังกล่าวต่อคณะรัฐมนตรี เพื่อเสนอแนะเกี่ยวกับการดำเนินการเพื่อรับมือกลไกการปรับราคาคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดนของสหภาพยุโรป และข้อเสนอให้ยกระดับการแก้ปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศไทยในระยะยาว อันเป็นการดำเนินการตามมาตรา 7 วรรคหนึ่ง แห่ง พ.ร.บ.หลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายฯ
@‘ผู้นำเข้า’ต้องซื้อสิทธิปล่อย‘คาร์บอนฯ’-ขอ‘ส่วนลด’CBAMได้
สาระสำคัญของกลไก CBAM ของสหภาพยุโรป
-ขอบเขตและการเริ่มใช้บังคับมาตรการ CBAM
กฎหมาย CBAM (Regulation (EU) 2023/956 of the European Parliament and of the Council) กำหนดให้มีกลไกเพื่อจัดเก็บ “ราคา” คาร์บอนไดออกไซด์ (carbon-pricing) กับสินค้าที่นำเข้ามาขายในสหภาพยุโรปบางประเภท ซึ่งเป็นประเภทสินค้าที่มีกระบวนการผลิตที่ปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ในปริมาณที่สูง
ได้แก่ ซีเมนต์ ไฟฟ้า ปุ๋ย เหล็ก และเหล็กกล้า อลูมิเนียม และไฮโดรเจน (ดู Annex I ของ Regulation (EU) 2023/956) ซึ่งผลิตในเขตปกครองหรือเขตเศรษฐกิจที่มิได้เข้าร่วมอยู่ในระบบ Emissions Trading ของสหภาพยุโรป หรือเข้าร่วมกับกลไกอื่นที่เกี่ยวข้อง
กฎหมาย CBAM มีผลใช้บังคับแล้วตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม ค.ศ.2023 เป็นต้นมา โดยกำหนดให้ 2 ปีแรกเป็นช่วงเปลี่ยนผ่าน ซึ่งผู้นำเข้าที่ได้รับอนุญาต มีหน้าที่รายงานปริมาณการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ และก๊าซเรือนกระจกประเภทอื่นอีกบางประเภทที่เกิดจากการผลิตสินค้าที่นำเข้าทุกๆ ไตรมาส แต่ยังไม่ต้องจ่ายค่า CBAM
ทั้งนี้ กฎหมายจะมีผลใช้บังคับอย่างเต็มรูปแบบตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม ค.ศ.2026 ซึ่งผู้นำเข้าฯไม่เพียงแต่ต้องรายงานข้อมูล แต่ยังมีหน้าที่ต้องจ่ายค่า CBAM ด้วย
ในส่วนนี้ ผู้แทนสหภาพยุโรปได้ให้ข้อมูลเพิ่มเติมว่า การกำหนดให้มีช่วงเปลี่ยนผ่าน มีวัตถุประสงค์ 2 ประการ คือ ประการแรก เพื่อเก็บข้อมูลปริมาณ การปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ของการผลิตสินค้าที่อยู่ในข่ายต้องซื้อใบรับรอง CBAM (CBAM Certificates)
และประการที่สอง เพื่อให้สหภาพยุโรป ประเทศสมาชิกสหภาพยุโรป และประเทศที่สาม ที่เป็นคู่ค้ากับประเทศสมาชิกของสหภาพยุโรป สามารถทำความเข้าใจ เตรียมความพร้อม และปรับตัวเข้ากับมาตรการ CBAM ได้
-การจ่ายค่า CBAM เมื่อกฎหมาย CBAM มีผลใช้บังคับเต็มรูปแบบแล้ว
ผู้นำเข้าฯ (CBAM Declarant) ต้องซื้อสิทธิปล่อยก๊าซฯ (CBAM Certificate หรือ สิทธิ CBAM) ในราคาที่อ้างอิงกับราคาสิทธิปล่อยก๊าซในระบบ Emissions Trading ของสหภาพยุโรป ซึ่งจะมีการคำนวณราคาใหม่ ทุกๆ สัปดาห์
และผู้นำเข้าฯ ต้อง “ใช้” (surrender) สิทธิ CBAM ที่ซื้อมาดังกล่าวกับสินค้าที่นำเข้ามาขายในสหภาพยุโรปให้เท่ากับ Carbon Footprint ของสินค้านั้น ซึ่งคำนวณจากปริมาณการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ตามจริง โดยใช้วิธีที่กำหนดไว้ใน Annex IV ของ Regulation (EU) 2023/956
ในกรณีที่สหภาพยุโรปได้ให้สิทธิประโยชน์แก่ผู้ประกอบการในยุโรปในภาคอุตสาหกรรมใด ด้วยการจัดสรรตราสารสิทธิในการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ เพิ่มเติม โดยไม่คิดราคาภายใต้ EU ETS (free allocation of emission allowances) ผู้นำเข้าสินค้าประเภทเดียวกับสินค้าที่ผลิตในภาคอุตสาหกรรมนั้น ก็สามารถอ้างมาตรการดังกล่าวเพื่อนำมาเป็น ส่วนลดของการ “ใช้” (surrender) สิทธิ CBAM ได้
โดยกฎหมายกำหนดให้ “ใช้” (surrender) สิทธิ CBAM ในวันที่ 31 พฤษภาคมของทุกๆ ปี หากผู้นำเข้าฯ (CBAM Declarant) มีสิทธิ CBAM ไม่เพียงพอต่อปริมาณ Carbon Footprint ของสินค้าที่ตนนำเข้ามาในปีนั้น ผู้นำเข้าฯ ไม่เพียงแต่จะต้องซื้อสิทธิเพิ่มเติมให้เพียงพอ แต่ยังจะถูกปรับในอัตราเดียวกับการปรับตามกฎหมายเรื่อง EU ETS อีกด้วย
โดยหากผู้นำเข้าฯ มีสิทธิ CBAM คงเหลือ ผู้นำเข้าฯอาจนำสิทธิที่คงเหลือบางส่วนขายคืนให้กับหน่วยงานได้ แต่จะไม่สามารถนำสิทธิดังกล่าวไปจำหน่ายต่อให้ผู้นำเข้าฯรายอื่น และสิทธิ CBAM ที่คงเหลืออยู่ในบัญชีทั้งหมดจะถูก “ยกเลิก” ในวันที่ 1 กรกฎาคม ของทุกๆ ปี โดยผู้ถือสิทธิจะไม่ได้รับค่าชดเชยใดๆ
-การคำนวณปริมาณการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์
กฎหมาย CBAM กำหนดหลักเกณฑ์การคำนวณปริมาณการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่เกิดจากกระบวนการผลิตสินค้าที่จะนำเข้าไปขายในสหภาพยุโรป ไว้ใน Annex IV โดยแบ่งสินค้าออกเป็น 2 ประเภท ดังนี้
(1) สินค้าธรรมดา (simple goods) ได้แก่ สินค้าที่อยู่ภายในขอบเขตของ CBAM ที่ผลิตจากวัตถุดิบที่ไม่อยู่ภายในขอบเขตของ CBAM การคำนวณปริมาณการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ จึงคำนวณเฉพาะการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์จากกระบวนการผลิตของสินค้านั้น
(2) สินค้าซับซ้อน (complex goods) ได้แก่สินค้าอื่นๆ ที่ไม่ใช่สินค้าธรรมดา กล่าวคือ เป็นสินค้าที่อยู่ภายในขอบเขตของ CBAM ที่ผลิตจากวัตถุดิบที่อยู่ภายในขอบเขตของ CBAM ด้วย จึงต้องคำนวณปริมาณการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์โดยรวมปริมาณ การปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่เกิดจากการผลิตสินค้าที่เป็นวัตถุดิบนั้นด้วย
นอกจากนี้ กฎหมาย CBAM ยังแบ่งระหว่างประเภทสินค้าที่ต้องนำปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่เกิดจากผลิตไฟฟ้าที่ใช้ในการผลิตสินค้า (indirect emission) มาคำนวณรวมกับปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่เกิดจากการผลิตสินค้า (direct emission) กับประเภทสินค้า ซึ่งกำหนดไว้ใน Annex II ที่นำเฉพาะปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ ที่เกิดจากการผลิตสินค้า (direct emission) มาคำนวณ โดยไม่ต้องนำปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ ที่เกิดจากผลิตไฟฟ้าที่ใช้ในการผลิตสินค้า (indirect emission) มาคำนวณรวมด้วย
-การขอส่วนลดในการใช้สิทธิ CBAM
ผู้นำเข้าสินค้าจากแหล่งที่มีแผนการลดก๊าซคาร์บอน (a carbon emissions reduction scheme) ซึ่งกำหนดให้มีมาตรการลดก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์โดยตรง (explicit carbon policies) ด้วยการจัดเก็บ “ราคาคาร์บอน” (carbon price) เช่น มีการเก็บภาษีคาร์บอน ก็อาจยื่นขอส่วนลดเมื่อต้องใช้สิทธิ CBAM (to claim a reduction in the number of CBAM certificates to be surrendered) โดยลดเท่าๆ กับต้นทุนที่ได้จ่ายไป ตามมาตรการลดก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ของแหล่งต้นกำเนิดสินค้าได้
อย่างไรก็ดี กฎหมาย CBAM ยังกำหนดไว้ด้วยว่า หากประเทศต้นกำเนิด มีมาตรการใดที่ส่งผลเป็นการลดหรือชดเชยราคาคาร์บอนดังกล่าว (any rebate or other form of compensation) ก็ต้องนำมาหักออกจากค่าคาร์บอนที่จะใช้เพื่อยื่นขอส่วนลดในการใช้สิทธิ CBAM ด้วย
ในประเด็นนี้ ผู้แทนสหภาพยุโรปชี้แจงว่า ราคาคาร์บอนที่จะใช้ขอส่วนลดในการใช้สิทธิ CBAM ได้นั้น อาจใช้วิธีการจัดเก็บได้หลายรูปแบบ ไม่ว่าจะจัดเก็บในรูปแบบภาษี ค่าธรรมเนียม หรือรูปแบบอื่น และไม่สำคัญว่ารายได้ที่ได้จากการจัดเก็บนั้นจะเก็บเข้าส่วนกลางเป็นรายได้ของแผ่นดิน หรือจะเป็นรายได้เข้ากองทุนเฉพาะกิจ
อย่างไรก็ดี ราคาคาร์บอนที่เก็บนั้นต้องเป็นการจัดเก็บราคาคาร์บอนโดยตรง หรือ explicit carbon pricing กล่าวคือ การจัดเก็บราคาคาร์บอนต้องคำนวณจากการปล่อยก๊าซเรือนกระจกโดยตรงเท่านั้น
ส่วนการจัดเก็บราคาคาร์บอนทางอ้อม หรือ implicit carbon pricing เช่น การเก็บภาษีสรรพสามิตกับน้ำมัน (ซึ่งมิได้คำนวณอัตราภาษีจากปริมาณการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่เกิดจากการใช้น้ำมันนั้นโดยตรง) จะไม่สามารถนำมาใช้ขอส่วนลดในการใช้สิทธิ CBAM ได้
ทั้งนี้ เนื่องจากประเทศสมาชิกในสหภาพยุโรป ก็มีการเก็บภาษีที่มีลักษณะเป็น implicit carbon pricing เช่นกัน แต่ผู้ประกอบการในสหภาพยุโรปก็ยังต้องจ่ายราคาคาร์บอนผ่านกลไก ETS เพิ่มเติมด้วย
อนึ่ง ราคาคาร์บอนที่ได้จ่ายในประเทศต้นทาง (the carbon price paid in the country of origin) จะนำมาใช้เป็นส่วนลดได้ ก็ต่อเมื่อเป็นราคาคาร์บอนที่จ่ายไปอย่างแท้จริง (effectively paid) กล่าวคือ หากมีการให้ส่วนลดหรือชดเชยการจ่ายราคาคาร์บอนดังกล่าว ก็ต้องนำส่วนลดหรือการชดเชยนั้นมาหักออกจากราคาที่จ่ายจนเหลือเพียงราคาคาร์บอนที่จ่ายไปอย่างแท้จริงเท่านั้น
ผู้แทนสหภาพยุโรปให้คำแนะนำด้วยว่า หากประเทศไทยพัฒนากลไกเพื่อเก็บราคาคาร์บอน โดยมีวัตถุประสงค์ที่จะแก้ปัญหาสภาวะโลกร้อนอย่างแท้จริง สหภาพยุโรปย่อมยอมรับกลไกดังกล่าว และพิจารณาให้ใช้เป็นส่วนลดได้
ทั้งนี้ ภายใต้กรอบกฎหมาย ลำดับรองที่สหภาพยุโรปจะจัดทำขึ้นในช่วงก่อนสิ้นสุดระยะเปลี่ยนผ่าน (ก่อนวันที่ 1 มกราคม ค.ศ.2026) ซึ่งจะกำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับวิธีการคำนวณและการขอใช้ส่วนลด รวมทั้งเงื่อนไข ในการใช้ส่วนลดดังกล่าว เช่น หลักฐานที่ต้องใช้แสดง หรือการรับรองการจ่ายโดยบุคคลที่สาม
ดังนั้น จึงไม่มีความจำเป็นที่จะขอเจรจาเพื่อให้สหภาพยุโรปให้การรับรองการเก็บราคาคาร์บอนในรูปแบบใด ๆ เพราะสหภาพยุโรปจะพิจารณาตามหลักเกณฑ์ที่วางไว้อยู่แล้ว
ทั้งนี้ ผู้แทนสหภาพยุโรปเน้นย้ำว่า กลไก CBAM มิได้ มีวัตถุประสงค์เพื่อหารายได้ แต่มีวัตถุประสงค์เพื่อป้องกัน Carbon Leakage และแก้ปัญหาสภาวะโลกร้อน
ดังนั้น หากกลไกนี้จะทำให้ประเทศต่างๆ ต้องกำหนดให้มีการเก็บราคาคาร์บอนในรูปแบบต่างๆ ก็ถือว่ามีความสอดคล้องกับกรอบความมุ่งหมายของกลไกนี้แล้ว (ทั้งนี้ สหภาพยุโรปคาดว่าจะจัดเก็บรายได้จากกลไก CBAM ปีละประมาณ 2,000 ล้านยูโร แต่รายได้ดังกล่าวยังน้อยกว่างบประมาณที่ต้องใช้เพื่อป้องกันและแก้ปัญหาที่เกิดจากสภาวะโลกร้อนของสหภาพยุโรป)
@‘สรรพสามิต’แปลงภาษีที่จัดเก็บจากน้ำมันฯเป็น‘ภาษีคาร์บอน’
ข้อเสนอของหน่วยงานต่างๆ เพื่อรับมือกับกลไก CBAM
จากข้อมูลของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ปัจจุบัน กรมการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและสิ่งแวดล้อม กำลังดำเนินการจัดทำร่าง พ.ร.บ.การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ พ.ศ. .... ซึ่งจะกำหนดให้มีกลไกภาคบังคับ 2 กลไก ได้แก่ (1) ระบบการซื้อขายสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Emission Trading Scheme-ETS) และ (2) ระบบภาษีคาร์บอน
โดยทั้งสองกลไกดังกล่าว เข้าข่ายเป็นมาตรการการลดก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์โดยตรง ซึ่งผู้ประกอบการที่จ่ายราคาคาร์บอนผ่านกลไกดังกล่าว ย่อมสามารถนำไปยื่นขอส่วนลดเมื่อต้องใช้สิทธิ CBAM ตามกฎหมายของสหภาพยุโรปได้
นอกจากนั้น กรมสรรพสามิตได้ดำเนินการศึกษาหาแนวทางเพื่อรับมือกับกลไก CBAM โดยกรมสรรพสามิตเห็นว่า กรมการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและสิ่งแวดล้อมยังต้องใช้เวลาอีกระยะหนึ่ง จึงจะดำเนินการจัดทำร่าง พ.ร.บ.การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ พ.ศ. .... แล้วเสร็จ และจะเริ่มใช้กลไก ETS ในไทยได้หลังปี 2572 เป็นต้นไป
ในขณะที่สหภาพยุโรปจะนำกลไก CBAM มาใช้เต็มรูปแบบตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2569 จึงจำเป็นต้องกำหนดให้มีกลไกอื่น ซึ่งสามารถนำมาใช้ระหว่างนั้นเพื่อเก็บราคาคาร์บอนได้ก่อน
โดยกรมสรรพสามิตพิจารณาแล้วเห็นว่า สามารถใช้ภาษีสรรพสามิตที่มีอยู่เดิมบางส่วน ซึ่งเป็นภาษีที่เก็บจากน้ำมันและผลิตภัณฑ์น้ำมัน นำมาแปลงเป็นภาษีคาร์บอน โดยการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายลำดับรองที่เกี่ยวข้องเพื่อเปลี่ยนประเภทภาษี และแสดงองค์ประกอบการคำนวณภาษีให้คำนวณจากปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่จะเกิดจากการใช้น้ำมันหรือผลิตภัณฑ์น้ำมัน
โดยกรมสรรพสามิตชี้แจงว่า ในระยะแรกจะกำหนดราคาคาร์บอนไว้ที่ 200 บาทต่อตันคาร์บอน ทั้งนี้ กรมสรรพสามิตเชื่อว่า การดำเนินการในเรื่องดังกล่าวจะแสดงให้เห็นว่า รัฐมีกลไกภาษีคาร์บอนภาคบังคับและจะสามารถนำไปใช้ขอส่วนลดในการใช้สิทธิ CBAM จากสหภาพยุโรปได้บางส่วน
ผู้แทนกรมสรรพสามิตได้ชี้แจงด้วยว่า การกำหนดราคาคาร์บอนในอัตรา 200 บาทต่อตันคาร์บอน แม้จะเป็นอัตราที่ต่ำเมื่อเทียบกับค่าคาร์บอนในสหภาพยุโรป ซึ่งเก็บราคาคาร์บอนภายใต้กลไก ETS ในอัตราระหว่าง 2,200 ถึง 2,700 บาทต่อตันคาร์บอน
แต่กรมสรรพสามิต ก็ได้พิจารณากำหนดให้มีความใกล้เคียงกับอัตราราคาคาร์บอนที่ญี่ปุ่นและสิงคโปร์กำหนด ตลอดจน คำนึงถึงผลกระทบที่จะเกิดต่อระบบเศรษฐกิจในกรณีที่เพิ่มภาษีน้ำมันมากเกินไป
จึงเห็นว่าในระยะเริ่มต้น ควรกำหนดราคาคาร์บอนในอัตราที่ต่ำไว้ก่อน รวมทั้งอาจลดอัตราภาษีในส่วนของภาษี สรรพสามิตลงเพื่อมิให้เกิดแรงต้านจากสังคม และต่อไปอาจเพิ่มอัตราราคาคาร์บอนให้มากขึ้นได้ รวมทั้งอาจเพิ่มชนิดสินค้าให้มาอยู่ภายใต้พิกัดภาษีสรรพสามิตเพื่อใช้แนวทางเดียวกันในการเก็บราคาคาร์บอนกับน้ำมัน โดยการเพิ่มพิกัดสินค้าต้องตราเป็นพระราชกฤษฎีกา
@เสนอรัฐบาลเร่งจัดเก็บภาษีคาร์บอน‘ภาคบังคับ’
ความเห็นและข้อเสนอแนะของคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย
คณะกรรมการพัฒนากฎหมายในคราวประชุมเมื่อวันที่ 9 ธันวาคม 2567 ได้พิจารณาสรุปผลการศึกษาที่จัดทำและเสนอโดยคณะอนุกรรมการศึกษาแนวทางการผสานกลไก ทางกฎหมายและกลไกตลาดเพื่อรับมือกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของประเทศไทยแล้ว เห็นควรมีมติให้มีข้อเสนอต่อคณะรัฐมนตรี ดังนี้
1.ข้อเสนอในส่วนที่เกี่ยวกับการรับมือกับมาตรการ CBAM ของสหภาพยุโรป
1.1 รัฐบาลควรเร่งดำเนินการจัดเก็บภาษีคาร์บอนภาคบังคับ
(1) เพื่อสร้างแรงจูงใจให้ผู้ประกอบการปรับปรุงกระบวนการผลิตสินค้าให้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกลดลง และเพื่อให้รัฐจัดเก็บรายได้นำมาใช้เพื่อวัตถุประสงค์ในการสนับสนุนการเปลี่ยนผ่านของภาคเศรษฐกิจและสังคมไทยให้เข้าสู่เศรษฐกิจและสังคมคาร์บอนต่ำ
รัฐบาลควรเร่งจัดให้มีภาษีคาร์บอนภาคบังคับในรูปแบบ explicit carbon pricing กล่าวคือ จัดเก็บภาษีคาร์บอน โดยคำนวณจากปริมาณการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์และก๊าซเรือน กระจกประเภทอื่นๆ ในกระบวนการผลิตสินค้า
โดยเมื่อได้มีการจัดเก็บภาษีคาร์บอนในรูปแบบนี้แล้ว ผู้ประกอบการไทยที่เข้าข่ายต้องปฏิบัติตามกลไก CBAM ของสหภาพยุโรป ก็สามารถนำราคาคาร์บอนที่จ่ายในประเทศไทยไปขอส่วนลดในการใช้สิทธิ CBAM ได้ ซึ่งจะทำให้ไทยมีรายได้ และผู้ประกอบการไม่ถูกเรียกเก็บราคาคาร์บอนที่ซ้ำซ้อน
(2) รัฐบาลหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้องควรพิจารณากำหนดรูปแบบภาษีคาร์บอนให้สอดคล้องตามเงื่อนไขที่สหภาพยุโรปกำหนด อาทิ ต้องกำหนดให้มาตรการดังกล่าวใช้กับกระบวนการผลิตของสินค้าหรือเก็บกับสินค้าชนิดนั้นๆ ทั้งหมดโดยไม่เลือก ปฏิบัติ และต้องไม่มีการให้ส่วนลดหรือค่าชดเชย (rebate) การเก็บภาษีคาร์บอนดังกล่าว
ทั้งนี้ เนื่องจากสหภาพยุโรปจะไม่ยอมรับและให้ส่วนลดการใช้สิทธิ CBAM หากผิดเงื่อนไขที่สหภาพยุโรป กำหนด เช่น เก็บค่าธรรมเนียมพิเศษสินค้าขาออกหรืออากรขาออก เพราะมาตรการดังกล่าวเป็นการเก็บภาษีอากรหรือค่าธรรมเนียมเฉพาะกับสินค้าขาออกเท่านั้น
นอกจากนั้น หากรัฐบาลจะกำหนดให้มีภาษีคาร์บอนหรือมาตรการอื่นใดในทำนองเดียวกัน ก็ต้องแสดงให้เห็นด้วยว่ามาตรการดังกล่าวอยู่ ภายใต้กรอบแผนลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของไทย (emission reduction scheme) และมาตรการดังกล่าวจะมีส่วนช่วยลดปริมาณก๊าซเรือนกระจกตามแผนดังกล่าว
(3) คณะกรรมการพัฒนากฎหมายได้พิจารณามาตรการที่หน่วยงานต่างๆ ได้ริเริ่มดำเนินการเพื่อให้มีการจัดเก็บภาษีคาร์บอน โดยเฉพาะมาตรการของกรมสรรพสามิตและมาตรการของกรมการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและสิ่งแวดล้อมแล้ว เห็นว่า
การที่กรมสรรพสามิตเสนอให้แก้ไขกฎหมายลำดับรองที่เกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีสรรพสามิต ในส่วนของน้ำมันและผลิตภัณฑ์น้ำมันเพื่อกำหนดให้มี “ภาษีคาร์บอน” ที่คำนวณตามปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่เกิดจากการเผาผลาญน้ำมันหรือผลิตภัณฑ์น้ำมันนั้น เป็นมาตรการที่มีลักษณะเป็น explicit carbon pricing ซึ่งหากเป็นการจัดเก็บภาษีเพิ่มเติมจากภาษีสรรพสามิตที่เก็บอยู่เดิม ก็จะเข้าข่ายที่จะได้รับการยอมรับจากสหภาพยุโรปให้นำไปใช้ขอส่วนลดในการใช้สิทธิ CBAM ได้
โดยมาตรการดังกล่าวไม่เพียงแต่จะช่วยสร้างความตระหนักรู้ให้กับผู้ประกอบการ และประชาชน แต่ยังเป็นมาตรการที่สามารถดำเนินการได้ทันทีอีกด้วย เนื่องจากสามารถดำเนินการ โดยการแก้ไขเพียงกฎหมายลำดับรองเท่านั้น
อย่างไรก็ดี เนื่องจากน้ำมันหรือผลิตภัณฑ์น้ำมันเป็นสินค้าเศรษฐกิจที่สำคัญ กรมสรรพสามิต จึงมีข้อจำกัดในการกำหนดอัตราภาษีคาร์บอนสำหรับน้ำมันหรือผลิตภัณฑ์น้ำมัน ซึ่งไม่น่าจะกำหนดในอัตราที่สูง จึงคาดได้ว่ามาตรการที่กรมสรรพสามิตเสนอ จะไม่ก่อให้เกิดแรงจูงใจที่เพียงพอที่จะทำให้ผู้ประกอบการพิจารณาปรับเปลี่ยนกระบวนการ ผลิตสินค้าให้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกน้อยลงนัก และน่าจะนำไปขอส่วนลดการใช้สิทธิ CBAM จากสหภาพยุโรปได้เพียงเล็กน้อย
นอกจากนี้ สหภาพยุโรปยังอาจไม่ยอมรับการเก็บภาษีคาร์บอนในน้ำมันหรือผลิตภัณฑ์น้ำมันที่กำหนดให้ใช้แทนการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตบางส่วน โดยไม่มีการเพิ่มภาษีในภาพรวม เนื่องจากวิธีการดังกล่าวมีลักษณะเป็นการชดเชยภาษีคาร์บอนที่ต้องจ่าย ด้วยการลดภาษีสรรพสามิตเดิม (rebate) ซึ่งไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของกลไก CBAM
(4) สำหรับมาตรการที่กรมการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและสิ่งแวดล้อมได้ริเริ่มดำเนินการ ได้แก่ การจัดทำร่างกฎหมายเพื่อกำหนดให้มีภาษีคาร์บอน สำหรับจัดเก็บกับรายผลิตภัณฑ์และกำหนดให้มีระบบการซื้อขายสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก สำหรับประเทศไทยนั้น เป็นมาตรการที่ออกแบบบนฐานแนวคิดนโยบายลดก๊าซเรือนกระจกโดยตรง จึงเข้าข่ายที่จะได้รับการยอมรับจากสหภาพยุโรปให้นำไปใช้ขอส่วนลดในการใช้สิทธิ CBAM ได้
กรมการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศฯ จึงควรเร่งดำเนินการจัดทำร่างกฎหมายให้แล้วเสร็จและเสนอให้มีการตรากฎหมายตามขั้นตอนโดยเร็ว โดยต้องรับฟังความเห็นของผู้ประกอบการในสาขาต่างๆ รวมทั้งคณะกรรมการร่วมภาคเอกชน 3 สถาบัน (กกร.) อย่างจริงจัง ไม่ใช่เพียงในเว็บไซต์
เพราะจะกระทบต่อต้นทุนและความสามารถในการแข่งขันของผู้ประกอบการทุกราย จึงต้องพิจารณาอย่างรอบคอบบนพื้นฐานของข้อมูลและประสบการณ์ของประเทศต่างๆ และผลกระทบต่อผู้ประกอบการไทย ว่า สมควรนำกลไกใดมาใช้ และควรใช้กลไกหลายกลไก ร่วมกันแทนที่จะใช้มาตรการบังคับดัวยการลงโทษเพียงอย่างเดียว โดยอาจใช้มาตรการที่มีลักษณะเป็นการสร้างแรงจูงใจให้มีการปรับปรุงและพัฒนาประสิทธิภาพให้มากกว่าการบังคับด้วยโทษ
ทั้งนี้ คณะกรรมการพัฒนากฎหมายมีข้อสังเกตว่า ระบบซื้อขายสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเป็นกลไกที่มีทั้งข้อดีและข้อเสีย กล่าวคือ เป็นกลไกที่ช่วยสร้างแรงจูงใจ เพื่อให้ผู้ประกอบการพยายามลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก แต่ก็เป็นกลไกที่มีความซับซ้อน และมีต้นทุนในการดำเนินการที่สูง
ดังนั้น หากกรมการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศฯ เห็นสมควรให้นำกลไกดังกล่าวมาใช้ ก็ควรเลือกใช้ให้เหมาะสมกับบริบทของไทยโดยคำนึงถึงข้อดีและข้อเสียอย่างรอบด้าน รวมทั้งอาจพิจารณากำหนดให้ใช้ในภาคสมัครใจไปก่อน
1.2 หน่วยงานของรัฐควรจัดหาข้อมูลที่จำเป็นและดำเนินการด้านอื่นๆ เพื่อให้การสนับสนุนผู้ประกอบการให้ปฏิบัติตามกลไก CBAM ได้อย่างถูกต้องและครบถ้วน
(1) หน่วยงานที่เกี่ยวข้องควรให้การสนับสนุนด้านข้อมูลแก่ผู้ประกอบการ เช่น ข้อมูลค่าการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่สหภาพยุโรปกำหนดให้ใช้ในการคำนวณ (default values) เพื่อให้คำนวณปริมาณการปล่อยก๊าซคาร์บอนไกออกไซด์ สำหรับผลิตภัณฑ์ที่ไม่สามารถแสดงปริมาณการปล่อยก๊าซฯ ตามจริงได้
และรวบรวมสิทธิประโยชน์ต่างๆ ที่สหภาพยุโรปกำหนดให้ผู้ประกอบการในยุโรปได้รับ โดยเฉพาะสิทธิประโยชน์ในรูปแบบของการจัดสรรตราสารสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเพิ่มเติมโดยไม่คิดราคา (free allocation of emission allowances) ภายใต้ระบบการซื้อขายสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของสหภาพยุโรป (EU Emission Trading System)
เนื่องจากผู้ประกอบการจากประเทศที่สามที่ต้องปฏิบัติตามกลไก CBAM สามารถอ้างสิทธิดังกล่าวได้ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่สหภาพยุโรปกำหนด
ทั้งนี้ ในระหว่างที่สหภาพยุโรปยังมิได้กำหนดหลักเกณฑ์ และวิธีการดังกล่าว หน่วยงานที่เกี่ยวข้องควรรวบรวมและเผยแพร่ข้อมูลที่จำเป็นเพื่อให้ ผู้ประกอบการคาดการณ์ได้ว่าจะอ้างสิทธิประโยชน์ใดได้บ้าง เพียงใด เช่น รวบรวมและเผยแพร่ ข้อมูล benchmark values ที่กำหนดภายใต้กลไก EU Emission Trading System (ดู Article 10a Directive 2003/87/EC)
และข้อมูลความคืบหน้าผลการศึกษาวิจัยของสหภาพยุโรปที่จะมี ส่วนกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการอ้างสิทธิประโยชน์ของผู้ประกอบการภายใต้กลไก CBAM
(2) สนับสนุนองค์กรภาคเอกชนในประเทศไทยที่ทำหน้าที่ เป็นผู้ทวนสอบการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (verifier) ให้ได้รับการรับรองเป็นผู้ทวนสอบตามกลไก CBAM
เช่น รวบรวมและเผยแพร่ข้อมูลหลักเกณฑ์ที่สหภาพยุโรปและหน่วยงานที่มีหน้าที่ ให้การรับรองฯ ของประเทศสมาชิกสหภาพยุโรป (EU National Accreditation Body หรือ EU NAB) กำหนด ตลอดจนให้การสนับสนุนในด้านอื่นเพื่ออำนวยความสะดวกให้องค์กรฯ ขอรับการรับรอง เป็นผู้ทวนสอบจาก EU NAB ได้
@แนะรัฐบาลริเริ่ม‘ลดโลกร้อน’-ตั้งเป้าบรรลุเป้า‘Net Zero’ปี 2050
2.ข้อเสนอให้รัฐบาลยกระดับการดำเนินการเพื่อแก้ปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในภาพรวม
2.1 รัฐบาลควรปรับเป้าหมายในแผนแม่บทรองรับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและแผนลำดับอื่นๆ ให้สอดคล้องกับความจำเป็นเร่งด่วนของสถานการณ์ และกำหนดแผนการดำเนินงานให้มีความเป็นรูปธรรม และสื่อสารทำความเข้าใจต่อสาธารณชนอย่างจริงจังและกว้างขวาง
(1) รัฐบาลควรยกระดับเป้าหมายการมีส่วนร่วมของประเทศในการลดก๊าซเรือนกระจก (Nationally Determined Contribution: NDC) จากเดิมซึ่งกำหนดเป้าหมายการบรรลุการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ (Net Zero) ในปี ค.ศ.2065 เป็นปี ค.ศ.2050 ดังเช่นที่ประเทศอื่นๆ อีกไม่น้อยกว่า 63 ประเทศทั่วโลกกำหนด ซึ่งในจำนวนนี้มีประเทศที่เป็นคู่แข่งทางการค้าของไทยรวมอยู่ด้วย
ทั้งนี้ เพื่อสร้างภาพลักษณ์ที่ดีของประเทศ และดึงดูดผู้ลงทุนต่างชาติที่ให้ความสำคัญกับการผลิตอย่างเป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม
นอกจากนี้ รัฐบาลควรกำหนดแผนการดำเนินงานให้มีความเป็นรูปธรรมยิ่งขึ้น เช่น กำหนดให้นำมาตรการเก็บราคาคาร์บอนภาคบังคับมาใช้ในประเทศไทย และอนุญาตให้มีการซื้อขายพลังงานไฟฟ้าสะอาด ระหว่างผู้ผลิตและผู้ใช้ได้โดยตรงโดยเร็ว
(2) หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เช่น สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม หรือกรมการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและสิ่งแวดล้อม ควรพิจารณาปรับปรุงแผนแม่บทรองรับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และ/หรือแผนอื่นๆ ภายใต้แผนแม่บทดังกล่าวให้สอดคล้องกับเป้าหมาย NDC ที่ยกระดับขึ้นดังกล่าว
2.2 รัฐบาลควรเร่งขับเคลื่อนนโยบายการแก้ปัญหาสภาพภูมิอากาศอย่างจริงจัง
(1) รัฐบาลควรเร่งขับเคลื่อนนโยบายการแก้ปัญหาสภาพภูมิอากาศ โดยกำหนดให้มีมาตรการส่งเสริมสนับสนุนให้ผู้ประกอบการนำเทคโนโลยีที่มีประสิทธิภาพสูงมาใช้ในกระบวนการผลิตสินค้าและเลือกใช้พลังงานสะอาดเพื่อลดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ตลอดจนกำหนดให้หน่วยงานภาคการเงินปรับแนวทางการดำเนินงาน
โดยมุ่งเน้นเป้าหมายให้มีระบบการเงินเพื่อสนับสนุนการพัฒนาที่ยั่งยืนและการพัฒนาสีเขียว (Sustainable and Green Finance) ทั้งนี้ เพื่อรับประกันว่าภาคธุรกิจและภาคอุตสาหกรรม จะมีเงินทุนเพียงพอสำหรับการเปลี่ยนผ่านไปเป็นธุรกิจหรืออุตสาหกรรมที่เป็นกลางทางคาร์บอน หรือปล่อยก๊าซเรือนกระจกในอัตราที่ต่ำได้
(2) รัฐบาลควรริเริ่มนำแนวคิดใหม่ๆ มาใช้แก้ปัญหาสภาวะโลกร้อน เช่น นำแนวคิดเกี่ยวกับโครงสร้างพื้นฐานสีเขียว (Green Infrastructure) มาปรับใช้ในภารกิจการโยธา เช่น การสร้างพื้นที่สาธารณะ ทางเดินเท้า หรือการสร้างระบบป้องกันน้ำท่วม โดยใช้ “ธรรมชาติ” เป็นส่วนประกอบโดยการเลือกปลูกพืชที่ช่วยซับน้ำหรือดูดความร้อนได้ดี ทั้งนี้ เพื่อสร้างตัวอย่างและแรงจูงใจให้ภาคส่วนต่างๆ นำไปปรับใช้ต่อไป
(3) เร่งหาแหล่งพลังงานสะอาด (Clean Energy) เพื่อมาใช้ทดแทนพลังงานจากฟอสซิลโดยเร่งด่วน เพราะพลังงานเป็นต้นทุนสำคัญทั้งในการดำรงชีวิตของ ประชาชนและการประกอบกิจการของภาคเอกชน และเป็นตัวอุดรั้งความสามารถในการแข่งขันของ เอกชนและประเทศในระยะยาว
หากคณะรัฐมนตรีเห็นชอบด้วยในหลักการดังกล่าว เห็นควรมีมติมอบหมายให้ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องรับไปดำเนินการตามข้อเสนอแนะของคณะกรรมการพัฒนากฎหมายโดยเร็ว
และโดยที่กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมมีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการสงวน อนุรักษ์ และ การฟื้นฟูทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และการจัดการใช้ประโยชน์อย่างยั่งยืน ประกอบกับ กระทรวงฯกำลังดำเนินการจัดทำร่าง พร.บ.การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ พ.ศ. .... ซึ่งจะเป็นกลไกหลักในการแก้ปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและรับมือกับกลไก CBAM ของ สหภาพยุโรป
คณะกรรมการพัฒนากฎหมายจึงเห็นควรเสนอให้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเป็นผู้รับผิดชอบหลักในการนำข้อเสนอแนะของคณะกรรมการพัฒนากฎหมายไปดำเนินการ
