"...หนึ่งคือมาตรา 158 วรรคสี่ “นายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งรวมกันแล้วเกินแปดปีมิได้ ทั้งนี้ ไม่ว่าจะเป็นการดำรงตำแหน่งติดต่อกันหรือไม่ แต่มิให้นับรวมระยะเวลาในระหว่างที่อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปหลังพ้นจากตําแหน่ง”..."
..............................
รัฐธรรมนูญ 2560 บัญญัติขึ้นไว้เป็นครั้งแรกให้นายกรัฐมนตรีอยู่ในตำแหน่งได้รวมแล้วไม่เกิน 8 ปี ทั้งนี้ไม่ว่าจะอยู่ติดต่อกัน หรือเว้นวรรคกี่ครั้งก็ตาม ดังนั้น พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชาซึ่งดำรงตำแหน่งมาแล้วตั้งแต่ปี 2557 จะอยู่ได้จนถึงปี 2565 เท่านั้น !
จริงหรือไม่ ?
เรื่องนี้เกี่ยวข้องกับรัฐธรรมนูญ 2560 อย่างน้อยที่สุด 2 มาตรา
หนึ่งคือมาตรา 158 วรรคสี่ “นายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งรวมกันแล้วเกินแปดปีมิได้ ทั้งนี้ ไม่ว่าจะเป็นการดำรงตำแหน่งติดต่อกันหรือไม่ แต่มิให้นับรวมระยะเวลาในระหว่างที่อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปหลังพ้นจากตําแหน่ง”
อีกหนึ่งคือบทเฉพาะกาลมาตรา 264 วรรคแรก
“ให้คณะรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผ่นดินอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้เป็นคณะรัฐมนตรีตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้...”
ขณะนี้มีความเห็นทางกฎหมายแตกต่างตรงกันข้ามกันเป็น 2 กลุ่ม
และยังมีความเห็นที่สามแยกย่อยออกมาอีกหนึ่ง
....
ความเห็นที่หนึ่ง : อยู่ได้ถึงปี 2570
“ไม่บังคับใช้กฎหมายย้อนหลังเป็นโทษแก่บุคคล ถ้าจะบังคับใช้ต้องบัญญัติไว้ให้ชัดเจน”
เห็นว่า มาตรา 158 วรรคสี่ ไม่มีปัญหาในช่วงปี 2565 เลย หากพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชาประสงค์จะเป็นนายกรัฐมนตรีต่อไป และได้รับแต่งตั้งต่อเนื่องตามกระบวนการที่กำหนดไว้ สามารถดำรงตำแหน่งได้ถึงปี 2570 โดยจะเกินวันที่ 24 สิงหาคม 2570 เสียด้วยซ้ำ เพราะจะต้องมีการเลือกตั้งทั่วไปใหม่อย่างน้อย 1 ครั้งในช่วงต้นปี 2566 เพราะเหตุสภาผู้แทนราษฎรครบวาระ 4 ปี จึงมีช่วงที่จะดำรงตำแหน่งรักษาการนายกรัฐมนตรี มาตรา 158 วรรคสี่ตอนท้ายไม่ให้นับรวมช่วงรักษาการในตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเข้าไว้ในขัอจำกัด 8 ปีด้วย
เหตุผลหลักสำคัญที่สุดของความเห็นนี้คือ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชาได้รับพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯแต่งตั้งให้เป็นนายกรัฐมนตรี 2 ครั้ง
ครั้งที่ 1 วันที่ 24 สิงหาคม 2557 ตามรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว 2557
ครั้งที่ 2 วันที่ 9 มิถุนายน 2562 ตามรัฐธรรมนูญ 2560
รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 158 วรรคสี่ จึงเพิ่งจะบังคับใช้กับพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชานับตั้งแต่ได้รับพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯแต่งตั้งให้เป็นนายกรัฐมนตรีครั้งที่ 2 เมื่อวันที่ 9 มิถุนายน 2562
ทั้งนี้ ตามหลักกฎหมายทั่วไป รวมทั้งหลักนิติธรรม มีอยู่ประการหนึ่งว่า จะต้องไม่บังคับใช้รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายย้อนหลังเป็นโทษแก่บุคคล
ขอย้ำว่าหลักกฎหมายทั่วไปนี้หมายถึงกรณี ‘เป็นโทษ’ ไม่ใช่ ‘มีโทษ’ !
ทำให้ในกรณีนี้แม้จะไม่ได้ ‘มีโทษ(ทางอาญา)’ แต่ก็เป็นการรอนสิทธิของบุคคล ทำให้บุคคลเสียสิทธิ ถือได้ว่า ‘เป็นโทษ’ ชัดเจน
หากบังคับใช้ย้อนหลังก็จะเข้าข่ายขัดหลักกฎหมายทั่วไปและหลักนิติธรรม
ในกรณีนี้ ถ้ารัฐธรรมนูญหรือกฎหมายประสงค์จะให้บังคับใช้ย้อนหลัง ไม่ว่าจะด้วยเหตุผลใด ก็จะต้องบัญญัติไว้ให้ชัดเจน
เพราะเมื่อพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชาได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีครั้งแรกเมื่อวันที่ 24 สิงหาคม 2557 นั้นเป็นไปตามรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว 2557 ซึ่งไม่ได้มีบทบัญญัติกำหนดระยะเวลาจำกัดไว้ เพิ่งจะมามีบทบัญญัติกำหนดระยะเวลาจำกัดไว้ในรัฐธรรมนูญ 2560 ที่ประกาศใช้เมื่อวันที่ 6 เมษายน 2560 นี่เอง หากบังคับใช้บทจำกัดระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีย้อนหลังกับท่านจะเป็นการบังคับใช้รัฐธรรมนูญย้อนหลัง ‘เป็นโทษ’ กับบุคคล ขัดหลักกฎหมายทั่วไปและหลักนิติธรรม
ดังนั้น การเป็นนายกรัฐมนตรีครั้งแรกของท่านจึงไม่อยู่ภายใต้บทบังคับมาตรา 158 วรรคสี่
การที่มีบทเฉพาะกาลมาตรา 264 วรรคแรกกำหนดให้ท่านและรัฐมนตรีร่วมคณะซึ่งมาตามรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว 2557 เป็นคณะรัฐมนตรีตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ 2560 ก็เพื่อให้การบริหารประเทศเดินหน้าไปอย่างต่อเนื่องในช่วงระยะเวลาเปลี่ยนผ่าน ไม่ขาดคณะรัฐมนตรีทำหน้าที่ฝ่ายบริหาร หาได้หมายความว่าคณะรัฐมนตรีชุดเปลี่ยนผ่านนี้จะต้องอยู่ภายใต้บทบังคับของรัฐธรรมนูญ 2560 ทั้งหมด ซึ่งเป็นไปไม่ได้เลยในทางปฏิบัติเพราะอยู่บนฐานคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามที่แตกต่างกันโดยสิ้นเชิงระหว่างรัฐธรรมนูญ 2 ฉบับ
และถ้ารัฐธรรมนูญ 2560 ประสงค์จะให้นับเวลาการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีก่อนหน้ารวมไว้ด้วย จะต้องเขียนระบุไว้ให้ชัดในบทเฉพาะกาล เหมือนกรณีบทเฉพาะกาลของกฎหมายบางฉบับที่กำหนดให้นับเวลาการดำรงตำแหน่งก่อนกฎหมายประกาศใช้รวมไว้ในวาระการดำรงตำแหน่งด้วย ตามหลักทั่วไปที่ว่าการใดที่เป็นโทษหรือรอนสิทธิบุคคลจะต้องบัญญัติไว้ให้ชัดเจน
....
ความเห็นที่สอง : อยู่ได้แค่ปี 2565
“ไม่มีบทยกเว้นมาตรา 158 วรรคสี่ไว้”
เห็นว่า เมื่อพิจารณามาตรา 158 วรรคสี่ ประกอบบทเฉพาะกาลมาตรา 264 แล้ว เห็นว่าพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชาจะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้ถึงเพียงไม่เกินวันที่ 24 สิงหาคม 2565 เท่านั้น
เพราะแม้จะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีครั้งแรกมาก่อนประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2560 แต่ในบทเฉพาะกาลมาตรา 264 วรรคแรกก็กำหนดไว้ชัดเจนให้เป็นคณะรัฐมนตรีตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้
จึงต้องอยู่ในบังคับของมาตรา 158 วรรคสี่
เพราะถ้ารัฐธรรมนูญมีความประสงค์จะไม่ให้ใช้บทบัญญัติว่าด้วยคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของคณะรัฐมนตรีประการใดมาใช้บังคับกับคณะรัฐมนตรีที่มีอยู่ก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2560 จะต้องเขียนระบุไว้ให้ชัดเจนในบทเฉพาะกาล
ดังที่บัญญัติยกเว้นไว้ในมาตรา 264 วรรคสอง
ให้ยกเว้นหลายกรณีตามมาตราต่าง ๆ ที่ระบุไว้ชัดเจน
- มาตรา 160 (6) บางส่วน
- มาตรา 170 (3) และ (4) บางส่วน
- มาตรา 170 (5) บางส่วน
- มาตรา 112
ล้วนเป็นเรื่องเกี่ยวกับคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของรัฐมนตรีเสียเป็นส่วนใหญ่
ทั้งนี้ ถือว่านายกรัฐมนตรีเป็นคณะรัฐมนตรีด้วยคนหนึ่ง
เช่นเดียวกับการรับรองสถานะของสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติในมาตรา 263 และองค์กรอิสระรวมทั้งองค์กรตามรัฐธรรมนูญอื่น ๆ ในมาตรา 265, 266, 273, 274 ก็จะระบุไว้ว่าไม่ให้นำคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามประการใดมาใช้บังคับบ้าง
รัฐธรรมนูญ 2560 ไม่ได้บัญญัติไว้ในบทเฉพาะกาลให้มีการยกเว้นการนำมาตรา 158 วรรคสี่ มาบังคับใช้กับนายกรัฐมนตรีที่ดำรงตำแหน่งอยู่ก่อนหน้า
ระยะเวลา 8 ปีตามมาตรา 158 วรรคสี่ ของพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชาจึงเริ่มนับตั้งแต่ได้รับพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีครั้งที่ 1 เมื่อวันที่ 24 สิงหาคม 2557
ความเห็นที่หนึ่งนี้ยังยกเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 158 วรรคสี่มาประกอบด้วย
ทั้งนี้ คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) บันทึกไว้ในหนังสือ ‘ความมุ่งหมายและคำอธิบายประกอบรายมาตราของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560’ หน้า 275 อธิบายความมุ่งหมายของมาตรา 158 ไว้ตอนหนึ่งว่า...
“การกำหนดระยะเวลา 8 ปีไว้ก็เพื่อมิให้เกิดการผูกขาดอำนาจในทางการเมืองยาวเกินไปอันจะเป็นต้นเหตุเกิดวิกฤตทางการเมืองได้”
...
ที่กล่าวมาคือความเห็นทางกฎหมายที่ตรงข้ามกันเป็น 2 ขั้ว
ยังมีความคิดเห็นอีกทางหนึ่ง แม้ว่าจะเป็นสัดส่วนไม่มากนัก และเหตุผลทางกฎหมายดูยังไม่มีน้ำหนักเท่าความคิดเห็น 2 ขั้วแรก
แต่ก็สมควรนำมาบันทึกไว้
...
ความเห็นที่สาม : อยู่ได้ถึงปี 2568
“มาตรา 158 มีผลตั้งแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2560”
เห็นว่า พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชาจะอยู่ในตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้ถึงปี 2568
โดยยึดถือวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2560 เป็นหลัก
วันที่ 6 เมษายน 2560
พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชาจึงเข้ามาอยู่ในบังคับของมาตรา 158 วรรคสี่ตั้งแต่วันที่ 6 เมษายน 2560
ระยะเวลา 8 ปีเริ่มนับแต่จุดนั้น
ความเห็นที่สามนี้คล้ายความเห็นที่สองตรงที่ว่ามาตรา 158 วรรคสี่ไม่บังคับใช้ย้อนหลังไปยังความเป็นนายกรัฐมนตรีของพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชาก่อนประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2560 และคล้ายความเห็นที่หนึ่งตรงที่ว่าระหว่างวันที่ 6 เมษายน 2560 ถึงวันที่ 24 สิงหาคม 2562 แม้ท่านจะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีจากรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว 2557 แต่ก็ไม่ได้รับยกเว้นไม่ให้นำมาตรา 158 วรรคสี่มาใช้แต่ประการใด
...
ทั้ง 3 ความคิดเห็น โดยเฉพาะความคิดเห็นที่หนึ่งและที่สอง มีเหตุผลทางกฎหมายรองรับตามที่กล่าวมาโดยสังเขป
ยังไม่อาจกล่าวได้ว่าความเห็นใดถูกต้องที่สุด
จนกว่าศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำวินิจฉัยชี้ขาด
เพราะรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 211 วรรคสี่ บัญญัติให้คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญถือเป็นเด็ดขาดและผูกพันทุกองค์กร
เขียนโดย คำนูณ สิทธิสมาน
สมาชิกวุฒิสภา
Isranews Agency | สำนักข่าวอิศรา 