ศาลรัฐธรรมนูญกับการเมือง กรณีเกาหลีใต้

"...ตัวอย่าง ได้แก่ ค.ศ. 2006 ประธานาธิบดีโรห์ มูยอน (Roh Moo-hyun) เสนอนางจี โย ซุก (Jeo Hyo-sook) เป็นประธานศาลรัฐธรรมนูญ แต่มีปัญหาที่เธอได้ลาออกจากศาลยุติธรรมก่อนการได้รับการเสนอชื่อเป็นประธานศาลรัฐธรรมนูญ ฝ่ายค้านมองว่าการลาออกของเธอเป็นเตรียมตัวล่วงหน้าเท่ากับเป็นการรู้เห็นกับประธานาธิบดีโรห์ มูยอน กระบวนการเสนอชื่อเธอจึงเป็นการต่อสู้กันอย่างยาวนานในสภาแห่งชาติเกาหลีใต้ สะท้อนให้เห็นอิทธิพลทางการเมืองของศาลและความขัดแย้งในการเสนอชื่อตุลาการของฝ่ายบริหารและฝ่ายสภา..."

ไชฮาร์ก ฮาม (Chaihark Halm) อาจารย์สอนกฎหมายมหาวิทยาลัยยอนเซ (Yonsei University) เขียนบทความชื่อ “Beyond “law vs. politics” in constitutional adjudication: Lessons from South Korea” ตีพิมพ์ในวารสาร “International Journal of Consititutional Law” ปีที่ 10 ฉบับที่ 1 เดือนมกราคม ค.ศ. 2012

เขาตั้งคำถามว่า “ทำไมศาลรัฐธรรมนูญเกาหลีใต้ ซึ่งตั้งขึ้นเมื่อ ค.ศ. 1988 โดยลอกมาจากศาลรัฐธรรมนูญยุโรป จึงมีปัญหาการแบ่งขั้วทางการเมือง (political polarization) มากกว่าศาลสูงของสหรัฐอเมริกา อันเป็นปรากฏการณ์ที่ขัดแย้งกับความเห็นของนักวิชาการบางคน เช่น มิเชล โรเซนเฟลด์ (Michel Rosenfeld) ที่เห็นว่าศาลสูงของสหรัฐอเมริกามีการแบ่งขั้วทางการเมืองมากกว่าศาลรัฐธรรมนูญยุโรป”

ตัวอย่าง ได้แก่ ค.ศ. 2006 ประธานาธิบดีโรห์ มูยอน (Roh Moo-hyun) เสนอนางจี โย ซุก (Jeo Hyo-sook) เป็นประธานศาลรัฐธรรมนูญ แต่มีปัญหาที่เธอได้ลาออกจากศาลยุติธรรมก่อนการได้รับการเสนอชื่อเป็นประธานศาลรัฐธรรมนูญ ฝ่ายค้านมองว่าการลาออกของเธอเป็นเตรียมตัวล่วงหน้าเท่ากับเป็นการรู้เห็นกับประธานาธิบดีโรห์ มูยอน กระบวนการเสนอชื่อเธอจึงเป็นการต่อสู้กันอย่างยาวนานในสภาแห่งชาติเกาหลีใต้ สะท้อนให้เห็นอิทธิพลทางการเมืองของศาลและความขัดแย้งในการเสนอชื่อตุลาการของฝ่ายบริหารและฝ่ายสภา

สำหรับแนวคิดหลักรัฐธรรมนูญนิยม (constitutionalism) เป็นแนวคิดที่ต้องการให้มีศาลรัฐธรรมนูญเป็นศูนย์กลาง (court-centered constitutionalism) เพื่อคอยพิทักษ์รักษารัฐธรรมนูญ แต่แนวคิดหลักรัฐธรรมนูญดังกล่าวนี้เป็นแนวคิดที่เพิ่งเกิดขึ้นตามกระแสของโลกสมัยใหม่ ไม่เพียงเฉพาะประเทศประชาธิปไตยเกิดใหม่ แต่รวมถึงประเทศที่เป็นประชาธิปไตยมั่นคงแล้ว เช่น อังกฤษและฝรั่งเศส

แนวคิดหลักรัฐธรรมนูญนิยมดังกล่าว ได้ขยายอำนาจการตรวจสอบของศาล (judicial review) ออกไปสู่อาณาบริเวณทางการเมือง เป็นผลให้ตุลาการเข้ามาเกี่ยวข้องกับการเมืองมากขึ้น หลายประเทศได้ตั้งศาลรัฐธรรมนูญขึ้นมาทำหน้าที่พิทักษ์รัฐธรรมนูญ โดยศาลรัฐธรรมนูญมีบทบาทเพิ่มขึ้น ได้แก่ การที่ศาลต้องเข้าไปรักษาผลประโยชน์สาธารณะและการแข่งขันกันทางการเมือง เช่น กรณีการแต่งตั้งตุลาการของเกาหลีใต้ที่กล่าวมาแล้ว

การแบ่งขั้วทางการเมืองของประเทศ มีส่วนให้คนมองว่าศาลรัฐธรรมนูญก็เป็นการแบ่งขั้วกันทางการเมืองด้วยเช่นกัน เนื่องจากการเมืองเกาหลีใต้สมัยใหม่แบ่งขั้วออกเป็นหลายแนว ทั้งตามชนชั้น ตามอายุแต่ละรุ่นของคน และตามผลประโยชน์ของแต่ละภูมิภาค

คำวินิจฉัยคดีของศาลรัฐธรรมนูญสะท้อนถึงความขัดแย้งทางสังคมมากกว่าเหตุผลทางกฎหมายที่เป็นกลาง และเมื่อผู้มีส่วนได้เสียเห็นว่าผลลัพธ์ของคำวินิจฉัยของศาลไม่ตรงกับความคิดเห็นของตนก็มักจะเกิดการโต้แย้งกันในสนามการต่อสู้กันทางการเมือง

คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญเกาหลีใต้มักถูกวิจารณ์ว่าเป็นภาพสะท้อนของการขาดทุนประชาธิปไตย (democratic deficit) และการทำรัฐประหารของตุลาการ (judicial coup d’etat) อันเป็นผลมาจากแนวคิดรัฐธรรมนูญนิยม

อย่างไรก็ตาม การเมืองตามรัฐธรรมนูญ (constitutional politics) ตามความเป็นจริงในเกาหลีใต้ ไม่ได้เป็นไปตามหลักรัฐธรรมนูญนิยม (Constitutionalism) กล่าวคือ

(1) ขั้นตอนการแต่งตั้งตุลาการและเงื่อนไขของกฎหมายที่กำหนดให้เผยแพร่ความเห็นต่างของคำวินิจฉัยของตุลาการแต่ละคนนำไปสู่บรรยากาศของการเกิดความเห็นที่ต่างกัน

(2) ด้วยความที่ศาลรัฐธรรมนูญเป็นศาลที่ตั้งขั้นมาใหม่ จึงไม่สามารถวางแนวคำวินิจฉัยไว้เป็นฐานการพิจารณาคดีได้มากพอ ผิดกับศาลอื่นที่ตั้งมานานและมีแนวคำพิพากษาศาลเดิมเป็นจำนวนมาก การพิจารณาคดีของศาลรัฐธรรมนูญจึงต้องพิจารณาไปตามบริบทของคดีแต่ละคดีโดยเฉพาะ ซึ่งแต่ละคดีย่อมมีบริบทแตกต่างกัน

(3) คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญจึงถูกมองว่า ศาลวินิจฉัยโดยมองผ่านมุมมองทางการเมือง (political lens) และนำไปสู่การถูกกล่าวหาว่าเป็นคำวินิจฉัยเกินคำร้องคำขอ (overreach) และเป็นการเลือกข้างที่ไม่เป็นกลาง (partisanship)

เมื่อนำการเมืองตามรัฐธรรมนูญตามความเป็นจริงมาเปรียบเทียบกับหลักรัฐธรรมนูญนิยม จึงเกิดช่องว่าง (gap) ขึ้นระหว่างหลักการกับการปฏิบัติ ได้แก่

(1) ฝ่ายตุลาการโดยทั่วไปที่ไม่ใช่ศาลรัฐธรรมนูญ ตามหลักการทางกฎหมายทั่วไป ถูกมองว่าเป็นกลางและไม่มีการเมือง อันมีรากฐานมาจากอุดมการณ์และประวัติศาสตร์กฎหมาย

(2) ประเทศที่ใช้กฎหมายจารีตประเพณีได้ต่อสู้มาอย่างยาวนานให้ยอมรับว่าฝ่ายตุลาการเป็นสาขาหนึ่งของอำนาจอธิปไตย

(3) แต่การเข้ามาตรวจสอบฝ่ายนิติบัญญัติของฝ่ายตุลาการตามหลักรัฐธรรมนูญนิยม ถูกมองว่าเป็นการบุกรุกข้ามพรมแดนการแบ่งแยกอำนาจ

(4) หลักรัฐธรรมนูญถูกวิพากษ์มาตั้งแต่เริ่มต้นจนกระทั่งปัจจุบันว่า จะควบคุมอำนาจของฝ่ายตุลาการอย่างไร

(5) คำตัดสินของศาลรัฐธรรมนูญสะท้อนให้เห็นว่าศาลมีบทบาททั้งทางตุลาการและการเมือง

ศาลรัฐธรรมนูญของเกาหลีใต้เข้ามาตัดสินคดีทางการเมืองจนเกิดคำถามเกี่ยวกับความชอบธรรมและบทบาทของศาลในระบอบประชาธิปไตย ดังนี้

(1) ศาลได้วินิจฉัยปัญหาการเมืองใหญ่ ๆ (mega-political issues) เช่น ปัญหาความชอบธรรมของระบอบการปกครอง (regime legitimacy) และปัญหาอัตลักษณ์ของชาติ (national identity)

(2) ตัวอย่างเช่น การฟ้องอดีตประธานาธิบดีข้อหากระทำการรัฐประหารและการตัดสินคดีเกี่ยวกับสิทธิของคนเกาหลีใต้ในต่างประเทศ

(3) การวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญมักสะท้อนให้เห็นว่าศาลกำลังผสมผสานระหว่างการตีความกฎหมายกับความเห็นทางการเมืองเข้าด้วยกัน อันท้าทายต่อจารีตประเพณีทางกฎหมายในเรื่องความเป็นกลางของตุลาการ (judicial neutrality)

(4) ศาลรัฐธรรมนูญถูกวิจารณ์ว่าการมีบทบาททางการเมืองที่เพิ่มขึ้นของศาลนั้น อาจทำลายกระบวนการประชาธิปไตย

ถึงแม้ว่าศาลรัฐธรรมนูญของเกาหลีใต้ลอกแบบมาจากศาลรัฐธรรมนูญยุโรป แต่กลับมีการแบ่งขั้วทางการเมืองมากคล้ายกับศาลสูงของสหรัฐอเมริกา เนื่องจากเหตุผล 4 ประการ ได้แก่

(1) โครงสร้างและการตัดสินคดีของศาลนำไปสู่การวิพากษ์วิจารณ์ว่าเป็นการพิจารณาทางการเมืองและเป็นการโต้แย้งกันทางการเมือง

(2) กระบวนการแต่งตั้งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่มีการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้องอย่างเห็นได้ชัดนั้น ได้เพิ่มโอกาสที่จะเกิดการแบ่งขั้วทางการเมือง

(3) การบังคับให้ตุลาการเปิดเผยผลการวินิจฉัยต่อผู้มีสิทธิเลือกตั้งนั้น นำไปสู่การการรับรู้ของผู้มีสิทธิเลือกตั้งว่าศาลได้แสดงออกซึ่งความเป็นพรรคพวกทางการเมือง

(4) การขาดประสบการณ์ทางคดีการเมืองของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ เป็นข้อจำกัดของการมองปัญหาการเมือง และมุ่งเสริมแรงภาพเฉพาะการเป็นสถาบันทางกฎหมายด้านเดียว ทั้งที่ความจริงศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้มีฐานอำนาจเฉพาะทางด้านกฎหมาย แต่มีสถานะเป็นสถาบันทางการเมืองด้วย อันเป็นสถานะที่ทำให้ศาลรัฐธรรมนูญแตกต่างไปจากศาลอื่นโดยทั่วไป

ไชฮาร์ก ฮาม วิเคราะห์ว่าสาเหตุที่ทำให้ศาลรัฐธรรมนูญเกาหลีใต้มีการแบ่งขั้วทางการเมืองนั้น เกิดจากปัจจัย 4 ประการ ได้แก่

(1) ขั้นตอนการพิจารณาแต่งตั้งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญต้องผ่านสภาแห่งชาติ (the National Assembly) นำไปสู่โอกาสการเกิดความขัดแย้งทางการเมือง

(2) การแสดงความเห็นต่างของตุลาการที่ปรากฏต่อสาธารณะนั้น สร้างความประทับใจให้กับกลุ่มผู้สนับสนุนความเห็นที่มีความเป็นฝักฝ่ายแตกต่างกัน

(3) การที่ศาลรัฐธรรมนูญเป็นศาลที่ตั้งขึ้นมาใหม่ จึงขาดแนวคำวินิจฉัยของตนไว้เป็นฐานการตัดสินคดี ทำให้การวินิจฉัยคดีแต่ละครั้งเป็นไปตามบริบทเฉพาะของแต่ละคดี

(4) ความเข้มงวดของกฎหมายรัฐธรรมนูญ ทำให้คำวินิจฉัยของตุลาการปรากฎได้เฉพาะคำวินิจฉัยรวมขั้นสุดท้าย จึงยิ่งสร้างความสงสัยและความสนใจที่จะตรวจสอบทางการเมือง

บทความได้เสนอตอนท้ายว่าจำเป็นต้องมีการพิจารณาแนวคิดของการจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญเกาหลีใต้ใหม่ ดังนี้

(1) ข้ออ้างศาลรัฐธรรมนูญที่ว่ามีความเป็นกลางทางกฎหมาย (legal neutrality) มักถูกท้าทายว่าเกี่ยวข้องกับการเมือง

(2) แนวคิดรัฐธรรมนูญนิยมที่ว่าต้องมีศาลรัฐธรรมนูญคอยพิทักษ์รักษานั้น ได้เปลี่ยนวิธีการพิจารณาและวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ทั้งในทางทฤษฎีและทางปฏิบัติ

(3) จำเป็นที่จะต้องสร้างกรอบแนวคิดใหม่เพื่อสถาปนารัฐธรรมนูญให้ทันสมัยและตอบสนองต่อความซับซ้อนของสังคม ทั้งทางทฤษฎีและการแก้ไขภาษากฎหมายรัฐธรรมนูญ เพื่อให้คนอ่านเข้าใจง่ายขึ้น

(4) ปัจจุบันศาลรัฐธรรมนูญอาจได้รับความไว้วางใจจากประชาชน (public trust) แต่ถ้าประชาชนเห็นว่าศาลรัฐธรรมนูญมีการแบ่งขั้วทางการเมืองมากขึ้น ความไว้วางใจนี้จะลดน้อยถอยลง

หมายเหตุ : ภาพประกอบจาก almanac.nia.go.th , wikipedia.org , tna.mcot.net