ควบรวมโทรคมนาคมไทย : เมื่อปัญหาไม่ได้อยู่ที่ธุรกิจ แต่อยู่ที่มาตรฐานการกำกับดูแล

"...การกำกับดูแลที่ดีไม่ได้วัดจากความสามารถในการอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้ธุรกิจควบรวมกันเท่านั้น แต่วัดจากความสามารถในการใช้กฎหมายอย่างสม่ำเสมอ โปร่งใส และคุ้มครองประโยชน์สาธารณะได้อย่างแท้จริง..."

การควบรวมกิจการโทรคมนาคมอาจช่วยลดต้นทุน เพิ่มประสิทธิภาพ และสร้างความแข็งแกร่งให้ผู้ประกอบการ แต่ในอีกด้านหนึ่งก็อาจทำให้การแข่งขันลดลง ผู้บริโภคมีทางเลือกน้อยลง และเกิดการกระจุกตัวของอำนาจทางเศรษฐกิจในธุรกิจที่เกี่ยวข้องกับชีวิตประจำวันของประชาชน งานศึกษาทางกฎหมายที่เปรียบเทียบการพิจารณาควบรวมกิจการโทรคมนาคมไทย 5 กรณีกับมาตรฐานสากล พบข้อสังเกตสำคัญว่า แม้ประเทศไทยจะมีกฎหมายและองค์กรกำกับดูแล แต่กระบวนการพิจารณากลับขาดความสม่ำเสมอ ทั้งการใช้ดุลพินิจ การประเมินผลกระทบ และรูปแบบคำสั่งที่แตกต่างกัน คำถามสำคัญจึงไม่ใช่เพียงว่าควรอนุญาตให้ธุรกิจควบรวมกันหรือไม่ แต่คือประเทศไทยมีระบบกำกับดูแลที่ชัดเจน โปร่งใส และใช้มาตรฐานเดียวกันกับผู้ประกอบการทุกรายแล้วหรือยัง

โทรคมนาคมไม่ใช่เพียงธุรกิจ แต่เป็นโครงสร้างพื้นฐานของสังคม

ในยุคดิจิทัล โทรศัพท์เคลื่อนที่และอินเทอร์เน็ตกลายเป็นส่วนหนึ่งของชีวิตประจำวันของประชาชน ตั้งแต่การติดต่อสื่อสาร การทำงาน การศึกษา การประกอบธุรกิจ ไปจนถึงการเข้าถึงบริการภาครัฐ กิจการโทรคมนาคมจึงมิใช่เพียงธุรกิจบริการทั่วไป แต่เป็นโครงสร้างพื้นฐานสำคัญที่มีผลต่อความสามารถในการแข่งขันทางเศรษฐกิจและคุณภาพชีวิตของประชาชน

ธุรกิจโทรคมนาคมมีลักษณะเฉพาะที่แตกต่างจากธุรกิจทั่วไป เพราะต้องใช้เงินลงทุนจำนวนมากในการพัฒนาโครงข่าย ระบบสื่อสาร และเทคโนโลยีใหม่ รวมทั้งต้องอาศัยทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด เช่น คลื่นความถี่

ด้วยเหตุนี้ การควบรวมกิจการจึงอาจเป็นทางเลือกทางธุรกิจที่มีเหตุผลในเชิงเศรษฐศาสตร์ เพราะช่วยลดต้นทุนที่ซ้ำซ้อน เพิ่มประสิทธิภาพการใช้ทรัพยากร และเพิ่มความสามารถในการลงทุนเพื่อรองรับเทคโนโลยีใหม่

อย่างไรก็ตาม ประโยชน์ของการควบรวมกิจการต่อผู้ประกอบการ มิได้หมายความว่าจะเป็นประโยชน์ต่อผู้บริโภคและการแข่งขันในตลาดเสมอไป

หากตลาดโทรคมนาคมมีผู้ประกอบการน้อยราย หรือเกิดการกระจุกตัวของอำนาจตลาดมากเกินไป ความเสี่ยงที่ตามมาอาจไม่ใช่เพียงค่าบริการที่สูงขึ้น แต่ยังรวมถึงทางเลือกของผู้บริโภคที่ลดลง แรงจูงใจในการพัฒนาคุณภาพบริการที่อาจอ่อนตัวลง และอุปสรรคในการเข้าสู่ตลาดของผู้ประกอบการรายใหม่

หน้าที่ขององค์กรกำกับดูแลจึงอยู่ที่การรักษาสมดุลระหว่างประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจกับการแข่งขันที่เป็นธรรม เพื่อให้การเติบโตของธุรกิจไม่เกิดขึ้นโดยแลกกับการลดทอนประโยชน์ของประชาชน

ประเด็นสำคัญจึงไม่ใช่การปฏิเสธการควบรวมกิจการ แต่เป็นการทำให้มั่นใจว่าการควบรวมทุกกรณีผ่านกระบวนการตรวจสอบที่มีมาตรฐาน สามารถอธิบายเหตุผลได้ และมีมาตรการป้องกันผลกระทบอย่างเหมาะสม

มีกฎหมายกำกับดูแลแล้ว เหตุใดจึงยังเกิดคำถาม

ประเทศไทยมีคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ หรือ กสทช. เป็นองค์กรกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคม โดยมีอำนาจหน้าที่เกี่ยวข้องกับการจัดสรรคลื่นความถี่ การออกใบอนุญาต การกำกับการแข่งขัน และการคุ้มครองผู้บริโภค

สำหรับการรวมธุรกิจโทรคมนาคม มีประกาศ กสทช. เรื่อง มาตรการกำกับดูแลการรวมธุรกิจในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2561 และประกาศ กทช. เรื่อง มาตรการเพื่อป้องกันมิให้มีการกระทำอันเป็นการผูกขาดหรือก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการแข่งขันในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2549 เป็นส่วนสำคัญของกรอบกฎหมายที่ใช้พิจารณา

ในหลักการ การกำกับดูแลการรวมธุรกิจมีเป้าหมายเพื่อป้องกันมิให้เกิดการผูกขาดหรือการลดการแข่งขันอย่างมีนัยสำคัญ รวมทั้งกำหนดเงื่อนไขหรือมาตรการเยียวยาในกรณีที่จำเป็น

อย่างไรก็ตาม งานศึกษาของ นิติกุล พิจารณ์สรรค์ จากคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เรื่อง “การกำกับดูแลการแข่งขันทางการค้าในกิจการโทรคมนาคม: กรณีศึกษาเชิงรูปแบบความไม่เป็นระบบของกระบวนการตรวจสอบการรวมธุรกิจ” ได้ตั้งคำถามสำคัญต่อระบบการพิจารณาของ กสทช. ว่ามีความสอดคล้องและเป็นมาตรฐานเดียวกันเพียงใด

งานศึกษานี้วิเคราะห์การรวมธุรกิจโทรคมนาคม 5 กรณีในช่วง พ.ศ. 2564–2566 ได้แก่ การรวมธุรกิจระหว่าง กสท โทรคมนาคม กับ ทีโอที การรวมธุรกิจระหว่างบริษัทในกลุ่มทริปเปิลที การรวมธุรกิจระหว่างทรู คอร์ปอเรชั่น กับดีแทค การรวมธุรกิจระหว่างทรู มูฟ เอช กับดีแทค ไตรเน็ต และการรวมธุรกิจระหว่างแอดวานซ์ ไวร์เลส เน็ทเวอร์ค กับทริปเปิลที บรอดแบนด์

ผลการศึกษาพบว่า แม้กรอบการกำกับดูแลของไทยจะมีมาตรการที่สอดคล้องกับมาตรฐานสากลในระดับหนึ่ง แต่กระบวนการตรวจสอบกลับมีความไม่คงเส้นคงวา ทั้งในเรื่องการประเมินผลกระทบต่อตลาด การรับฟังความคิดเห็น การใช้ผู้เชี่ยวชาญ และการออกคำสั่งขององค์กรกำกับดูแล

ข้อค้นพบดังกล่าวสะท้อนว่า การมีกฎหมายไม่ได้รับประกันว่าการใช้อำนาจตามกฎหมายจะมีความแน่นอนและเป็นระบบเสมอไป

ยิ่งเป็นการใช้อำนาจที่อาจส่งผลต่อโครงสร้างตลาดและประโยชน์ของประชาชนจำนวนมาก ความชัดเจนของกระบวนการยิ่งเป็นเรื่องที่ไม่อาจมองข้ามได้

“รับทราบ” กับ “อนุญาต” ต่างกันอย่างไร และเหตุใดจึงสำคัญ

ประเด็นที่น่าสนใจที่สุดประการหนึ่งจากงานศึกษา คือความแตกต่างของรูปแบบการตัดสินใจของ กสทช. ในการพิจารณาการรวมธุรกิจ

งานศึกษาระบุว่า กรอบกฎหมายที่นำมาวิเคราะห์กำหนดรูปแบบการใช้อำนาจเกี่ยวกับการรวมธุรกิจไว้ในลักษณะการอนุญาต การอนุญาตโดยมีเงื่อนไข หรือการห้ามการรวมธุรกิจ

แต่เมื่อพิจารณาการดำเนินงานจริงใน 5 กรณี กลับพบว่ามีถึง 4 กรณีที่ใช้แนวทาง “รับทราบ” หรือ “รับทราบโดยมีเงื่อนไข” ขณะที่มีเพียงกรณีเดียวที่ใช้แนวทาง “อนุญาตโดยมีเงื่อนไข”

ในทางกฎหมาย คำว่า “รับทราบ” และ “อนุญาต” มิใช่ถ้อยคำที่มีความหมายเหมือนกัน

การรับทราบโดยทั่วไปเป็นการแสดงว่าหน่วยงานได้รับทราบข้อเท็จจริงหรือการดำเนินการบางประการแล้ว ขณะที่การอนุญาตเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายเพื่อให้ผู้ขอสามารถดำเนินการในเรื่องที่กฎหมายกำหนดให้ต้องได้รับอนุญาต

ความแตกต่างดังกล่าวอาจส่งผลต่อขอบเขตอำนาจของหน่วยงาน วิธีการพิจารณา เงื่อนไขที่กำหนด และความสามารถในการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่ง

งานศึกษายกกรณีการรวมธุรกิจระหว่างทรูและดีแทค ซึ่ง กสทช. ใช้แนวทางรับทราบพร้อมกำหนดเงื่อนไข เปรียบเทียบกับกรณีแอดวานซ์ ไวร์เลส เน็ทเวอร์ค และทริปเปิลที บรอดแบนด์ ที่ใช้แนวทางอนุญาตโดยมีเงื่อนไข

แม้ทั้งสองกรณีมีรายละเอียดของธุรกรรมและประเด็นทางกฎหมายแตกต่างกัน แต่การใช้รูปแบบคำสั่งต่างกันอย่างมีนัยสำคัญ ย่อมทำให้เกิดคำถามว่าหลักเกณฑ์ที่ใช้แยกแยะกรณีเหล่านี้มีความชัดเจนและสม่ำเสมอเพียงใด

อย่างไรก็ตาม ต้องแยกให้ชัดเจนว่า การที่งานศึกษาพบความแตกต่างของรูปแบบคำสั่ง มิได้หมายความว่าคำสั่งทุกกรณีไม่ชอบด้วยกฎหมายโดยอัตโนมัติ เพราะความชอบด้วยกฎหมายต้องพิจารณาข้อเท็จจริง อำนาจตามกฎหมาย และเหตุผลของคำสั่งเป็นรายกรณี

แต่สิ่งที่งานศึกษาชี้ให้เห็นคือ ความจำเป็นที่องค์กรกำกับดูแลต้องมีหลักเกณฑ์ชัดเจนว่าเมื่อใดเป็นกรณีที่ต้องได้รับอนุญาต เมื่อใดเป็นเพียงการแจ้งให้ทราบ และเมื่อใดสามารถกำหนดเงื่อนไขเพิ่มเติมได้

เพราะในระบบนิติรัฐ อำนาจขององค์กรกำกับดูแลต้องเกิดจากกฎหมาย ไม่ใช่เกิดจากการเลือกใช้ถ้อยคำหรือแนวทางปฏิบัติที่แตกต่างกันไปในแต่ละกรณี

การตรวจสอบผลกระทบต่อตลาด หัวใจสำคัญของการกำกับดูแล

การพิจารณาการรวมธุรกิจมิใช่เพียงการตรวจสอบว่าบริษัทดำเนินการตามขั้นตอนทางกฎหมายครบถ้วนหรือไม่ แต่ต้องวิเคราะห์ด้วยว่าหลังการรวมธุรกิจแล้ว โครงสร้างการแข่งขันในตลาดจะเปลี่ยนแปลงอย่างไร

การประเมินผลกระทบต่อตลาดจึงเป็นหัวใจสำคัญของการกำกับดูแล

ประเด็นที่ต้องพิจารณาอาจครอบคลุมจำนวนผู้ประกอบการที่เหลืออยู่ ส่วนแบ่งตลาด ความสามารถในการกำหนดราคา อุปสรรคในการเข้าสู่ตลาดของผู้ประกอบการรายใหม่ ตลอดจนผลกระทบต่อคุณภาพบริการและทางเลือกของผู้บริโภค

นอกจากนี้ ยังต้องกำหนดให้ชัดเจนว่าตลาดที่เกี่ยวข้องคืออะไร เพราะบริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ อินเทอร์เน็ตประจำที่ และบริการโครงข่าย อาจมีลักษณะการแข่งขันและกลุ่มผู้ใช้บริการแตกต่างกัน
หากกำหนดขอบเขตตลาดไม่เหมาะสม การประเมินอำนาจตลาดและผลกระทบจากการรวมธุรกิจก็อาจคลาดเคลื่อนได้

งานศึกษาพบว่า ใน 5 กรณีที่นำมาวิเคราะห์ มีเพียง 2 กรณีที่ปรากฏการประเมินผลกระทบต่อตลาดหรือการวินิจฉัยตลาดอย่างเป็นทางการ ได้แก่ กรณีการรวมธุรกิจระหว่างบริษัทในกลุ่มทริปเปิลที และกรณีแอดวานซ์ ไวร์เลส เน็ทเวอร์ค กับทริปเปิลที บรอดแบนด์

ข้อค้นพบนี้ไม่ได้หมายความว่าอีก 3 กรณีไม่มีการพิจารณาประเด็นการแข่งขันใด ๆ เลย แต่สะท้อนว่ารูปแบบและหลักฐานของกระบวนการประเมินตลาดที่งานศึกษาตรวจสอบพบมีความแตกต่างกัน

ปัญหาสำคัญจึงอยู่ที่การไม่มีมาตรฐานกระบวนการที่ชัดเจนและใช้ร่วมกันในทุกกรณี

หากธุรกรรมขนาดใหญ่บางกรณีมีการศึกษาผลกระทบโดยผู้เชี่ยวชาญอย่างละเอียด แต่บางกรณีใช้วิธีการที่แตกต่างกันโดยไม่มีหลักเกณฑ์อธิบายที่เพียงพอ ย่อมทำให้สังคมตั้งคำถามต่อความเสมอภาคและความน่าเชื่อถือของการกำกับดูแลได้

มาตรฐานสากลตรวจสอบอย่างไร และไทยยังขาดอะไร

งานศึกษาได้เปรียบเทียบกระบวนการกำกับดูแลการรวมธุรกิจของประเทศไทยกับสหภาพยุโรป สหราชอาณาจักร และสหรัฐอเมริกา โดยพบว่าแนวทางต่างประเทศมีขั้นตอนที่สามารถอธิบายได้เป็นระบบ ตั้งแต่การเตรียมการก่อนยื่นเรื่อง การแจ้งการรวมธุรกิจ การตรวจสอบเบื้องต้น และการตรวจสอบเชิงลึก

ขั้นตอนแรกคือการหารือล่วงหน้าก่อนแจ้งการรวมธุรกิจ หรือ Pre-notification ซึ่งเปิดโอกาสให้ผู้ประกอบการและหน่วยงานกำกับดูแลหารือเกี่ยวกับลักษณะธุรกรรม ขอบเขตอำนาจตามกฎหมาย ข้อมูลที่ต้องจัดเตรียม และประเด็นที่อาจส่งผลต่อการแข่งขัน

ขั้นตอนต่อมาคือการแจ้งการรวมธุรกิจ หรือ Notification โดยผู้ประกอบการต้องยื่นข้อมูลและเอกสารที่เกี่ยวข้องให้ครบถ้วน เพื่อให้หน่วยงานกำกับดูแลเริ่มดำเนินการตรวจสอบ

หลังจากนั้นจะเข้าสู่การพิจารณาระยะแรก หรือ Phase I ซึ่งเป็นการตรวจสอบเบื้องต้นว่าธุรกรรมมีแนวโน้มส่งผลกระทบต่อการแข่งขันอย่างมีนัยสำคัญหรือไม่

หากไม่พบข้อกังวลสำคัญ หน่วยงานกำกับดูแลอาจดำเนินการให้แล้วเสร็จในระยะนี้ แต่หากพบความเสี่ยงที่มีความซับซ้อน ก็จะเข้าสู่การตรวจสอบระยะที่สอง หรือ Phase II

การตรวจสอบระยะที่สองมีลักษณะเข้มข้นและละเอียดมากขึ้น ทั้งการรวบรวมข้อมูลเพิ่มเติม การรับฟังความคิดเห็นจากผู้มีส่วนได้เสีย การวิเคราะห์โดยผู้เชี่ยวชาญ และการพิจารณามาตรการเยียวยาที่เหมาะสม

แนวคิดสำคัญของระบบดังกล่าวคือ ไม่ใช่ทุกธุรกรรมต้องถูกตรวจสอบด้วยความเข้มข้นเท่ากัน แต่ทุกธุรกรรมต้องเข้าสู่กระบวนการที่มีหลักเกณฑ์ชัดเจนและคาดการณ์ได้

เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศไทย งานศึกษาพบว่ากรอบการกำกับดูแลของไทยยังขาดขั้นตอนการหารือล่วงหน้าที่ชัดเจน และไม่มีการกำหนดกระบวนการตรวจสอบเชิงลึกในระยะที่สองอย่างเป็นระบบภายใต้หลักเกณฑ์ที่ศึกษา

ข้อจำกัดดังกล่าวอาจทำให้การตรวจสอบธุรกรรมที่มีความซับซ้อนต้องอาศัยการกำหนดแนวทางเฉพาะกรณี แทนที่จะดำเนินไปตามกระบวนการที่วางไว้ล่วงหน้า

ดุลพินิจจำเป็น แต่ต้องไม่กลายเป็นมาตรฐานที่เปลี่ยนไปตามกรณี

องค์กรกำกับดูแลจำเป็นต้องมีดุลพินิจในการพิจารณาประเด็นที่ซับซ้อน เพราะไม่อาจกำหนดรายละเอียดของทุกสถานการณ์ไว้ในกฎหมายได้ทั้งหมด

แต่การใช้ดุลพินิจต้องอยู่ภายใต้กรอบของกฎหมาย หลักความเสมอภาค ความสมเหตุสมผล และความโปร่งใส

งานศึกษาพบว่า ในบางกรณี กสทช. มีการจัดรับฟังความคิดเห็นสาธารณะ แต่งตั้งคณะอนุกรรมการ และว่าจ้างผู้เชี่ยวชาญภายนอกเพื่อประเมินผลกระทบจากการรวมธุรกิจ

การดำเนินการดังกล่าวเป็นแนวทางที่มีประโยชน์และสอดคล้องกับหลักการกำกับดูแลที่ดี เพราะช่วยให้การตัดสินใจมีข้อมูลรอบด้านและสามารถรับฟังความเห็นจากผู้มีส่วนได้เสีย

แต่ปัญหาคือกระบวนการเหล่านี้ไม่ได้ถูกกำหนดไว้อย่างชัดเจนเป็นมาตรฐานเดียวกันภายใต้ประกาศที่นำมาศึกษา และปรากฏการดำเนินการในบางกรณีเท่านั้น

จาก 5 กรณีศึกษา พบว่ามี 2 กรณีที่ใช้กระบวนการรับฟังความคิดเห็น การตั้งคณะอนุกรรมการ และการประเมินโดยผู้เชี่ยวชาญภายนอกในลักษณะดังกล่าว ได้แก่ กรณีทรู–ดีแทค และกรณีแอดวานซ์ ไวร์เลส เน็ทเวอร์ค–ทริปเปิลที บรอดแบนด์

แม้การดำเนินการเพิ่มเติมจะมีวัตถุประสงค์เพื่อเพิ่มความรอบคอบ แต่เมื่อไม่มีหลักเกณฑ์กำหนดอย่างชัดเจนว่าเมื่อใดต้องใช้กระบวนการเหล่านี้ ก็อาจทำให้เกิดคำถามว่าผู้ประกอบการแต่ละรายได้รับการพิจารณาภายใต้มาตรฐานเดียวกันหรือไม่

หลักการสำคัญของการกำกับดูแลที่ดีจึงไม่ใช่การจำกัดดุลพินิจจนหน่วยงานไม่สามารถดำเนินงานได้ แต่ต้องทำให้การใช้ดุลพินิจมีหลักเกณฑ์ สามารถอธิบายเหตุผล และตรวจสอบได้

การปฏิรูประบบกำกับดูแลควรเริ่มต้นอย่างไร

จากข้อค้นพบของงานศึกษา การปรับปรุงระบบกำกับดูแลการรวมธุรกิจโทรคมนาคมของประเทศไทยควรให้ความสำคัญกับการสร้างมาตรฐานกระบวนการที่ชัดเจน มากกว่าการแก้ปัญหาเป็นรายกรณีเมื่อเกิดข้อขัดแย้งขึ้นแล้ว

แนวทางแรกคือการกำหนดกระบวนการหารือล่วงหน้าก่อนแจ้งการรวมธุรกิจ หรือ Pre-notification ให้เป็นส่วนหนึ่งของระบบกำกับดูแลอย่างเป็นทางการ เพื่อให้ผู้ประกอบการและหน่วยงานสามารถพิจารณาขอบเขตอำนาจตามกฎหมาย ลักษณะธุรกรรม และข้อมูลที่จำเป็นตั้งแต่เริ่มต้น

แนวทางที่สองคือการปรับปรุงหลักเกณฑ์การกำหนดขอบเขตตลาดและการประเมินอำนาจตลาดให้มีความชัดเจน โดยคำนึงถึงลักษณะเฉพาะของกิจการโทรคมนาคมและความเปลี่ยนแปลงของเทคโนโลยี

แนวทางที่สามคือการกำหนดอำนาจและขั้นตอนในการเรียกข้อมูลเพิ่มเติมจากผู้ประกอบการและบุคคลที่สาม การรับฟังความคิดเห็นสาธารณะ และการใช้ผู้เชี่ยวชาญอิสระให้มีหลักเกณฑ์รองรับอย่างเป็นระบบ

แนวทางที่สี่คือการพัฒนากระบวนการตรวจสอบเป็นสองระยะ โดยให้ธุรกรรมที่ไม่มีความเสี่ยงสูงสามารถดำเนินการได้อย่างรวดเร็วในระยะแรก ขณะที่ธุรกรรมที่มีข้อกังวลสำคัญต้องเข้าสู่การตรวจสอบเชิงลึกในระยะที่สอง

แนวทางที่ห้าคือการปรับปรุงหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการโอนใบอนุญาตและสิทธิการใช้คลื่นความถี่ให้มีความสอดคล้องกับกฎหมายเฉพาะ เพื่อป้องกันความไม่ชัดเจนระหว่างผลของการรวมบริษัทตามกฎหมายธุรกิจกับผลทางกฎหมายด้านโทรคมนาคม

ท้ายที่สุด ควรจัดทำคู่มือหรือแนวปฏิบัติที่เปิดเผยต่อสาธารณะ ระบุขั้นตอน ระยะเวลา เอกสารที่จำเป็น หลักเกณฑ์การพิจารณา และรูปแบบคำสั่งที่หน่วยงานสามารถออกได้อย่างชัดเจน

การปรับปรุงเหล่านี้ไม่จำเป็นต้องมีเป้าหมายเพื่อเพิ่มภาระให้ผู้ประกอบการ แต่ควรมุ่งสร้างระบบที่ทุกฝ่ายเข้าใจและสามารถคาดการณ์ได้ว่าเมื่อเกิดการรวมธุรกิจ จะต้องผ่านกระบวนการใดและได้รับการพิจารณาตามมาตรฐานอย่างไร

การแข่งขันที่เป็นธรรม ต้องเริ่มจากการกำกับดูแลที่เป็นธรรม

เมื่อพิจารณาในภาพรวม ข้อค้นพบจากงานศึกษานี้มีความสำคัญเกินกว่าประเด็นการควบรวมกิจการโทรคมนาคมเพียงอย่างเดียว เพราะสะท้อนปัญหาพื้นฐานของการบริหารกิจการสาธารณะในประเทศไทย

องค์กรกำกับดูแลมีหน้าที่ใช้อำนาจตามกฎหมายเพื่อรักษาประโยชน์สาธารณะ และต้องสามารถแสดงให้ประชาชนเห็นว่าการตัดสินใจของตนตั้งอยู่บนหลักเกณฑ์ที่ชัดเจน มีเหตุผล และใช้กับทุกฝ่ายอย่างเสมอภาค

หากการพิจารณาเรื่องที่มีลักษณะใกล้เคียงกันกลับใช้กระบวนการหรือรูปแบบคำสั่งแตกต่างกัน โดยไม่มีคำอธิบายทางกฎหมายที่ชัดเจน ย่อมกระทบต่อความเชื่อมั่นของทั้งผู้ประกอบการและประชาชน

สำหรับผู้ประกอบการ ความไม่แน่นอนของกระบวนการกำกับดูแลอาจเพิ่มความเสี่ยงในการลงทุนและการวางแผนธุรกิจ

สำหรับผู้บริโภค ความไม่ชัดเจนอาจทำให้เกิดข้อสงสัยว่าผลประโยชน์ของประชาชนได้รับการพิจารณาอย่างรอบด้านหรือไม่

และสำหรับองค์กรกำกับดูแลเอง ความไม่สม่ำเสมอของกระบวนการอาจนำไปสู่ข้อพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่ง และลดทอนความน่าเชื่อถือขององค์กรในระยะยาว

ความเป็นอิสระขององค์กรกำกับดูแลจึงต้องดำเนินควบคู่ไปกับความรับผิดชอบ ความโปร่งใส และการตรวจสอบได้

ในท้ายที่สุด การควบรวมกิจการโทรคมนาคมไม่ใช่เรื่องที่ควรถูกตัดสินจากความรู้สึกว่าเป็นประโยชน์หรือเป็นโทษต่อธุรกิจรายใดรายหนึ่ง แต่ต้องพิจารณาจากข้อเท็จจริง ผลกระทบทางเศรษฐกิจ หลักกฎหมาย และประโยชน์สาธารณะ

การควบรวมบางกรณีอาจช่วยเพิ่มประสิทธิภาพการลงทุนและพัฒนาคุณภาพบริการ ขณะที่บางกรณีอาจเพิ่มความเสี่ยงต่อการแข่งขันและสิทธิของผู้บริโภค

สิ่งที่สังคมควรเรียกร้องจึงไม่ใช่คำตอบเดียวสำหรับทุกกรณี แต่คือกระบวนการพิจารณาที่สามารถให้คำตอบได้อย่างมีเหตุผลและเป็นธรรม

งานศึกษาของนิติกุล พิจารณ์สรรค์ ชี้ให้เห็นว่า แม้ประเทศไทยจะมีกรอบกฎหมายและมาตรการกำกับดูแลการรวมธุรกิจโทรคมนาคม แต่ยังมีความจำเป็นต้องพัฒนาระบบการพิจารณาให้มีความชัดเจน สม่ำเสมอ และสอดคล้องกับมาตรฐานสากลมากขึ้น

การปฏิรูปจึงไม่ควรจำกัดอยู่ที่การปรับปรุงหลักเกณฑ์เฉพาะบางเรื่อง แต่ควรมุ่งสร้างระบบที่มีขั้นตอนตรวจสอบครบถ้วน มีการใช้ดุลพินิจภายใต้กฎหมาย มีการรับฟังผู้มีส่วนได้เสีย และมีการติดตามผลกระทบหลังการรวมธุรกิจอย่างจริงจัง

การกำกับดูแลที่ดีไม่ได้วัดจากความสามารถในการอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้ธุรกิจควบรวมกันเท่านั้น แต่วัดจากความสามารถในการใช้กฎหมายอย่างสม่ำเสมอ โปร่งใส และคุ้มครองประโยชน์สาธารณะได้อย่างแท้จริง

หากประเทศไทยต้องการให้กิจการโทรคมนาคมมีการแข่งขันที่เป็นธรรม สิ่งที่ต้องสร้างให้มั่นคงเป็นลำดับแรกจึงไม่ใช่เพียงกติกาสำหรับผู้ประกอบการ แต่รวมถึงกติกาที่ชัดเจนสำหรับองค์กรผู้มีอำนาจกำกับดูแลด้วย

เพราะการแข่งขันที่เป็นธรรมจะเกิดขึ้นได้อย่างยั่งยืน ก็ต่อเมื่อการกำกับดูแลเป็นธรรมเสียก่อน

สุวรรณา สมบัติรักษาสุข
คัดย่อจากบทความของ นิติกุล พิจารณ์สรรค์

หมายเหตุ : ภาพประกอบจาก thairath.co.th

-------------------------------------------------

บทความนี้เรียบเรียงจากงานวิจัยของ นิติกุล พิจารณ์สรรค์ เรื่อง “การกำกับดูแลการแข่งขันทางการค้าในกิจการโทรคมนาคม: กรณีศึกษาเชิงรูปแบบความไม่เป็นระบบของกระบวนการตรวจสอบการรวมธุรกิจ” ซึ่งศึกษาการพิจารณารวมธุรกิจในช่วง พ.ศ. 2564–2566 โดยเพิ่มเติมการอธิบายเชิงนโยบายสาธารณะสำหรับผู้อ่านทั่วไป ข้อค้นพบของผู้วิจัยมิใช่คำวินิจฉัยว่าคำสั่งของ กสทช. ในแต่ละกรณีไม่ชอบด้วยกฎหมาย