"...ที่ว่าเป็นบทเร่งรัดกึ่งลงโทษก็หมายความว่าถ้าดำเนินการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายตำรวจไม่แล้วเสร็จ จะต้องให้การแต่งตั้งโยกย้ายเป็นไปตามหลักอาวุโสอย่างเดียวเท่านั้น เพราะการแต่งตั้งโยกย้ายโดยทั่วไปแล้วไม่อาจใช้หลักอาวุโสเพียงหลักเดียวได้ ต้องใช้หลักความรู้ความสามารถหรือหลักอื่น ๆ มาประกอบกันด้วย หากใช้หลักอาวุโสอย่างเดียวอาจเกิดผลเสียหายต่อการบริหารราชการแผ่นดินได้ ดังนั้นถ้าไม่ต้องให้การแต่งตั้งโยกย้ายเป็นไปตามหลักอาวุโสอย่างเดียว ก็ให้เร่งตรากฎหมายตามมาตรา 258 ง. (4) ที่ระบุกฎเกณณฑ์การแต่งตั้งให้แล้วเสร็จตามกำหนด..."
มีบางประเด็นเกี่ยวกับการปฏิรูปตำรวจที่ผมไม่อาจพูดได้หมดในการตั้งกระทู้ถามด้วยวาจา หรือกระทู้สด ในที่ประชุมวุฒิสภาเมื่อวันที่ 8 มิถุนายน 2563 (คลิป 1) ขอนำมาเล่าสู่กันฟังนอกสภาก่อน
รัฐธรรมนูญ 2560 ให้ความสำคัญกับการปฏิรูปตำรวจมากเป็นพิเศษ โดยแยกออกมาเป็นบทบังคับตามรัฐธรรมนูญ กำหนดทั้งเนื้อหาและกระบวนการไว้เป็นการเฉพาะ ชัดเจน ทั้งนี้โดยมี “บทเร่งรัดกึ่งลงโทษ” ให้ดำเนินการให้แล้วเสร็จภายใน 1 ปีนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ
ในกรณีนี้กำหนดแล้วเสร็จจึงคือวันที่ 6 เมษายน 2561
หนึ่งในหัวใจสำคัญของการปฏิรูปตำรวจตามรัฐธรรมนูญคือต้องการให้ “แก้ไขปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของข้าราชการตำรวจ” ให้เกิดประสิทธิภาพ มีหลักประกันว่าข้าราชการตำรวจจะได้รับค่าตอบแทนที่เหมาะสม ได้รับความเป็นธรรมในการแต่งตั้งโยกย้าย และการพิจารณาบำเหน็จความชอบตามระบบคุณธรรมที่ชัดเจน โดยให้ประสานกันระหว่างอาวุโสกับความสามารถ
ถ้าดำเนินการไม่แล้วเสร็จภายในกำหนด ให้การแต่งตั้งโยกย้ายเป็นไปโดยหลักอาวุโส !
“....ถ้าการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายดังกล่าวยังไม่แล้วเสร็จ ให้การแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการตำรวจดำเนินการตามหลักอาวุโสตามหลักเกณฑ์ที่คณะรัฐมนตรีกำหนดโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา”
นี่คือบทบัญญัติที่ปรากฎในมาตรา 260 วรรคสาม
แม้ผมจะไม่ใช่กรรมการร่างรัฐธรรมนูญ และไม่เคยเห็นบันทึกเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญมาตรานี้...
แต่ขออนุญาตตีความว่ามาตรา 260 วรรคสามนี้ว่าเป็นเสมือน...
บทเร่งรัดกึ่งลงโทษ !
ทำให้ผมอ่านมาตรานี้ว่าประโยค “...ตามหลักเกณฑ์ที่คณะรัฐมนตรีกำหนด” นั้นอยู่ข้างหลังคำ “หลักอาวุโส” ทำหน้าที่ขยายคำ “หลักอาวุโส” จึงต้องตีความว่าเป็นหลักเกณฑ์ที่กำหนดเกี่ยวกับ “หลักอาวุโส” เท่านั้น ไม่ใช่หลักเกณฑ์ทั่วไปที่คณะรัฐมนตรีจะกำหนดได้โดยอิสระ
ที่ว่าเป็นบทเร่งรัดกึ่งลงโทษก็หมายความว่าถ้าดำเนินการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายตำรวจไม่แล้วเสร็จ จะต้องให้การแต่งตั้งโยกย้ายเป็นไปตามหลักอาวุโสอย่างเดียวเท่านั้น เพราะการแต่งตั้งโยกย้ายโดยทั่วไปแล้วไม่อาจใช้หลักอาวุโสเพียงหลักเดียวได้ ต้องใช้หลักความรู้ความสามารถหรือหลักอื่น ๆ มาประกอบกันด้วย หากใช้หลักอาวุโสอย่างเดียวอาจเกิดผลเสียหายต่อการบริหารราชการแผ่นดินได้ ดังนั้นถ้าไม่ต้องให้การแต่งตั้งโยกย้ายเป็นไปตามหลักอาวุโสอย่างเดียว ก็ให้เร่งตรากฎหมายตามมาตรา 258 ง. (4) ที่ระบุกฎเกณณฑ์การแต่งตั้งให้แล้วเสร็จตามกำหนด
ถ้าอ่านและตีความอย่างผม ถึงอย่างไรก็เชื่อว่ารัฐบาลจะต้องดำเนินการให้กฎหมายเกี่ยวกับการปฏิรูปตำรวจนี้เสร็จโดยเร็ววัน หากจะช้ากว่ากำหนด ก็ไม่ควรนานนัก เพราะจะเสียหายแก่การแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการตำรวจอันเนื่องมาจากบทเร่งรัดกึ่งลงโทษที่ว่าได้
ปรากฎว่าผมประเมินผิด
หลังจากวันที่ 6 เมษายน 2561 ไม่นาน ในขณะที่รัฐบาลยังดำเนินการยกร่างกฎหมายตำรวจฉบับใหม่อยู่ในคณะกรรมการชุดที่ 2 ไม่แล้วเสร็จตามเงื่อนเวลาบังคับตามรัฐธรรมนูญ...
จู่ ๆ บทเร่งรัดกึ่งลงโทษที่ว่านี้ก็ไร้ผลในทางปฏิบัติ
การแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการตำรวจไม่ต้องใช้หลักอาวุโสอย่างเดียวตามบทเร่งรัดกึ่งลงโทษตามที่เกรงกัน แต่ใช้ “ระบบแบ่งกอง” เหมือนเดิมที่เคยปฏิบัติมา คือให้ใช้หลักอาวุโสร้อยละ 33 ของตำแหน่งที่ว่าง ส่วนที่เหลือไม่ต้อง
เสมือนรัฐธรรมนูญมาตรา 260 วรรคสามถูกแก้ไขไปแล้วแบบเงียบ ๆ !!
ทั้งนี้โดยผ่าน 2 ขั้นตอน
ขั้นตอนแรก มีประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง หลักเกณฑ์การแต่งตั้งและโยกย้ายข้าราชการตำรวจตามหลักอาวุโส ลงวันที่ 25 กรกฎาคม 2561 ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 31 กรกฎาคม 2561 (ตามลิงก์ 2) โดยกำหนดให้มีผลย้อนหลังไปถึงตั้งแต่วันที่ 6 เมษายน 2561 วันเส้นตายของบทเร่งรัดกึ่งลงโทษ ให้ใช้หลักอาวุโสร้อยละ 33 ของตำแหน่งที่ว่าง
ทั้งนี้ จึงเป็นการตีความประโยค “...ตามหลักเกณฑ์ที่คณะรัฐมนตรีกำหนด” ในรัฐธรรมนูญมาตรา 260 วรรคสามแตกต่างไปจากผมและนักกฎหมายจำนวนไม่น้อย
มุมมองทางกฎหมายย่อมแตกต่างกันได้เป็นปกติ ที่สุดก็จะยุติโดยองค์กรที่มีหน้าที่วินิจฉัยและถือเป็นที่สุดคือศาลรัฐธรรมนูญ
ทราบว่ามีผู้ที่ได้รับผลกระทบจากประกาศสำนักนายกรัฐมนตรีฉบับลงวันที่ 25 กรกฎาคม 2563 ได้เริ่มกระบวนการร้องต่อศาลปกครองบ้างแล้ว โดยเส้นทางอาจไปจบที่ศาลรัฐธรรมนูญ
แต่แล้วเส้นทางนั้นก็จบลงในอีกสองสามเดือนต่อมา...
โดยขั้นตอนต่อมา มีคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติฉบับที่ 20/2561 เรื่องมาตรการสนับสนุนการบริหารราชการแผ่นดินให้มีความต่อเนื่อง ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน 2561 (ตามลิงก์ 3)
สารัตถะในข้อ 1 คือรับรองประกาศสำนักนายกรัฐมนตรีฉบับลงวันที่ 25 กรกฎาคม 2563 ว่าชอบด้วยรัฐธรรมนูญ และเป็นที่สุด
เนื่องจากเป็นประเด็นสำคัญ ขออนุญาตคัดเฉพาะส่วนที่เกี่ยวข้องมานำเสนอ
“ข้อ 1 ให้การดําเนินการคัดเลือกหรือแต่งตั้งข้าราชการตํารวจของสํานักงานตํารวจแห่งชาติและผู้เก่ียวข้องตามกฎหมายว่าด้วยตํารวจแห่งชาติ กฎก.ตร.ว่าด้วยการแต่งต้ังข้าราชการตํารวจ พ.ศ. 2561 ประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง หลักเกณฑ์การแต่งตั้งและโยกย้ายข้าราชการตํารวจ ตํามหลักอาวุโส ลงวันที่ 25 กรกฎาคม 2561 กฎระเบียบ คําสั่ง ประกาศ และมติคณะรัฐมนตรี ที่เกี่ยวข้องกับการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการตํารวจ ท่ีได้ดําเนินการมาตั้งแต่วาระการแต่งตั้งประจําปี พ.ศ. 2559 จนถึงวันท่ีกฎหมายว่าด้วยตํารวจแห่งชาติในส่วนที่เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล ของข้าราชการตํารวจตามแนวทางการปฏิรูปตามมาตรา 258 ง. ด้านกระบวนการยุติธรรม (4) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยมีผลใช้บังคับ เป็นการดําเนินการจำเป็นเพื่อประโยชน์ในการรักษาความสงบเรียบร้อยหรือความมั่นคงของชาติ และให้ถือว่าการดําเนินการนั้นเป็นการปฏิบัติที่ชอบด้วยกฎหมายและรัฐธรรมนูญและเป็นท่ีสุด”
เน้นอีกที
”.....ตั้งแต่....จนถึงวันท่ีกฎหมายว่าด้วยตํารวจแห่งชาติในส่วนที่เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล ของข้าราชการตํารวจตามแนวทางการปฏิรูปตามมาตรา 258 ง. ด้านกระบวนการยุติธรรม (4) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยมีผลใช้บังคับ เป็นการดําเนินการจำเป็นเพื่อประโยชน์ในการรักษาความสงบเรียบร้อยหรือความมั่นคงของชาติ และให้ถือว่าการดําเนินการนั้นเป็นการปฏิบัติที่ชอบด้วยกฎหมายและรัฐธรรมนูญและเป็นท่ีสุด”
จบเลยครับ
ไม่มี “บทเร่งรัดกึ่งลงโทษ” สำหรับการปฏิรูปตำรวจตามรัฐธรรมนูญอีกต่อไป !
ไม่มีรัฐธรรมนูญ “มาตรา 260 วรรคสาม” อีกต่อไป แม้ในทางลายลักษณ์อักษรจะยังอยู่ ยังอ่านพบ แต่ไร้ผลในทางปฏิบัติเสียแล้ว !!
พอจะเปรียบเปรยอย่างขื่น ๆ ได้ไหมว่าเกิด “การแก้ไขรัฐธรรมนูญแบบเสมือนจริง” หรือแปลให้ดูเก๋ไก๋ว่า “Virtual Constitutional Amendment” ขึ้นมาอย่างเงียบ ๆ แล้ว ?
การยกร่างพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติฉบับใหม่เฉพาะภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 ที่ผ่านคณะกรรมการมาแล้ว 3 ชุดภายในระยะเวลา 3 ปีแต่ยังเดินทางไม่ถึงรัฐสภาเลย จะเสร็จเมื่อไรก็ได้ หรือไม่เสร็จเลยก็ยังได้ การไม่สามารถปฏิบัติตามเงื่อนเวลาบังคับในรัฐธรรมนูญไม่มีผลใด ๆ ต่อการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการตำรวจ เพราะยังคงใช้ระบบแบ่งกองเดิม ๆ คือใช้หลักอาวุโสร้อยละ 33 ของตำแหน่งที่ว่างเหมือนที่เคยถือปฏิบัติมาต่อไปเรื่อย ๆ ในอนาคตที่ไม่กำหนดเงื่อนเวลาบังคับไว้
บทเร่งรัดกึ่งลงโทษที่คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญบรรจงบัญญัติไว้ในมาตรา 260 วรรคสามจุดประกายความหวังให้พี่น้องประชาชนและข้าราชการตำรวจมีอันไร้ผลมาเกือบ 2 ปีแล้ว
นอกจากนั้น ยังมีปรากฎการณ์ทางรัฐศาสตร์ให้อภิปรายกันในทางวิชาการอีก
นั่นคือการที่คำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติมีผลเสมือนเป็นการแก้รัฐธรรมนูญในทางปฏิบัติ !
คำนูณ สิทธิสมาน
สมาชิกวุฒิสภา
หมายเหตุ :
คลิป 1 www.youtube.com/watch?v=rCk6QSrdDwo&feature=youtu.be
ลิงก์ 2 http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2561/E/181/T1.PDF
ลิงก์ 3 https://library2.parliament.go.th/…/ncpo-head-order20-2561.…
ที่มา : Kamnoon Sidhisamarn