เปิดบันทึกสำนักกฎหมาย สว. ประชามติ 3 ครั้ง – คำวินิจฉัย ศาลรธน.ผูกพันทุกองค์กร

“...จากคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญทั้ง 2 ฉบับข้างต้นแสดงให้เห็นว่า ศาลรัฐธรรมนูญยึดถือเป็นแนวบรรทัดฐานมาโดยตลอดว่า การจัดทำร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่มีผลเป็นการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ดังกล่าวต้องให้ประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ลงประชามติเสียก่อนว่าประชาชนประสงค์จะให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ และเมื่อจัดทำร่างรัฐธธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้วต้องให้ประชาชนลงประชามติเห็นชอบหรือไม่กับร่างรัฐธรรมนูญใหม่อีกครั้งหนึ่ง...”

สืบเนื่องจากกรณีการประชุมร่วมรัฐสภา เพื่อพิจารณาระเบียบวาระ เรื่องด่วน ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาญาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 และเพิ่มหมวด 15/1 จำนวน 2 ฉบับ โดยมีสาระสำคัญเพื่อตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) จำนวน 200 คน ระหว่างวันที่ 13-14 กุมภาพันธ์ 2568

อย่างไรก็ตาม ที่ประชุมร่วมรัฐสภา ทั้ง สส.และ สว. ส่วนใหญ่ ไม่แสดงตน ส่งผลให้ ไม่ครบองค์ประชุม ผลจากคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 18 - 22/2555 และคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ที่ 4/2564 ทำให้ สส.และ สว. มีความเห็นแตกต่างกันจนไม่สามารถประชุมร่วมรัฐสภาได้ทั้ง 2 วัน

อ่านประกอบ :

• องค์ประชุมแก้รัฐธรรมนูญล่ม - สว.วอล์กเอาท์ - ภูมิใจไทย ไม่แสดงตน
• สภาล่มวันที่ 2 แสดงตัว 176 คน ไม่ครบองค์ประชุมปมแก้รัฐธรรมนูญ

@ เปิดบันทึกความเห็นทางกฎหมาย สว.

สำนักข่าวอิศรา (www.isranews.org) ขอนำ ‘บันทึกความเห็นทางกฎหมาย เรื่อง ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 หลักเกณฑ์และวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่) (นายพริษฐ์ วัชรสินธุ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พรรคประชาชน กับคณะ เป็นผู้เสนอ) ต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติอย่างไร

ตามที่เลขาธิการวุฒิสภาได้มีคำสั่งให้สำนักกฎหมายพิจารณาเสนอความเห็นเกี่ยวกับร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาญาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 หลักเกณฑ์และวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่) (นายพริษฐ์ วัชรสินธุ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พรรคประชาชนกับคณะเป็นผู้เสนอ) ว่า ต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติอย่างไร ความละเอียดแจ้งแล้ว นั้น

บัดนี้ กลุ่มงานกฎหมาย 1 สำนักกฎหมาย ได้ดำเนินการพิจารณาในเรื่องดังกล่าวเสร็จเรียบร้อยแล้ว โดยมีความเห็น ดังนี้

1.เนื่องจากปรากฏข้อมูลทางสื่อมวลชน เช่น เว็บไซต์ข่าวมติชนออนไลน์ เว็บไซต์ประชาไท ว่า จะมีการเสนอและบรรจุร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช ...... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 หลักเกณฑ์และวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่) (นายพริษฐ์ วัชรสินธุ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พรรคประชาชน กับคณะ เป็นผู้เสนอ) เข้าสู่ระเบียบวาระการประชุมร่วมกันของรัฐสภาในวันที่ 14 และวันที่ 15 มกราคม 2568 และพรรคเพื่อไทยจะมีการเสนอร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช ..... ต่อประธานรัฐภาในวันที่ 8 มกราคม 2568 เพื่อขอให้ประธานรัฐภาบรรจุเข้าสู่ระเบียบวาระการประชุมร่วมกันของรัฐสภาในวันที่ 14 และวันที่ 15 มกราคม 2568 เช่นเดียวกัน

อย่างไรก็ดี เมื่อตรวจสอบที่หน้าเว็บไซต์ของรัฐสภา www.parliament.go.th แล้ว ยังไม่พบว่ามีการบรรจุร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... ทั้ง 2 ฉบับดังกล่าวเข้าสู่ระเบียบวาระการประชุมร่วมกันของรัฐสภาในวันที่ 14 และวันที่ 15 มกราคม 2568 แต่อย่างใด (ข้อมูล ณ วันที่ 6 มกราคม 2568) แต่ที่หน้าเว็บไซต์ดังกล่าวในหัวข้อรวมแก้ไขเพิ่มเติมร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... พบว่า มีการเผยแพร่ร่างรัฐรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ .) พุทธศักราช ... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 หลักเกณฑ์และวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูฉบับใหม่) (นายพริษฐ์ วัชรสินธุ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พรรคประชาชน กับคณะ เป็นผู้เสนอ) แล้ว ตั้งแต่วันที่ 27 ธันวาคม 2567

ดังนั้น ในชั้นนี้ กลุ่มงานกฎหมาย 1 สำนักกฎหมาย จึงทำบันทึกความเห็นทางกฎหมาย โดยพิจารณาจากร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 หลักเกณฑ์และวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่) (นายพริษฐ์ วัชรสินธุ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พรรคประชาชน กับคณะ เป็นผู้เสนอ)

2.ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 หลักเกณฑ์และวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่) (นายพริษฐ์ วัชรสินธุ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พรรคประชาชนกับคณะ เป็นผู้เสนอ) มีสาระสำคัญ สรุปได้ ดังนี้

2.1 แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 เพื่อแก้ไขหลักเกณฑ์และวิธีการออกเสียงลงคะแนนในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ดังนี้

(1) การออกเสียงลงคะแนนในวาระที่หนึ่ง ขั้นรับหลักการ ให้ใช้วิธีเรียกชื่อและลงคะแนนโดยเปิดเผย และต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบด้วยในการแก้ไขเพิ่มเติมนั้น ไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา ซึ่งในจำนวนนี้ต้องมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าสองในสามของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร

(2) การพิจารณาในวาระที่สอง ขั้นพิจารณาเรียงลำดับมาตรา ให้ถือเสียงข้างมากเป็นประมาณ แต่ในกรณีที่เป็นร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่ประชาชนเป็นผู้เสนอต้องเปิดโอกาสให้ผู้แทนของประชาชนที่เข้าชื่อกันได้แสดงความคิดเห็นด้วย

(3) การออกเสียงลงคะแนนในวาระที่สามขั้นสุดท้าย ให้ใช้วิธีเรียกชื่อและลงคะแนนโดยเปิดเผย และต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบด้วยในการที่จะให้ออกใช้เป็นรัฐธรรมนูญมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา ซึ่งในจำนวนนี้ต้องมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าสองในสามของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร

2.2 เพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยกำหนดให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญทำหน้าที่จัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ประกอบด้วยสมาชิกจำนวน 200 คน ซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน

@ เสียงแตก ประชามติ 3 ครั้ง หรือ 2 ครั้ง

3.สำหรับขั้นตอนการออกเสียงประชามติเกี่ยวกับร่างรัฐธธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 หลักเกณฑ์และวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่) (นายพริษฐ์ วัชรสินธุ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พรรคประชาชน กับคณะ เป็นผู้เสนอ) นั้น ปัจจุบันมีผู้แสดงความคิดเห็นทางวิชาการที่สำคัญและเป็นหลักแบ่งออกเป็น 2 ฝ่าย ดังนี้

3.1 ความเห็นหลักฝ่ายที่ 1 ต้องมีการออกเสียงประชามติทั้งหมด 3 ครั้ง ด้วย เหตุผล ดังนี้

(1) การออกเสียงประชามติ ครั้งที่ 1

เนื่องจากร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 หลักเกณฑ์และวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่) (นายพริษฐ์ วัชรสินธุ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พรรคประชาชน กับคณะ เป็นผู้เสนอ) นั้น

แม้ร่างมาตรา 3 จะบัญญัติให้แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 เพียงมาตราเดียว แต่ร่างมาตรา 4 มีการกำหนดให้เพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

ดังนั้น เนื้อหาสาระของร่างมาตรา 4 นี้ จึงมีลักษณะตามแนวคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 18 - 22/2555 เมื่อวันที่ 13 กรกฎาคม 2555 ซึ่งเป็นการวินิจฉัยตามร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่..) พุทธศักราช .... ที่คณะรัฐมนตรี พรรคเพื่อไทย และพรรคชาติไทยพัฒนา เป็นผู้เสนอ รวมจำนวน 3 ฉบับ โดยมีเนื้อหาสาระในทำนองเดียวกัน

กล่าวคือ เป็นการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 291 เพื่อนำไปสู่การแก้ไขบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ทั้งฉบับ เนื่องจากตามร่างรัฐธรรมนูญทั้ง 3 ฉบับดังกล่าวมีสาระสำคัญกำหนดให้มีสภาร่างรัฐธธรรมนูญทำหน้าที่จัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และกำหนดกระบวนการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งมีลักษณะทำนองเดียวกันกับร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... ที่นายพริษฐ์ วัชรสินธุ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พรรคประชาชน กับคณะ เป็นผู้เสนอ ที่เป็นประเด็นพิจารณาอยู่ในขณะนี้

ตามคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 18- 22/2555 เมื่อวันที่ 13 กรกฎาคม 2555 ได้วางหลักการสำคัญว่า “...อำนาจในการก่อตั้งองค์กรสูงสุดทางการเมือง หรืออำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ เป็นอำนาจของประชาชนอันเป็นที่มาโดยตรงในการให้กำเนิดรัฐธรรมนูญ โดยถือว่ามีอำนาจเหนือรัฐธธรรมนูญที่ก่อตั้งระบบกฎหมายและองค์กรทั้งหลายในการใช้อำนาจทางการเมืองการปกครอง

เมื่อองค์กรที่ถูกจัดตั้งมีเพียงอำนาจตามที่รัฐธรรมนูญให้ไว้และอยู่ภายใต้รัฐธธรรมนูญ จึงเป็นไปไม่ได้ที่จะให้องค์กรนั้นใช้อำนาจที่ได้รับมอบมาจากรัฐธรรมนูญนั้นเอง กลับไปแก้รัฐธธรรมนูญนั้น เหมือนการใช้อำนาจแก้ไขกฎหมายธรรมดา

สำหรับประเทศไทยเป็นประเทศที่ปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข เป็นประเทศที่ใช้ระบบประมวลกฎหมายที่ยึดหลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ ที่รัฐธรรมนูญจะต้องกำหนดวิธีการ หรือกระบวนการแก้ไขเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญไว้เป็นพิเศษแตกต่างจากกฎหมายโดยทั่วไป

การตรารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 เป็นกระบวนการที่ได้ผ่านการลงประชามติโดยตรงของประชาชน ผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย ประชาชนจึงเป็นผู้สถาปนารัฐธรรมนูญฉบับนี้

ดังนั้น การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 291 แม้จะเป็นอำนาจของรัฐสภาก็ตาม แต่การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยการยกร่างใหม่ทั้งฉบับยังไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ มาตรา 291 เนื่องจากรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันนี้ได้มาโดยการลงประชามติของประชาชนก็ควรจะได้ให้ประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ลงประชามติเสียก่อนว่าสมควรจะมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่

หรือรัฐสภาจะใช้อำนาจในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตราก็เป็นความเหมาะสม และเป็นอำนาจของรัฐสภาที่จะดำเนินการดังกล่าวนี้ได้ ซึ่งจะเป็นการสอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ มาตรา 291...”

@ ยึดบรรทัดฐานคำวินิจฉัยศาลรธน.ที่ 4/2564

ทั้งนี้ ภายหลังจากที่ศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยฉบับดังกล่าวแล้ว หลังจากนั้นยังมีคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 เมื่อวันที่ 11 มีนาคม 2564 ซึ่งเป็นการวินิจฉัยตามร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช ... (นายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ กับคณะ เป็นผู้เสนอ) ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช ... (นายวิรัช รัตนเศรษฐ กับคณะ เป็นผู้เสนอ) และร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาญาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ .) พุทธศักราช ..... (ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง เป็นผู้เสนอ) โดยร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมทั้ง 3 ฉบับ มีหลักการและเหตุผลให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และมีเนื้อหาสาระในร่างรัฐธธรรมญแก้ไขเพิ่มเติมโดยบัญญัติให้มีหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และมาตรา 256/1 ให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญทำหน้าที่จัดทำร่างรัฐธธธรรมนูญฉบับใหม่

ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยวางหลักการสำคัญต่อเนื่องกันในประเด็นนี้ว่า “...การที่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรยื่นญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยเสนอร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช ... ต่อที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภาตามมาตรา 256 ซึ่งมีหลักการและเหตุผลให้มีการจัดทำรัฐธธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้น โดยมีเนื้อหาสาระในร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมให้มีหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ และมาตรา 256/1 ให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญทำหน้าที่จัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ตามหมวดนี้ นั้น เห็นว่า

การที่รัฐธรรมนูญ มาตรา 156 (15) บัญญัติให้การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญกระทำโดยที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภามุ่งประสงค์ให้การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นการใช้อำนาจของรัฐสภาโดยเฉพาะ อย่างไรก็ดี รัฐธรรมนูญได้กำหนดให้กระบวนการใช้อำนาจนิติบัญญัติของรัฐสภาในกรณีดังกล่าวมีหลักเกณฑ์และวิธีการซึ่งมีลักษณะแตกต่างจากการทำหน้าที่ในกระบวนนิติบัญญัติทั่วไป

โดยมีเป้าหมายเพื่อปกป้องความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญและรักษาความต่อเนื่องของรัฐธรรมนูญเป็นสำคัญ กล่าวได้ว่า แม้รัฐสภามีอำนาจแก้ไขเพิ่มเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หากแต่เป็นอำนาจที่ได้รับมอบมาซึ่งถูกจำกัดทั้งรูปแบบ กระบวนการ และเนื้อหา รัฐสภาจึงต้องทำหน้าที่ตามที่ได้รับมอบอย่างเคร่งครัด โดยไม่อาจกระทำนอกขอบของหน้าที่และอำนาจที่รัฐธธรรมนูญกำหนดไว้ได้ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญจึงต้องอยู่ในเงื่อนไขที่มีความผูกพันกับรัฐธรรมนูญฉบับเดิม ยึดโยงกับหลักการพื้นฐานและให้เหมาะสมและสอดคล้องกับมติมหาชน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 หมวด 15 เพียงบัญญัติให้สามารถแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้เท่านั้น ไม่มีบทบัญญัติให้จัดทำขึ้นใหม่ทั้งฉบับ

การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ด้วยวิธีการร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมให้มีหมวด 15/1 ย่อมมีผลเป็นการยกเลิกรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 อันเป็นการแก้ไขหลักการสำคัญที่ผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญดั้งเดิมต้องการปกป้องคุ้มครองไว้ หากรัฐสภาต้องการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องจัดให้ประชาชนผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญออกเสียงประชามติเสียก่อน ว่าสมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่

ถ้าผลการออกเสียงประชามติเห็นชอบด้วย จึงดำเนินการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต่อไป เมื่อเสร็จแล้วต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติว่าเห็นชอบหรือไม่กับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกครั้งหนึ่ง ซึ่งเป็นการให้ประชาชนพิจารณาเนื้อหาของร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่แล้วจึงนำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย เมื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว จึงนำประกาศใช้เป็นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยต่อไป อันเป็นกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญตามครรลองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข...”

@ ประชามติ 3 ครั้ง

จากคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญทั้ง 2 ฉบับข้างต้นแสดงให้เห็นว่า ศาลรัฐธรรมนูญยึดถือเป็นแนวบรรทัดฐานมาโดยตลอดว่า การจัดทำร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่มีผลเป็นการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ดังกล่าวต้องให้ประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ลงประชามติเสียก่อนว่าประชาชนประสงค์จะให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ และเมื่อจัดทำร่างรัฐธธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้วต้องให้ประชาชนลงประชามติเห็นชอบหรือไม่กับร่างรัฐธรรมนูญใหม่อีกครั้งหนึ่ง

ดังนั้น ในขั้นตอนการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ก่อนที่จะบรรจุร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 หลักเกณฑ์และวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญและเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธธรรมนูฉบับใหม่) (นายพริษฐ์ วัชรสินธ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพรรคประชาชน กับคณะ เป็นผู้เสนอ) เข้าสู่ระเบียบวาระการประชุมร่วมกันของรัฐสภา จึงต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติ ครั้งที่ 1 เสียก่อนว่า ประชาชนประสงค์จะให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่

สำหรับเหตุผลที่มีความเห็นว่า การออกเสียงประชามติ ครั้งที่ 1 สมควรที่จะต้องดำเนินการในช่วงเวลาดังกล่าวนั้น เพราะแม้ว่าตามคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ ทั้ง 2 ฉบับดังกล่าว โดยเฉพาะคำวินิจฉัยที่ 4/2564 จะมิได้ระบว่าต้องดำเนินการในช่วงเวลาใดในการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม แต่ก็สามารถพิจารณาได้อย่างชัดเจนว่าจะต้องเป็นการดำเนินการออกเสียงประชามติก่อนที่รัฐสภาจะพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม เพราะในวันที่ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยดังกล่าว คือ วันที่ 11 มีนาคม 2564 ซึ่งเป็นวันก่อนที่รัฐสภาจะพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมในคราวประชุมรัฐสภา ครั้งที่ 1 (สมัยวิสามัญ) เมื่อวันพุธที่ 17 มีนาคม 2564

จึงเป็นที่เห็นได้อย่างชัดเจนว่า การออกเสียงประชามติ ครั้งที่ 1 นี้ เป็นคนละครั้งกันกับการออกเสียงประชามติ ครั้งที่ 2 ตามรัฐธรรมนญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 256 (8) ที่จะจัดขึ้นภายหลังจากที่รัฐสภาลงมติในวาระที่ 3 เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม เพราะถ้าการออกเสียงประชามติ ครั้งที่ 1 และครั้งที่ 2 สามารถดำเนินการในครั้งเดียวกันได้ ศาลรัฐธรรมญก็ไม่จำเป็นที่จะต้องมีคำวินิจฉัยดังที่กล่าวมาข้างต้น เนื่องจากสามารถขอให้รัฐสภาพิจารณาให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมดังกล่าวก่อน แล้วจึงดำเนินการออกเสียงประชามติก็ได้

(2) การออกเสียงประชามติ ครั้งที่ 2

แม้ว่าร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 หลักเกณฑ์และวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่) (นายพริษฐ์ วัชรสินธุ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พรรคประชาชน กับคณะ เป็นผู้เสนอ) จะผ่านการออกเสียงประชามติ ครั้งที่ 1 มาแล้วก็ตาม แต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 256 บัญญัติว่า

“ภายใต้บังคับมาตรา 255 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ให้กระทำได้ตามหลักเกณฑ์และวิธีการ ดังต่อไปนี้ … (7) เมื่อมีการลงมติเห็นชอบตาม (6) แล้ว ให้รอไว้ 15 วัน แล้วจึงนำร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวาย และให้นำความในมาตรา 81 มาใช้บังคับโดยอนุโลม (8) ในกรณีร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมเป็นการแก้ไข...หมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ … ก่อนดำเนินการตาม (7) ให้จัดให้มีการออกเสียงประชามติตามกฎหมายว่าด้วยการออกเสียงประชามติถ้าผลการออกเสียงประชามติเห็นชอบด้วยกับร่างรัฐรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม จึงให้ดำเนินการตาม (7) ต่อไป”

ซึ่งบทบัญญัติมาตราดังกล่าวเป็น “บทบัญญัติเฉพาะ” ของรัฐธรรมนูญที่กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการเกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไว้ว่า หากมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หมวด 15 และร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับนั้น “ผ่านการออกเสียงลงคะแนนของรัฐสภาในวาระที่สามแล้ว”

ก่อนที่จะมีการนำร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมฉบับดังกล่าวขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อให้พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยจะต้อง “จัดให้มีการออกเสียงประชามติก่อน”

ทั้งนี้ โดยไม่อาจถือว่าการออกเสียงประชามติ ครั้งที่ 1 เป็นการออกเสียงประชามติ ครั้งที่ 2 ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 (8) ได้ เพราะการออกเสียงประชามติแต่ละครั้งมีวัตถุประสงค์และช่วงระยะเวลาหรือขั้นตอนที่แตกต่างกัน กล่าวคือ การออกเสียงประชามติ ครั้งที่ 1 นั้น มีวัตถุประสงค์ในการสอบถามประชาชนว่าประสงค์จะให้มีรัฐธรรมนูญญฉบับใหม่หรือไม่ และเป็นการจัดทำในขั้นตอนการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมตามแนวคำวินิจฉัยศาลรัฐธธรรมนูทั้ง 2 ฉบับดังกล่าว ส่วนการออกเสียงประชามติ ครั้งที่ 2 มีวัตถุประสงค์ในการสอบถามประชาชนว่า เห็นชอบด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่รัฐสภาเห็นชอบแล้วหรือไม่ และเป็นการจัดทำในขั้นตอนภายหลังจากที่รัฐสภาเห็นชอบด้วยกับร่างรัฐธรรมญแก้ไขเพิ่มเติมนั้นแล้ว ทั้งนี้ ตามที่รัฐธรรมนูญ มาตรา 256 (8) บัญญัติไว้เป็นการเฉพาะ

(3) การออกเสียงประชามติ ครั้งที่ 3

หากร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 หลักเกณฑ์และวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่) (นายพริษฐ์ วัชรสินธุ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พรรคประชาชน กับคณะ เป็นผู้เสนอ) ได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาและผ่านการออกเสียงประชามติ ครั้งที่ 2 จนกระทั่งมีการนำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยและประกาศในราชกิจจานุเบกษามีผลบังคับใช้และภายหลังจากนั้น เมื่อสภาร่างรัฐธรรมนูญได้ดำเนินการจัดทำและรัฐสภาได้พิจารณาร่างรัฐธรรมนูญญฉบับใหม่เสร็จแล้ว ศาลรัฐธรรมนูญได้เคยมีคำวินิจฉัยที่ 4/2564 เมื่อวันที่ 11 มีนาคม 2564 ดังกล่าววางหลักไว้อย่างชัดเจนว่า “...ต้องให้ประชาชนลงประชามติเห็นชอบหรือไม่กับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกครั้งหนึ่ง”

ประกอบกับร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่..) พุทธศักราช ..... (แก้ไขเพิ่มเติม มาตรา 256 หลักเกณฑ์และวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่) (นายพริษธ์ วัชรสินธุ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พรรคประชาชน กับคณะ เป็นผู้เสนอ) มาตรา 256/21 วรรคหนึ่ง ก็บัญญัติว่า
“เมื่อสภาร่างรัฐธรรมนูญจัดทำร่างรัฐธรรมนูญเสร็จแล้วให้นำเสนอต่อรัฐสภา”

วรรคสองบัญญัติว่า “ให้รัฐสภาพิจารณาเพื่ออภิปรายแสดงความคิดเห็นต่อร่างรัฐธรรมนูญทั้งฉบับให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับร่างรัฐธรรมนูญ โดยไม่มีการลงมติ” และวรรคสาม บัญญัติว่า “เมื่อรัฐสภาอภิปรายแสดงความเห็นต่อร่างรัฐธรรมนูญตามวรรคสองเสร็จสิ้นแล้ว ให้ประธานรัฐสภานำร่างรัฐธรรมนูญญส่งให้คณะกรรมการการเลือกตั้งภายในเจ็ดวัน เพื่อจัดให้มีการออกเสียงประชามติ”

ประกอบกับมาตรา 256/23 บัญญัติว่า “ในการออกเสียงประชามติตามมาตรา 256/21 ให้คณะกรรมการการเลือกตั้งดำเนินการจัดให้มีการออกเสียงประชามติของประชาชนว่าจะเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่” และมาตรา 256/23 บัญญัติว่า “หากผลการออกเสียงประชามติเห็นชอบด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญ ให้ประธานสภาร่างรัฐธรรมนูญนำร่างรัฐธรรมนูญขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย และให้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา โดยให้ประธานสภาร่างรัฐธรรมนูญเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ”

@ ประชามติ 2 ครั้ง

3.2 ความเห็นหลักฝ่ายที่ 2 ต้องมีการออกเสียงประชามติทั้งหมด 2 ครั้ง ด้วยเหตุผล ดังนี้

(1) การออกเสียงประชามติ ครั้งที่ 1

สำหรับความเห็นฝ่ายนี้ มีความเห็นว่า ไม่ต้องมีการออกเสียงประชามติร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช ... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 หลักเกณฑ์ และวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่) (นายพริษฐ์ วัชรสินธุ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พรรคประชาชน กับคณะ เป็นผู้เสนอ) ในขั้นตอนการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม และเริ่มออกเสียงประชามติ ครั้งที่ 1 หลังจากที่รัฐสภาลงมติเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมฉบับนี้แล้ว ตามที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 256 บัญญัติว่า

“ภายไต้บังคับมาตรา 255 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ให้กระทำได้ตามหลักเกณฑ์และวิธีการ ดังต่อไปนี้ … (๗) เมื่อรัฐสภามีการลงมติเห็นชอบตาม (6) แล้ว ให้รอไว้ 15 วัน แล้วจึงนำร่างรัฐธธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวาย และให้นำความในมาตรา 81 มาใช้บังคับโดยอนุโลม (8) ในกรณีร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมเป็นการแก้ไข...หมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ...ก่อนดำเนินการตาม (7) ให้จัดให้มีการออกเสียงประชามติตามกฎหมายว่าด้วยการออกเสียงประชามติ ถ้าผลการออกเสียงประชามติเห็นชอบด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม จึงให้ดำเนินการตาม (7) ต่อไป”

ประกอบกับตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ เช่น นายวรวิทย์ กังศศิเทียม ประธานศาลรัฐธรรรมญ ได้มีคำวินิจฉัยส่วนตนในคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 เมื่อวันที่ 11 มีนาคม 2564 วินิจฉัยว่า

“...หากรัฐสภามีความประสงค์ที่จะแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในหมวด 15/1 เพื่อให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญ ก่อนที่จะมีการจัดตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญต้องขอความเห็นชอบจากประชาชนผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันให้มีการออกเสียงประชามติสอบถามประชาชนซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจสถาปนารัฐธธรรมนูญเสียก่อนว่าต้องการให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อจัดให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ ซึ่งเมื่อประชาชนซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจเห็นชอบแล้วจึงดำเนินการแก้ไขรัฐธธรรมนูญเพื่อจัดให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต่อไป...”

ดังนั้น ในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญทำหน้าที่จัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นั้น เมื่อรัฐสภาให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมญแก้ไขเพิ่มเติมแล้ว ก่อนที่จะมีการนำร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมฉบับดังกล่าวขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อให้พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยจะต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติก่อน เป็นการออกเสียงประชามติ ครั้งที่ 1

(2) การออกเสียงประชามติ ครั้งที่ 2

หากร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช ... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 หลักเกณฑ์และวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่) (นายพริษฐ์ วัชรสินธุ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พรรคประชาชน กับคณะ เป็นผู้เสนอ) ผ่านการออกเสียงประชามติ ครั้งที่ 1 และมีการนำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยและประกาศในราชกิจจานุเบกษามีผลบังคับใช้แล้ว

ภายหลังจากนั้น เมื่อสภาร่างรัฐธรรมนูญได้จัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จ และรัฐสภาได้พิจารณาร่างรัฐธรรมนูญที่จัดทำขึ้นใหม่นั้นเสร็จแล้ว ศาลรัฐธรรมนูญได้เคยมีคำวินิจฉัยที่ 4/2564 เมื่อวันที่ 11 มีนาคม 2564 ว่า “...ต้องให้ประชาชนลงประชามติเห็นชอบหรือไม่กับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกครั้งหนึ่ง”

@ ศาลรธน.ผูกพันทุกองค์กร

ทั้งนี้ สำนักกฎหมาย พิจารณาแล้ว มีความเห็นสอดล้องกับความเห็นหลักฝ่ายที่ 1 ที่ต้องมีการออกเสียงประชามติทั้งหมด 3 ครั้ง ด้วยเหตุผลดังที่ได้กล่าวมาแล้วในข้อ 3.1 ประกอบกับรัฐธธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 211 วรรคสี่ บัญญัติว่า

“คำวินิจฉัยของศาลรัฐธธรรมนูญให้เป็นเด็ดขาดมีผลผูกพันรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล องค์กรอิสระ และหน่วยงานของรัฐ”

ซึ่งความเห็นหลักฝ่ายนี้มีการอ้างอิงคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 18- 22/2555 เมื่อวันที่ 13 กรกฎาคม 2555 และคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 เมื่อวันที่ 11 มีนาคม 2564 ซึ่งเป็นคำวินิจฉัยกลางของศาล (มิใช่คำวินิจฉัยส่วนตน) ตามที่วินิจฉัยว่า

“...รัฐสภามีหน้าที่และอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญบับใหม่ได้โดยต้องให้ประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ลงประชามติเสียก่อนว่าประชาชนประสงค์จะให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ และเมื่อจัดทำร่างรัฐธธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้ว ต้องให้ประชาชนลงประซามติเห็นชอบหรือไม่กับร่างรัฐธรรมนูฉบับใหม่อีกครั้งหนึ่ง”

มาเป็นหลักในการพิจารณา ซึ่งคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญดังกล่าวได้วินิจฉัยไว้อย่างชัดเจนว่า การจัดทำรัฐธธรรมนูญฉบับใหม่ด้วยวิธีการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมให้มีหมวด 15/1 มีผลเป็นการยกเลิกรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ต้องจัดให้ประชาชนออกเสียงประชามติก่อนว่า สมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ (การออกเสียงประชามติ ครั้งที่ 1) และเมื่อจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้วต้องให้ประชาชนลงมติเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกครั้งหนึ่ง (การออกเสียงประชามติ ครั้งที่ 3) ส่วนการออกเสียงประชามติ ครั้งที่ 2 เป็นไปโดยบทบัญญัติเฉพาะของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 256 (8) ดังกล่าวแล้ว