'สว.' เตรียมพิจารณา รายงานการศึกษาความเป็นไปได้ ‘แลนด์บริดจ์’ กมธ.คมนาคม วุฒิสภา 12 พ.ค. ข้อเสนอแนะ 'เชิงนโยบาย' ย้ำชัด เสี่ยงต่อการตัดสินใจเชิงนโยบาย โครงการซับซ้อนสูง มีผลผูกพันระยะยาว ผลประโยชน์จริงอาจไม่พอชดเชยความเสี่ยงทางการคลัง-ความเสี่ยงเชิงระบบที่รัฐต้องรับภาระระยะยาว บิดเบือนเชิงโครงสร้างระบบโลจิสติกส์-สร้างต้นทุนใหม่ให้ประเทศ แนะ 10 ข้อเชิงปฏิบัติการ - 'สนข.' ทบทวนผลการศึกษา
สำนักข่าวอิศรา (www.isranews.org) รายงานว่า การประชุมวุฒิสภา ในวันที่ 12 พ.ค.2569 มีระเบียบวาระการประชุม เรื่องที่คณะกรรมาธิการ (กมธ.) พิจารณาเสร็จแล้ว รายงานการพิจารณาศึกษา เรื่อง การศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านการคมนาคมขนส่งเพื่อพัฒนาระเบียงเศรษฐกิจภาคใต้เชื่อมโยงการขนส่งระหว่างอ่าวไทยและอันดามัน (แลนด์บริดจ์) ซึ่งกมธ.การคมนาคม ที่มีนายวุฒิชาติ กัลยาณมิตร เป็นประธาน พิจารณาเสร็จแล้ว หากที่ประชุมเห็นชอบจะส่งผลการศึกษาให้กับคณะรัฐมนตรี (ครม.) เพื่อพิจารณาและดำเนินการตามแต่จะเห็นสมควรต่อไป ซึ่งรายงานฉบับดังกล่าว เห็นควรเสนอข้อเสนอแนะ 2 ระดับ ได้แก่ เชิงนโยบาย และเชิงปฏิบัติการ ดังนี้
ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย
การพิจารณาประเด็นสำคัญก่อนให้ความเห็นชอบในเชิงนโยบาย จากผลการศึกษาทั้งในเชิงเทคนิค เศรษฐศาสตร์ การปฏิบัติการ และกฎหมาย เห็นว่า โครงการแลนด์บริดจ์เป็นโครงการที่มีความซับซ้อนสูง และมีผลผูกพันระยะยาวต่อระบบโลจิสติกส์ การคลัง และโครงสร้างเศรษฐกิจของประเทศ ดังนั้น ก่อนที่รัฐบาลจะให้ความเห็นชอบในเชิงนโยบาย จึงควรพิจารณาประเด็นสำคัญเชิงนโยบาย ดังต่อไปนี้
1. ความพร้อมของโครงการและการพิสูจน์สมมติฐานหลัก การตัดสินใจลงทุนในชั้นนี้ ยังไม่ควรยึดถือว่าโครงการมีความพร้อมสำหรับการให้ความเห็นชอบในเชิงนโยบาย เนื่องจากโครงการยังตั้งอยู่บนสมมติฐานสำคัญจำนวนมาก ซึ่งมิได้ผ่านกระบวนการพิสูจน์และทวนสอบอย่างเป็นอิสระและเข้มงวด โดยเฉพาะสมมติฐานด้านอุปสงค์ ปริมาณการถ่ายลำสินค้าและพฤติกรรมการเลือกเส้นทางของสายเดินเรือ ซึ่งเป็นปัจจัยชี้ขาดต่อความคุ้มค่าและความเป็นไปได้ของโครงการ หากสมมติฐานดังกล่าวไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริงหรือสภาพตลาดจริง ผลการวิเคราะห์และการคาดการณ์ทั้งหมดอาจคลาดเคลื่อนและ ก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อการตัดสินใจเชิงนโยบาย
2. ความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจและการเงินยังมีความเปราะบางสูง ความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจและการเงินของโครงการมีลักษณะเปราะบางสูง เนื่องจากผลประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับขึ้นอยู่กับเงื่อนไขหลายประการที่ต้องเกิดขึ้นพร้อมกัน ทั้งในด้านประสิทธิภาพการดำเนินงานของท่าเรือ ความต่อเนื่องของระบบราง ความน่าเชื่อถือของกระบวนการถ่ายลำ และการบริหารจัดการแบบบูรณาการ หากเงื่อนไขใดไม่เป็นไปตามที่คาดการณ์ ผลประโยชน์ที่เกิดขึ้นจริงอาจไม่เพียงพอที่จะชดเชยความเสี่ยงทางการคลังและความเสี่ยงเชิงระบบที่รัฐต้องรับภาระในระยะยาว
3. ความซับซ้อนเชิงระบบและความพร้อมเชิงโครงสร้างการกำกับดูแล โครงการแลนด์บริดจ์มีลักษณะเป็นระบบโลจิสติกส์เชิงบูรณาการที่มีความชับช้อนในระดับสูง มิใช่เพียงการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานด้านกายภาพ หากแต่ต้องอาศัยการเชื่อมโยงและการทำงานร่วมกันของหลายองค์ประกอบและหลายหน่วยงานอย่างต่อเนื่อง ความเสี่ยงสำคัญของโครงการจึงอาจมิได้อยู่ที่ข้อจำกัดทางเทคนิคเป็นหลัก หากแต่อยู่ที่ความพร้อมเชิงโครงสร้างและกลไกการกำกับดูแล และประสิทธิภาพของการประสานงานข้ามหน่วยงาน หากไม่สามารถกำหนดอำนาจสั่งการและความรับผิดชอบได้อย่างชัดเจน โครงการมีความเสี่ยงสูงที่จะประสบปัญหาในการดำเนินงานจริงและไม่บรรลุผลตามวัตถุประสงค์
4. ผลกระทบต่อระบบโลจิสติกส์ของประเทศในภาพรวม ยังไม่ปรากฎหลักฐานเชิงประจักษ์ที่เพียงพอว่าโครงการจะสามารถยกระดับสมรรถนะโลจิสติกส์ของประเทศในภาพรวมได้อย่างแท้จริง มากกว่าการเบี่ยงเบนหรือดึงปริมาณสินค้าจากท่าเรือและผู้ให้บริการในระบบเดิม ซึ่ง อาจก่อให้เกิดความบิดเบือนเชิงโครงสร้างในระบบโลจิสติกส์ และสร้างต้นทุนใหม่ให้แก่ประเทศโดยรวม โดยมิได้เพิ่มประสิทธิภาพสุทธิหรือความสามารถในการแข่งขันในระยะยาวอย่างชัดเจน
5. ความเหมาะสมของกรอบกฎหมายและหลักธรรมาภิบาล กรอบกฎหมายและมาตรการอำนวยความสะดวกภายใต้ร่างพระราชบัญญัติระเบียงเศรษฐกิจพิเศษภาคใต้ พ.ศ. .... ควรได้รับการประเมินอย่างรอบคอบถึงความสมดุลระหว่างการเพิ่มความคล่องตัวในการดำเนินโครงการกับการคงไว้ซึ่งหลักธรรมาภิบาล ความโปร่งใส และความสามารถในการตรวจสอบถ่วงดุลของภาครัฐ เนื่องจาก การให้อำนาจยกเว้นหรือผ่อนคลายกฎหมายในวงกว้างโดยไม่มีกรอบกำกับที่เหมาะสม อาจก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อการบังคับใช้กฎหมายและการกำกับติดตามโครงการในระยะยาว
6. ความเสี่ยงและภาระทางการคลังผูกพันระยะยาว การเร่งรัดให้ความเห็นชอบเชิงนโยบายในขั้นนี้ โดยที่โครงการยังมิได้ผ่านการทบทวน และสอบทานสมมติฐานอย่างเป็นระบบ การประเมินความเสี่ยงเชิงระบบ และการยืนยันความพร้อมเชิงสถาบันอย่างชัดเจน อาจไม่สอดคล้องกับหลักความรอบคอบทางการคลังและการบริหารความเสี่ยงของรัฐ และอาจก่อให้เกิดภาระผูกพันระยะยาวต่อประเทศที่ยากต่อการแก้ไขหรือย้อนกลับในภายหลัง
@ แนะ 10 ข้อเชิงปฏิบัติการ ทบทวนผลการศึกษา
ข้อเสนอแนะเชิงปฏิบัติการ
การทบทวน ปรับปรุง และลดความเสี่ยงของผลการศึกษาโครงการ ให้ผลการศึกษามีความครบถ้วน น่าเชื่อถือ และสามารถใช้เป็นฐานข้อมูลประกอบการตัดสินใจเชิงนโยบายได้อย่างเหมาะสม จึงเห็นควรกำหนดข้อเสนอแนะเชิงปฏิบัติการสำหรับให้หน่วยงานนำไปทบทวนปรับปรุง เพื่อลดความเสี่ยงของโครงการ ดังต่อไปนี้
1. การทบทวนและทวนสอบสมมติฐานหลักของผลการศึกษา ควรให้สำนักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจร (สนข.) ในฐานะหน่วยงานที่รับผิดชอบ จัดทำการทบทวนและทวนสอบสมมติฐานหลักอย่างเป็นระบบ ครอบคลุมสมมติฐานด้านผลิตภาพการขนถ่ายตู้สินค้า ระยะเวลาการดำเนินการรวม ต้นทุนรวมปริมาณสินค้า และความสามารถในการแข่งขันของเส้นทาง โดยให้ชีแจงข้อมูลนำเข้า นิยามตัวแปรและวิธีคำนวณที่ใช้ในแบบจำลองอย่างโปร่งใส ตรวจสอบย้อนกลับได้ และสอดคล้องกับข้อเท็จจริงเชิงปฏิบัติการและสภาพตลาดจริง ทั้งนี้ เพื่อป้องกันความคลาดเคลื่อนของผลการคาดการณ์และเพิ่มนำหนักของรายงานในการใช้ประกอบการตัดสินใจเชิงนโยบาย
2. การปรับปรุงแบบจำลองเวลาและต้นทุนให้สอดคล้องกับข้อจำกัดเชิงปฏิบัติการ ควรทบทวนความสมเหตุสมผลของสมมติฐานด้านผลิตภาพของเครนยกตู้สินค้า โดยเฉพาะสมมติฐานการยกตู้แบบยกคู่ (Twin Lift/Tandem Lift) ซึ่งในทางปฏิบัติอาจมีข้อจำกัดหลายประการ เช่น ข้อจำกัดด้านการจัดลำดับและเตรียมตู้ก่อนการยก (Pre-staging/Sequencing) ความแตกต่างด้านน้ำหนักและขนาดของตู้สินค้า สัดส่วนตู้ที่สามารถยกคู่ได้จริงในแต่ละช่วงเวลา ภาระเวลาในการปรับตำแหน่ง (Positioning) และขั้นตอนการตรวจสอบความปลอดภัย ซึ่ง ปัจจัยเหล่านี้อาจทำให้ผลิตภาพจริง จำนวน moves ต่อชั่วโมง และ TEU ต่อชั่วโมงต่ำกว่าสมมติฐานเชิงอุดมคติในแบบจำลอง และส่งผลกระทบต่อความสามารถในการบรรลุเป้าหมายการขนถ่ายตู้สินค้าระดับประมาณ 4,000 TEU ภายในกรอบเวลา 20 ชั่วโมง
ดังนั้น แบบจำลองเวลาและต้นทุนควรสะท้อนเวลาสูญเสีย (Lost Time) และความแปรปรวนหน้างานที่อาจเกิดขึ้นจริง พร้อมทั้งพิจารณาผลกระทบเชิงลูกโซ่ต่อขั้นตอนปลายน้ำ เพื่อให้การประเมินระยะเวลาและต้นทุนรวมของโครงการมีความสมจริง และสามารถใช้ประกอบการตัดสินใจเชิงนโยบายและการลงทุนได้อย่างรอบคอบมากยิ่งขึ้น
3. การจัดลำดับตู้สินค้าและการบริหารจัดการลานให้รองรับการขนส่งทางราง ควรจัดทำหลักเกณฑ์และแผนการจัดลำดับตู้สินตู้สินค้าให้สอดคล้องกับข้อจำกัดจริงของการจัดขบวนรถไฟ ได้แก่ ความสมดุลน้ำหนักของขบวนรถไฟ มาตรฐานความปลอดภัย ความเสี่ยงต่อการเอียงหรือเสียศูนย์ถ่วง และความสอดคล้องกับลำดับการขนถ่าย ณ ปลายทาง ตลอดจนควรจัดทำแผนการบริหารจัดการลานตู้สินค้าและพื้นที่กองเก็บตู้สินค้า (Container Yard) ให้ชัดเจน ทั้งด้านความต้องการพื้นที่ เครื่องมือ บุคลากร และระบบวางแผนการปฏิบัติการ เพื่อให้การดำเนินงานสามารถทำได้อย่างต่อเนื่องและมีความน่าเชื่อถือ ในกรณีที่มีการใช้ปัจจัยปรับแก้การคำนวณ เช่น ตัวคูณสะท้อน ความแตกต่างของขนาดตู้สินค้า ควรกำหนดให้ชี้แจงฐานคิด วิธีประยุกต์ใช้ และผลกระทบต่อผลลัพธ์ของแบบจำลองอย่างชัดเจน เพื่อให้สามารถตรวจสอบความถูกต้องของการคำนวณได้
4. การตรวจสอบข้อกล่าวอ้างการประหยัดเวลา และการประเมินความสามารถแข่งขันของเส้นทาง ควรกำหนดให้มีการจัดทำการเปรียบเทียบระยะเวลาการขนส่งแบบครบกระบวนการตั้งแต่ต้นทางถึงปลายทาง (End-to-End) โดยแยกองค์ประกอบระยะเวลาให้ชัดเจน ได้แก่ ระยะเวลาขนส่งทางถนนหรือทางราง ระยะเวลาการยกขึ้นและยกลงตู้สินค้า ระยะเวลารอคิว และการปฏิบัติการในท่าเรือ ระยะเวลาพิธีการที่เกี่ยวข้อง และความเสี่ยงจากคอขวดด้านปฏิบัติการ
ทั้งนี้ เพื่อให้สามารถประเมินได้อย่างรอบด้านว่าการประหยัดเวลาที่อ้างถึงมีความสอดคล้องกับข้อเท็จจริงหรือไม่ และเพื่อให้การประเมินความสามารถแข่งขันด้านเวลา ต้นทุน และความเชื่อถือได้ของเส้นทางมีความน่าเชื่อถือ
5. แบบจำลองส่วนแบ่งตลาดและความน่าเชื่อถือของฐานข้อมูลปริมาณตู้สินค้า ควรปรับปรุงความโปร่งใสและความถูกต้องของแบบจำลองส่วนแบ่งตลาด (Market Share Model) โดยกำหนดให้ชี้แจงหลักการคำนวณ ที่มาของข้อมูล การกำหนดนิยามตัวแปร และความสอดคล้องของตารางข้อมูลกับสมการที่ใช้คำนวณอย่างครบถ้วน นอกจากนี้ ควรกำหนดให้ชี้แจงกระบวนการแปลงข้อมูลปริมาณการค้าเป็นหน่วยตู้สินค้า (TEU) อย่างเป็นระบบ โดยระบุสมมติฐานที่ใช้ในการแปลงข้อมูล และควรทบทวนสมมติฐานการเติบโตของปริมาณสินค้าให้สอดคล้องกับข้อเท็จจริงทางเศรษฐกิจ รวมถึงให้พิจารณาปัจจัยสินค้าขากลับ (Backhaul) ซึ่งมีผลโดยตรงต่อความคุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์และความเป็นไปได้เชิงพาณิชย์ของโครงการ
6. ความลึกของร่องน้ำและภาระการบำรุงรักษาในระยะยาว ควรพิจารณาความเหมาะสมของการกำหนดความลึกร่องน้ำในระยะเริ่มต้นให้สอดคล้องกับรูปแบบตลาดและประเภทเรือที่คาดว่าจะใช้บริการ โดยคำนึงถึงความคุ้มค่าของการลงทุนเริ่มต้น ภาระค่าใช้จ่ายในการบำรุงรักษาร่องน้ำระยะยาว และความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อมทางทะเลและทรัพยากรชายฝั่ง
ทั้งนี้ ควรพิจารณาแนวทางการพัฒนาเป็นระยะ (Phased Development) โดยกำหนดเกณฑ์ยืนยันยันตลาด (Trigger) ที่ชัดเจนสำหรับการยกระดับความลึกในระยะถัดไป และควรจัดทำรายละเอียดค่าใช้จ่ายด้านการบำรุงรักษาร่องน้ำ (Maintenance Cost) อย่างเป็นระบบและโปร่งใส รวมถึงสะท้อนต้นทุนดังกล่าวในแบบจำลองความคุ้มค่าของโครงการด้วย
7. การเวนคืนที่ดิน การจัดการพื้นที่ก่อสร้าง และการสื่อสารต่อสาธารณชน ควรกำหนดให้รวมค่าใช้จ่ายในการเวนคืนที่ดินเป็นต้นทุนของโครงการในการวิเคราะห์ความคุ้มค่าทางการเงินและทางเศรษฐศาสตร์อย่างครบถ้วน และควรจัดทำการทดสอบความไวต่อการเปลี่ยนแปลงราคาที่ดินและระยะเวลาดำเนินการเวนคืน เพื่อสะท้อนความเสี่ยงด้านภาระการคลังและความล่าช้าที่อาจเกิดขึ้น
ควรจัดทำแผนจำแนกประเภทที่ดินและสถานะทางกฎหมายของที่ดินในพื้นที่โครงการอย่างละเอียด พร้อมกรอบระยะเวลาการดำเนินงานเป็นขั้นตอน และแนวทางแก้ไข กรณีมีอุปสรรคด้านกฎหมาย ก่อนดำเนินกระบวนการเชิญชวนเอกชนเข้าร่วมลงทุน นอกจากนี้ ควรกำหนดให้มีการสื่อสารต่อสาธารณชนอย่างโปร่งใสและตรงไปตรงมา โดยชี้แจงให้ชัดเจนว่า แม้โครงการอยู่ในรูปแบบการร่วมลงทุนกับภาคเอกชน รัฐยังมีภาระค่าใช้จ่ายด้านการเวนคืนที่ดินเพื่อป้องกันความเข้าใจคลาดเคลื่อนและลดความเสี่ยงด้านข้อคัดค้านในพื้นที่
8. กรอบกฎหมายและพิธีการผ่านแดน - ถ่ายลำ รวมถึงกลไกการบังคับใช้ในทางปฏิบัติ ควรจัดทำแผนปฏิบัติการด้านกฎหมายและพิธีการผ่านแดนและถ่ายลำให้เป็นระบบเดียวกัน โดยครอบคลุมกฎหมายศุลกากร กฎหมายเฉพาะรายสินค้า และกฎระเบียบของหน่วยงานเจ้าของกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้กระบวนการผ่านแดนและถ่ายลำสามารถดำเนินการได้อย่างต่อเนื่อง ลดความซ้ำซ้อน และเพิ่มความแน่นอนของระยะเวลา
ควรกำหนดให้มีระบบ Single Window และจุดบริการแบบเบ็ดเสร็จ (One Stop Service) ที่ครอบคลุมหลายหน่วยงาน พร้อมกำหนดมาตรฐานระยะเวลาการให้บริการและตัวชี้วัดผลการปฏิบัติราชการ (Service Level Agreement และ Key Performance Indicators) เพื่อสนับสนุนความสามารถแข่งขันของเส้นทาง
ทั้งนี้ ควรกำหนดให้มีการประเมินความเพียงพอของกลไกตามร่างพระราชบัญญัติระเบียงเศรษฐกิจภาคใต้ พ.ศ. .... ว่าสามารถผสานอำนาจและลดความทับซ้อนของหน่วยงานเจ้าของกฎหมายได้จริงเพียงใด และควรมีคำชี้แจงเปรียบเทียบกับบทเรียนจากพระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ. 2561 ในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับพิธีการศุลกากร การถ่ายลำและการผ่านแดนสินค้า
9. ความมั่นคงและการบริหารความเสี่ยงในพื้นที่ร่องน้ำใกล้ประเทศเพื่อนบ้าน ควรกำหนดกรอบการบริหารความเสี่ยงด้านความมั่นคงและกฎหมายระหว่างประเทศ ตั้งแต่ระยะเริ่มต้นของโครงการ โดยครอบคลุมฐานะทางกฎหมายของร่องน้ำ มาตรการนำร่องและการกำกับจราจรทางน้ำ กลไกการประสานงานกรณีเหตุฉุกเฉิน และแนวทางการสื่อสารต่อผู้ประกอบการและผู้รับประกันภัย เพื่อป้องกันมิให้เหตุการณ์เชิงปฏิบัติการพัฒนาไปเป็นข้อพิพาทเชิงนโยบาย
ทั้งนี้ ควรกำหนดให้ประเมินผลกระทบต่อความเชื่อมั่นของสายเรือ ต้นทุนด้านการประกันภัย และต้นทุนโลจิสติกส์โดยรวม เพื่อสะท้อนความเสี่ยงดังกล่าวในกรอบการประเมินความคุ้มค่าของโครงการอย่างเหมาะสม
10. การตรวจสอบความน่าเชื่อถือของรายงาน และการทบทวนโดยผู้เชี่ยวชาญอิสระ ควรกำหนดให้มีการตรวจสอบความสอดคล้องของตัวเลขต้นทุน ระยะเวลา และปริมาณสินค้าที่ใช้ในการศึกษา โดยเปรียบเทียบกับผลการศึกษาที่เคยดำเนินการในอดีต รวมถึงควรชี้แจงความแตกต่างของระเบียบวิธีวิจัยและผลลัพธ์อย่างชัดเจน เพื่อคงไว้ซึ่งความน่าเชื่อถือของรายงาน
ควรกำหนดให้มีการทบทวนรายงานโดยผู้เชี่ยวชาญอิสระในสาขาที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ การปฏิบัติการท่าเรือและโลจิสติกส์ แบบจำลองเศรษฐศาสตร์และส่วนแบ่งตลาด และกฎหมาย และสถาบัน ก่อนนำเสนอความเห็นชอบเชิงนโยบาย เพื่อให้รายงานมีความครบถ้วน รอบด้านและสอดคล้องกับข้อเท็จจริงยิ่งขึ้น
อ่านประกอบ :
- ย้อนดูผลศึกษาฯ‘แลนด์บริดจ์’สะเทือน‘สิ่งแวดล้อม’ ก่อ‘มลพิษ’เพียบ เสี่ยง‘น้ำมันรั่ว-ฝนกรด’
- ก่อน‘อนุทิน’ปัดฝุ่น! เทียบ 3 ผลศึกษาแลนด์บริดจ์ ‘สศช.-จุฬาฯ’ชี้เป็นไปไม่ได้ทางเศรษฐศาสตร์
Isranews Agency | สำนักข่าวอิศรา 